CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 mars 1995
sur le recours interjeté le 4 janvier 1995 par Jeannine HERREN, à Oppens
contre
le "plan de zone provisoire d'Oppens".
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; M. A. Chauvy et Mme H. Dénéréaz Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jeannine Herren est propriétaire sur le territoire de la Commune d'Oppens, au lieu-dit "Champ du pont", de la parcelle no 198. D'une surface de 1'019 mètres carrés, dont 199 en nature de bois (selon la description du registre foncier), ce bien-fonds supporte une maison d'habitation. Il est situé à la périphérie du village, sur la rive droite du Sauteru.
B. Du 1er juillet au 2 août 1994 la Municipalité d'Oppens a mis à l'enquête publique un plan général d'affectation, trois plans partiels d'affectation, ainsi que les règlements y relatifs. La parcelle de Mme Herren n'est pas concernée par les plans partiels d'affectation. Le plan général la place pour sa majeure partie en zone de village, et dans l'aire forestière pour la partie bordée par le Sauteru, dont la rive est boisée à cet endroit. La partie ouest du bâtiment existant se trouve à moins de 10 mètres de la limite de l'aire forestière telle que figurée sur le plan. Au plan général d'affectation est associé un "plan d'affectation fixant la limite des constructions" (échelle 1:1000) suivant lequel approximativement toute la moitié ouest du bâtiment de Mme Herren se trouve hors limite.
C. Mme Herren n'a pas déposé d'opposition dans le délai d'enquête publique. Elle s'est en revanche adressée au Service de l'aménagement du territoire le 14 décembre 1994 pour mettre en cause les restrictions de son droit de bâtir résultant de la délimitation de l'aire forestière et des limites de construction prévues par le plan d'affectation. Avec quelques explications, le Service de l'aménagement du territoire l'a renvoyée à la municipalité, qui l'a entendue personnellement le 29 décembre 1994 et lui a en substance fait savoir, par lettre du 2 janvier 1995, qu'elle n'entendait pas modifier les plans mis à l'enquête.
Ceux-ci ont été adoptés par le Conseil général d'Oppens dans sa séance du 2 février 1995; le conseil a simultanément levé les quelques oppositions formées lors de l'enquête publique.
D. Le 4 janvier 1995 Mme Herren a adressé au Tribunal administratif une lettre intitulée "Recours/opposition au plan de zone provisoire d'Oppens" dans laquelle elle met en cause les limites de construction dont sera frappée sa parcelle.
Bien qu'avertie par le juge instructeur du caractère à première vue manifestement irrecevable de ce recours (faute d'opposition durant l'enquête publique, puis de décision sujette à recours au Tribunal administratif), Mme Herren a maintenu son recours en concluant implicitement à une modification du plan d'affectation litigieux.
La Municipalité d'Oppens s'est déterminée le 19 janvier 1995 en confirmant qu'elle avait décidé de ne pas entrer en matière sur l'opposition tardive de Mme Herren.
Cette dernière a encore déposé spontanément plusieurs écritures.
Considérant en droit:
1. La procédure d'adoption et d'approbation des plans d'affectation est régie par les art. 56 et ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Après avoir été soumis à l'examen préalable du département (art. 56 LATC), le projet de plan d'affectation fait l'objet d'une enquête publique de trente jours. Durant l'enquête le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune, où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (art. 57 al. 1 LATC). Les oppositions et les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête (art. 57 al. 3 LATC). Après la fin de l'enquête publique, la municipalité peut encore entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC). Elle établit ensuite à l'intention du conseil communal ou général un préavis contenant un résumé des oppositions et les propositions de réponse à chacune d'elles (art. 58 al. 2 LATC). Lorsque le conseil adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, en vue de son approbation par le Conseil d'Etat (art. 58 al. 3 LATC). L'envoi au département du plan et du règlement adoptés par le conseil de la commune est accompagné de toutes les pièces utiles, y compris les oppositions et les observations suscitées par l'enquête, les propositions de réponse, le préavis municipal et l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de la commune comportant les décisions prises (art. 58 al. 5 LATC). En même temps qu'elle envoie le dossier au département, la municipalité avise par lettre recommandée chaque opposant de la décision communale sur l'opposition et lui transmet la proposition de réponse adoptée par la commune, en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, au département ou à la Chancellerie d'Etat, une requête motivée tendant au réexamen de son opposition par le Conseil d'Etat (art. 60 al. 1 LATC). La requête n'est recevable que si l'opposant a un intérêt digne de protection (art. 60 al. 2 LATC). Préalablement à l'adoption du plan par le Conseil d'Etat, le département instruit les requêtes déposées par les opposants. Il transmet ensuite les requêtes avec son préavis au Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1 LATC). Le Conseil d'Etat statue tant en légalité qu'en opportunité. Il se prononce sur les oppositions et les requêtes en même temps, en règle générale, que sur l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 LATC).
Cette procédure a été modifiée à titre provisoire par arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, pour tenir compte des exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH); selon cette disposition, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décide, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. L'interprétation du concept de "droits et obligations de caractère civil" donnée par la Cour européenne des droits de l'homme, puis par le Tribunal fédéral, s'est en effet étendue à certains droits et obligations pouvant être régis par un plan d'affectation (ATF 119 Ia 328 et ss consid. 6); la procédure vaudoise d'adoption et d'approbation des plans d'affectation a donc été adaptée pour permettre l'accès à un tribunal indépendant exigé par l'art. 6 CEDH. Un premier recours a été ouvert au département contre la décision communale sur l'opposition et un second recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du département (voir art. 60a LATC dans la teneur que lui a donné l'arrêté du Conseil d'Etat précité; cité ci-après : LATC/arrêté). La validité de cet arrêté a été confirmée par le Tribunal administratif (arrêt AC 94/057 du 7 septembre 1994).
2. Lorsque Mme Herren s'est adressée au Tribunal administratif, le Conseil général d'Oppens ne s'était pas encore prononcé sur le plan d'affectation litigieux, de sorte que le recours était à tout le moins prématuré. Ceci ne suffit toutefois pas pour l'écarter préjudiciellement. Un recours prématuré peut être recevable; il suffit de le conserver en suspens jusqu'à la communication de la décision contre laquelle il est par avance dirigé (dans ce sens ATF 108 Ia 130; 103 Ia 193 et 194; J.-F. Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, n. 5 ad art. 51 et n. 1.1 ad art. 54). En l'occurrence le Conseil général d'Oppens a adopté le plan d'affectation litigieux dans sa séance du 2 février 1995, sans prendre en considération l'opposition tardive de la recourante, qui ne lui a d'ailleurs pas été transmise par la municipalité. Le recours est ainsi devenu actuel.
3. Il apparaît toutefois irrecevable pour d'autres motifs :
a) Comme on l'a vu plus haut, la décision d'un conseil communal ou général sur une opposition à un plan d'affectation n'est pas susceptible d'un recours direct au Tribunal administratif. Elle doit être préalablement portée devant le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (art. 60 LATC/arrêté). Le Tribunal administratif n'est donc pas compétent pour statuer sur le recours de Mme Herren.
b) Conformément à l'art. 6 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), il y aurait lieu de transmettre la cause au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Il convient pourtant d'y renoncer en l'occurrence, par mesure d'économie de procédure. En effet la recourante admet elle-même n'avoir pas fait opposition lors de l'enquête publique ouverte du 1er juillet au 2 août 1994. Or, en matière de plans d'affectation, la personne qui a omis de former opposition en temps utile est déchue du droit de recours, que ce soit auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports ou du Tribunal administratif (arrêt AC 94/0077 du 7 septembre 1994). En d'autres termes l'auteur d'une opposition tardive n'a pas qualité pour recourir, sinon pour contester devant l'autorité de recours le bien-fondé de la constatation du caractère tardif de son intervention, voire d'autres motifs fondant le prononcé d'irrecevabilité de son opposition (ibid.). La recourante admet toutefois, dans le cas particulier, le caractère tardif de son opposition. La municipalité, qui était tenue de veiller d'office au respect du délai péremptoire de l'art. 57 LATC, n'avait pas d'autre choix que d'écarter préjudiciellement cette opposition. Si le présent recours lui était transmis, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports ne pourrait à son tour que le déclarer irrecevable.
4. Bien qu'avertie de l'irrecevabilité de son recours, Mme Herren n'a pas utilisé l'occasion qui lui a été donnée de le retirer sans frais. Conformément à l'art. 55 LJPA il y a lieu de mettre à sa charge un émolument de justice.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La cause est rayée du rôle.
III. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge de Jeannine Herren.
fo/Lausanne, le 21 mars 1995
Le président: