CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er novembre 1996
sur les recours interjetés par (1) Isy MAZLOUM et consorts, (2) Gisèle DESSARZIN, (3) Elisabeth GOUMAZ, (4) Brigitte et Jean-Marc MACHOUD, tous représentés par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 14 octobre 1994 levant leurs oppositions et autorisant la démolition de deux bâtiments et la construction d'un bâtiment administratif et d'habitation à l'avenue de la Gare nos 21-23, sur les parcelles no 6017, propriété de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents, et no 6016, propriété de Hans Schaffner.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. R. Morandi et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA) est propriétaire à Lausanne de la parcelle no 6017, sur laquelle est édifié un bâtiment d'habitation construit en 1890 (no 23 de l'avenue de la Gare) et affecté de longue date à un usage administratif et commercial (bureaux d'architectes et d'ingénieurs). Hans Schaffner est propriétaire de la parcelle adjacente no 6016, qui supporte un garage et un bâtiment d'habitation de quatre appartements, construit en 1925 (no 21 de l'avenue de la Gare). Ces deux biens-fonds sont inclus dans le périmètre du plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre les avenues de la Gare, Juste-Olivier, Tissot et de Rosemont (PPA 664) approuvé par le Conseil d'Etat le 30 juillet 1993. Ils sont reliés à l'avenue de la Gare par un étroit chemin privé passant entre le bâtiment de l'avenue de la Gare nos 25 et 27 (à l'ouest) et celui de l'avenue de la Gare nos 15 et 17 (à l'est).
B. Le 15 avril 1994 la CNA et Hans Schaffner ont sollicité l'autorisation de démolir les bâtiments existants et de construire sur leurs parcelles réunies un nouveau bâtiment à l'usage de bureaux et d'habitation. D'une surface au sol de 637,2 m2, cette construction comporterait sept niveaux, ainsi qu'un parking souterrain de soixante-quatre places, sur deux niveaux. Les étages inférieurs seraient réservés aux bureaux, le reste abritant vingt-sept appartements. Mis à l'enquête publique du 1er au 21 juillet 1994, ce projet a suscité plusieurs oppositions, dont une collective, forte de trois cent nonante signatures, déposée par MM. Isy Mazloum et Roger Morier au nom des habitants du quartier. La Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a communiqué le 16 septembre 1994 à la Direction des travaux de la Commune de Lausanne les observations des services cantonaux concernés, ainsi que les autorisations cantonales requises. Dans sa séance du 14 octobre 1994, la municipalité a décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire sollicité, sous diverses conditions. Cette décision a été communiquée aux divers opposants sous plis recommandés déposés le 28 octobre 1994. Une copie de la communication de la Centrale des autorisations du DTPAT était annexée aux réponses aux opposants.
C. Le 4 novembre 1994 (date de l'envoi postal) MM. Isy Mazloum et Roger Morier ont déclaré recourir contre la décision susmentionnée en tant que "porte-parole des 391 opposants du quartier". Ils joignaient à cette déclaration la photocopie des listes de signatures de l'opposition collective du 20 juillet 1994. Gisèle Dessarzin, Elisabeth Goumaz et Brigitte et Jean-Marc Machoud ont également déposé une déclaration de recours le 6 novembre 1994. Ces recours ont été validés le 17 novembre 1994 par le dépôt d'un mémoire commun rédigé par l'avocat Raymond Didisheim au nom de l'ensemble des recourants.
La Municipalité de Lausanne, représentée par l'avocat Denis Bridel, a déposé sa réponse le 6 février 1995. Elle conclut principalement à l'irrecevabilité des recours, subsidiairement à leur rejet, dans la mesure où ils sont recevables. Dans leurs observations du 7 février 1995, la CNA et Hans Schaffner, tous deux représentés par l'avocat Benoît Bovay, concluent au rejet des recours pour autant qu'ils soient recevables.
Invités à produire une liste des noms et adresses des personnes qu'ils prétendaient représenter, ainsi qu'une procuration les autorisant à recourir au nom de ces personnes, MM. Mazloum et Morier ont produit une série de déclarations signées par cent deux habitants du quartier, confirmant l'autorisation donnée à MM. Mazloum et Morier de recourir en leur nom contre l'octroi d'un permis de construire à l'avenue de la Gare 21 et 23. Toutes ces personnes sont locataires d'immeubles situés à l'avenue de la Gare, à l'avenue de Rosemont ou à l'avenue Tissot, soit dans le périmètre du PPA no 664 ou à proximité immédiate.
Le tribunal a statué sans visite des lieux ni audience de débats.
Considérant en droit:
1. Les recours ont été déposés, puis validés, dans les délais fixés par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur antérieure à la modification du 26 février 1996. La municipalité met toutefois en doute leur validité de la représentation par MM. Mazloum et Morier des cent deux opposants qui ont formellement ratifié le recours déposé en leur nom.
a) La municipalité invoque tout d'abord la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions suivant laquelle la qualité de recourant était subordonnée à l'exigence formelle de l'indication claire du nom de chacune des personnes qui, pendant le délai légal, entendait interjeter recours, directement ou par l'intermédiaire d'un mandataire (RDAF 1978 p. 261). Il convient cependant de préciser que la prohibition du formalisme excessif avait amené la commission à juger recevable un recours émanant d'un groupe de propriétaires dont les signatures étaient aisément identifiables et figuraient au bas de l'acte (RDAF 1985 p. 495). S'agissant de pourvois déposés par les membres d'une hoirie, la commission avait adopté la même attitude, exigeant que les noms de chacun d'eux figurent dans l'acte de recours ou dans une autre écriture pour autant qu'elle soit déposée avant l'échéance du délai de recours (prononcé no 5721 du 16 novembre 1988, Hubert Crottaz et crts c/ DTPAT). Elle s'est cependant montrée plus souple dans quelques espèces (v. à ce propos les références citées par B. Bovay, Exposé de jurisprudence 1989, RDAF 1990 p. 262 no 26). Le Tribunal administratif s'est pour sa part distancé de cette jurisprudence, admettant la recevabilité des recours déposés au nom d'une hoirie ou d'une société simple, pour autant qu'elle se soit constituée auparavant et quand bien même les noms de chacun de ses membres n'auraient pas été indiqués expressément durant le délai de recours (RDAF 1992 p. 203-204). En définitive l'élément décisif est que le groupe des recourants soit clairement circonscrit; le tribunal a ainsi admis la recevabilité d'un recours formé au nom d'une communauté de propriétaires par étages inexactement désignée par l'adresse du bâtiment, au lieu du nom exact de la PPE; il a en revanche exclu qu'un avocat puisse agir au nom de ses "clients actuels", dont deux seulement étaient nommément désignés (arrêt AC 92/023-075 du 4 mai 1993). En l'occurrence les trois cent nonante et un opposants au nom de qui MM. Mazloum et Morier ont prétendu recourir constituaient un groupement de personnes parfaitement défini; non seulement leurs noms figurent au dossier de l'autorité intimée, mais encore ont-ils été communiqués au tribunal sous forme de photocopies des oppositions déposées dans le cadre de l'enquête publique. Le recours déposé par MM. Mazloum et Morier ne saurait dès lors être écarté préjudiciellement en tant qu'il émane des signataires de l'opposition collective à la démolition des immeubles de l'avenue de la Gare 21 et 23.
b) Reste à savoir si ces opposants étaient valablement représentés par MM. Morier et Mazloum. La municipalité le conteste, faisant valoir que ceux-ci n'étaient pas au bénéfice d'une procuration expresse et spéciale de la part des recourants qu'ils étaient supposés représenter. Ce faisant, elle se réfère à tort aux art. 1 et 5 de la loi du 5 septembre 1944 sur la représentation des parties (RSV 2.5 B) : l'application de cette loi est expressément exclue par l'art. 41 LJPA. D'autre part, si l'art. 31 al. 3 LJPA exige que la procuration du mandataire soit jointe au recours (avant la modification du 26 février 1996, au mémoire de recours), l'inobservation de cette formalité n'affecte pas irrémédiablement la recevabilité du recours : conformément à l'art. 35 LJPA, un bref délai doit être imparti à l'auteur du recours pour qu'il régularise sa procédure; ce n'est que s'il ne donne pas suite dans le délai à cette injonction que le recours sera déclaré irrecevable. En revanche, si la procuration requise est produite dans le délai imparti, les actes accomplis par le représentant seront ratifiés, même s'il était sans pouvoir au moment du dépôt du recours. Ceci correspond au principe général posé par l'art. 38 CO (dans ce sens, s'agissant du recours déposé pour une hoirie par l'un de ses membres seulement, RDAF 1992 p. 204; v. aussi J.-F. Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, n. 2.3 ad art. 29, p. 158, et les références). En l'occurrence MM. Mazloum et Morier ont produit dans le délai qui leur a été imparti à cet effet trente-quatre listes portant les noms, adresses et signatures de cent deux personnes ratifiant le recours qu'ils avaient déposé en leur nom. Le recours de ces cent deux personnes, auxquelles s'ajoutent MM. Mazloum et Morier (dont la déclaration de recours ne laisse nullement entendre, contrairement à ce que suggère la municipalité, qu'ils agissent exclusivement à titre de représentants) est donc formellement recevable.
2. Dans sa teneur en vigueur au moment où les recours ont été déposés, l'art. 37 al. 1 LJPA reconnaissait le droit de recourir à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Depuis la modification du 26 février 1996, entrée en vigueur le 1er mai 1996, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". Cette règle correspond à celle de l'art. 48 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA) et de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions.
Les nouvelles règles de procédure s'appliquent en principe dès leur entrée en vigueur à toutes les causes qui sont encore pendantes (ATF 111 V 46; 113 Ia 412; Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 155). Les possibilités de recours et leur régime se déterminent toutefois en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités). Le tribunal de céans a ainsi jugé qu'un recours contre une décision du juge instructeur en matière de frais et dépens demeurait recevable, quand bien même une modification postérieure de la loi avait supprimé cette voie de droit (arrêt RE 96/0018 du 7 août 1996). Il a en revanche examiné sous l'empire du nouveau droit la qualité pour agir de personnes qui avaient déposé leur recours avant l'entrée en vigueur du nouvel article 37 al. 1 LJPA, cette disposition définissant le cercle des recourants de manière plus large que la précédente (v. arrêt AC 95/0307 du 22 août 1996). C'est donc en fonction du critère de l'intérêt digne de protection qu'il convient ici d'examiner la qualité pour agir des recourants. On observera d'ailleurs que la solution n'aurait pas été différente sous le régime de l'ancien droit, puisque l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA réservait déjà les dispositions du droit fédéral, au nombre desquelles l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, qui oblige les cantons, dans le cadre de la procédure de recours qu'ils sont tenus d'instituer contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution de cette loi, à reconnaître la qualité pour recourir au moins aussi largement que l'art. 103 OJ. Le Tribunal fédéral a précisé que par dispositions cantonales et fédérales d'exécution de la LAT, il fallait entendre les prescriptions en matière de construction qui donnent un contenu concret à la planification; entrent dans cette catégorie, notamment, les normes sur l'affectation, le volume et la densité des constructions, ainsi que les distances à observer entre les bâtiments et les limites de propriété; en revanche cette notion ne recouvre pas les normes techniques concernant la sécurité, la salubrité ou la solidité des constructions, de même que les prescriptions sur la protection contre l'incendie, l'esthétique, l'aménagement des locaux ou encore la sécurité du trafic (ATF 118 Ib 31, consid. 4b). Or les griefs invoqués par les recourants concernent précisément des dispositions cantonales d'exécution de la LAT, au sens de cette jurisprudence.
L'art. 103 lit. 1 OJ, de même que le nouvel article 37 al. 1 LJPA, n'exigent pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b); quant aux motifs du recours, il n'est pas nécessaire que l'intérêt du recourant coïncide avec celui protégé par la règle de droit qu'il invoque (ATF 121 II 171 consid. 2b; 176 consid. 2a; 120 Ib 379 consid. 4b; 119 Ib 179 consid. 1c).
En l'occurrence Elisabeth Goumaz, ainsi que Brigitte et Jean-Marc Machoud, habitent au no 11 de l'avenue de la Gare, soit dans un immeuble immédiatement voisin de la parcelle no 6017, en bordure du chemin privé qui relie cette dernière à l'avenue de la Gare. Respectivement locataires des immeubles de l'avenue de la Gare no 25 et no 15, Gisèle Dessarzin, ainsi qu'Isy Mazloum et Roger Morier, se trouvent dans la même situation. La plupart des cent deux opposants collectifs représentés par MM. Mazloum et Morier sont également des voisins immédiats du projet litigieux, soit qu'ils habitent dans les bâtiments précités, soit qu'ils logent à l'avenue de Rosemont nos 1 et 3, à l'avenue de la Gare 9 ou au no 11 de l'avenue Tissot. Il est indéniable qu'ils sont touchés de manière plus intense que d'autres habitants de la commune par le projet de construction litigieux et ont un intérêt certain à ce que la densité de l'habitation et le trafic motorisé n'augmentent pas dans ce secteur. Ce simple intérêt de fait suffit à fonder leur qualité pour recourir; peu importe dès lors qu'ils ne soient pas propriétaires. Il n'y a en outre pas lieu d'examiner dans le détail si tous les opposants sans exception, notamment les habitants des nos 6 et 14 de l'avenue Tissot, peuvent faire valoir un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée : dès lors qu'ils agissent conjointement, il suffit que l'un d'entre eux au moins remplisse cette condition, ce qui est manifestement le cas. Il convient dès lors d'entrer en matière sur les recours.
3. Les recourants font tout d'abord valoir que la démolition de l'immeuble no 21 de l'avenue de la Gare, propriété de Hans Schaffner, a été autorisée par le Service du logement (en application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, LDTR) en fonction d'un projet de construction qui comprenait vingt-neuf appartements. Le permis de construire municipal, qui porte lui sur un projet comportant vingt-sept logements, n'aurait ainsi pas dû être délivré, puisqu'il ne correspondrait pas à l'autorisation cantonale. Ce raisonnement est spécieux. L'autorisation du Service du logement figurant dans la communication de la CAMAC du 16 septembre 1994 porte bien sur le projet de construction mis à l'enquête du 1er au 21 juillet 1994, qui comprend vingt-sept appartements. Elle retient certes de manière erronée que la nouvelle construction comprendrait vingt-neuf appartements. La confusion provient sans doute du fait qu'un précédent projet, qui comptait effectivement vingt-neuf appartements, avait été soumis aux services communaux en décembre 1993 et avait fait l'objet de la part de la municipalité d'un premier préavis (art. 10 al. 2 LDTR). Le second préavis municipal, du 11 juillet 1994, reprend à tort ce chiffre de vingt-neuf appartements; il a lui-même servi de base à la rédaction de la décision cantonale, dont la validité aurait ainsi pu se trouver affectée par cette erreur dans la constatation des faits; l'autorisation du Service du logement n'a toutefois pas été attaquée par les recourants, quand bien même elle leur a été communiquée, avec la mention des voie et délai de recours, en même temps que leur a été signifié le rejet de leurs oppositions. Elle ne peut donc pas être remise en cause à l'occasion du présent recours, qui porte exclusivement sur la décision de la Municipalité de Lausanne du 27 octobre 1994. On observera d'ailleurs que le Service du logement, à qui le bureau d'architecte avait signalé son erreur, a pris note de la modification intervenue dans les plans et a fait savoir qu'elle n'affectait "cependant en rien la validité de [sa] décision susmentionnée qui demeure pleinement valable telle que notifiée".
4. Le projet mis à l'enquête comporte des balcons dont l'avancée par rapport au nu des façades principales est de 1 mètre 80. Les recourants considèrent qu'en raison de ces éléments saillants le bâtiment projeté ne respecterait pas la distance minimum de 8 mètres jusqu'à la limite de propriété (art. 27 du règlement du 3 novembre 1982 sur le plan d'extension, ci-après : RPE, applicable en vertu de l'art. 3 du PPA 664). Ce point n'a toutefois pas échappé à la municipalité, qui a subordonné le permis de construire à la condition que les balcons soient réduits à une profondeur de 1 mètre 50. De cette façon ils correspondront à des éléments de construction qui, selon la jurisprudence constante de la Commission de recours en matière de constructions et du Tribunal administratif, ne sont pas pris en compte pour le calcul de la distance minimum à la limite (TA, arrêts AC 93/0156 du 26 septembre 1994; AC 93/097 du 8 juillet 1994).
5. Le projet prévoit en sous-sol deux étages de parking qui s'étendraient au nord, à l'ouest et au sud jusqu'à la limite des parcelles voisines (nos 6018, 6014, 5994, 6019 et 6020). Le niveau supérieur (premier sous-sol) comprendrait trente-trois places destinées aux usagers de l'immeuble; l'accès s'y ferait par une rampe débouchant sur le chemin privé reliant les parcelles nos 6016 et 6017 à l'avenue de la Gare. Le deuxième sous-sol communiquerait avec un parking souterrain voisin, situé sous un bâtiment de la CNA (parcelle no 6019); trente et une places y seraient réservées aux immeubles voisins; l'accès s'y ferait par le parking du bâtiment de la CNA, qui débouche sur l'avenue Tissot.
Les recourants reprochent au parking projeté d'offrir un nombre de places supérieures aux besoins du nouveau bâtiment et des propriétés voisines, ainsi que de ne pas observer la distance minimum aux propriétés voisines, sans que les conditions d'une dérogation soient remplies.
a) L'art. 14 du PPA 664 a la teneur suivante :
"En cas de démolition et de reconstruction, les constructeurs ont l'obligation de réaliser dans des garages souterrains des places de stationnement pour voitures automobiles, à raison de :
- au minimum une place par 130 m2 et au maximum une place par 100 m2 de surfaces brutes de plancher utile affectées au logement; - au minimum une place par 420 m2 et au maximum une place par 250 m2 de surfaces brutes de plancher utile affectées aux autres activités.
La municipalité peut admettre des dérogations pour les projets qui ne satisferaient pas au nombre minimum de places exigées."
L'art. 16 du PPA 664 dispose en outre :
"La municipalité peut autoriser, dans le périmètre du présent plan, le regroupement de places de stationnement telles que définies ci-dessus sur une seule propriété, ceci moyennant l'établissement de servitudes d'usage."
L'immeuble projeté comprenant 2'819 m2 de surfaces réservées au logement et 1'195 m2 de surfaces destinées aux autres activités, le nombre maximum de places de parc autorisé par l'art. 14 PPA est de trente-trois (2819 : 100 = 28,19 et 1195 : 250 = 4,78). Le parking du premier sous-sol comporte ainsi à lui seul le maximum de places de stationnement pouvant être autorisées en fonction du nouvel immeuble. Les trente et une places du deuxième sous-sol doivent en conséquence être justifiées par les besoins en places de stationnement des autres propriétés du secteur. Le dossier produit par la municipalité ne permet toutefois pas d'évaluer ces besoins, ni de savoir comment ils sont actuellement satisfaits; en d'autres termes l'existence d'un déficit en places de stationnement dans le secteur concerné, qui justifierait un regroupement selon l'art. 16 du PPA 664, n'est pas établi. La municipalité et les constructeurs ont été vainement invités à compléter le dossier sur ce point. La municipalité s'est contentée de rappeler qu'elle avait subordonné l'entrée en vigueur du permis de construire à l'inscription au registre foncier "d'une servitude d'usage, à caractère mixte, soit foncière, entre les parcelles concernées et personnelle en faveur de la Commune de Lausanne concernant la répartition réglementaire des places de parc "supplémentaires" du 2ème sous-sol." Selon elle, il "appartient donc au constructeur de soumettre à la municipalité une évaluation des besoins des biens-fonds voisins en places de stationnement, au sens du PPA, et d'attester de l'inscription de servitude correspondant à ces besoins. Il va sans dire que le regroupement éventuel de places de parc en 2ème sous-sol pour les fonds du périmètre du PPA pourra, respectivement devra, conduire à la suppression de places de parc existantes sur l'une ou l'autre parcelle du périmètre." Elle ajoute : "Pour la municipalité, l'objectif du PPA est de limiter le nombre des places autorisées sur l'ensemble du périmètre en fonction des besoins de chaque parcelle tel que déterminé par le règlement spécial du PPA. Il n'y a donc pas lieu pour la municipalité à établir l'existence d'un déficit en place de stationnement dans le secteur concerné". Elle considère au surplus que les déclarations d'intention de certains voisins quant à l'acquisition ou la location de places de parc "ne répondent en aucun cas aux conditions mises à l'octroi du permis qui n'est donc pas exécutoire." Enfin elle expose "qu'on ne saurait considérer que le constructeur respecterait les conditions mises à la délivrance du permis de construire en rendant provisoirement inaccessibles les places de parc inutilisées" (lettre du 23 mai 1995 au juge instructeur). Ces explications confirment qu'à l'heure actuelle les conditions qui permettraient de construire sur les parcelles nos 6016 et 6017 trente et une places de plus que ce que nécessiterait le bâtiment prévu ne sont pas remplies. D'une part il n'existe pas sur les parcelles voisines de projet de démolition et de reconstruction qui exigerait la construction de places de parc souterraines pouvant être regroupées avec celles du projet litigieux. D'autre part il n'est pas démontré que les propriétés voisines souffrent d'un déficit en places de stationnement, ce qui pourrait justifier - même en l'absence d'un autre projet de démolition et de reconstruction - qu'on profite du projet litigieux pour créer les places manquantes. Dans ces conditions la municipalité devait refuser le permis de construire. Elle ne pouvait se contenter de subordonner son entrée en vigueur à une condition (inscription au registre foncier d'une servitude d'usage concernant la répartition des places de parc) qui renvoie à un avenir incertain la vérification du respect des art. 14 et 16 du PPA.
b) Suivant l'art. 3 du PPA 664, le périmètre du plan partiel d'affectation est soumis aux dispositions générales et à celles de la zone urbaine de l'ordre contigu du règlement concernant le plan d'extension (RPE). Parmi celles-ci, l'art. 27 RPE prescrit une distance minimum de 8 mètres entre les bâtiments dont la plus grande dimension en plan est supérieure à 18 mètres (ce qui est le cas ici) et la limite de la propriété voisine. En principe les constructions souterraines doivent respecter cette distance minimum (v. arrêts AC 92/0284 du 7 avril 1994; AC 95/0003 du 31 juillet 1996). La réglementation communale peut cependant les soustraire à cette exigence, à condition que le profil et la nature du sol ne soient pas sensiblement modifiés et qu'il n'en résulte pas d'inconvénient pour le voisinage (art. 84 LATC). C'est ce que fait l'art. 110b RPE; il ne permet toutefois à la municipalité de déroger aux règles sur la distance aux limites et entre bâtiments, entre autres conditions, que si "le nombre de places de parc ne dépasse pas les besoins de l'immeuble existant ou projeté". Même si cette disposition est appliquée en relation avec l'art. 16 du PPA 664 (qui permet le regroupement de places de stationnement sur une seule propriété), elle implique que les besoins en places de stationnement soient justifiés avant l'octroi du permis de construire. Comme on vient de le voir, tel n'est pas le cas ici des trente et une places du deuxième sous-sol. Sous cet aspect, le projet litigieux n'est donc pas réglementaire non plus.
c) En revanche le grief que les recourants prétendent tirer de l'absence de places de parc extérieures pour les visiteurs n'est pas fondé : si l'art. 15 du PPA 664 permet d'aménager des places de parc extérieures pour les visiteurs, en plus du nombre maximum de places de stationnement autorisé par l'art. 14, il n'en fait pas une obligation.
6. Les recourants font valoir que l'accès par le nord, devant relier le premier sous-sol (trente-trois places de stationnement) à l'avenue de la Gare, est insuffisant. Il est actuellement constitué d'un tronçon rectiligne long d'une centaine de mètres et large de trois, où il est impossible aux véhicules de croiser. La circulation y est entravée par un mur implanté sur la limite entre les parcelles nos 6018 (propriété de La Genevoise Assurances) et les parcelles 6017 (propriété de la CNA) et 6023 (propriété des Retraites populaires); ce mur longe le chemin d'accès à la parcelle no 6017 pratiquement jusqu'à son débouché sur le trottoir de l'avenue de la Gare. Un plan d'intention du 9 mars 1990 (modifié le 24 novembre 1993) en prévoit la démolition.
La municipalité admet que l'accès actuel n'est pas satisfaisant et doit être amélioré, notamment par la démolition du mur en question et la redistribution des places de parc existantes. Elle a pour cela subordonné l'entrée en vigueur du permis de construire à l'inscription au registre foncier "de la nouvelle servitude concernant l'accès amélioré sur le tronçon sis entre l'avenue de la Gare et la parcelle no 6017 avec présentation du plan d'aménagement y relatif dûment signé (art. 104 de la LATC)". Les recourants contestent que ce mode de faire soit suffisant. Selon eux la municipalité doit être concrètement renseignée sur ce que sera l'accès définitif, dont un plan précis devrait figurer le tracé, si bien que l'octroi du permis de construire serait prématuré.
Le permis de construire ne peut être délivré que si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 lit. b LAT) ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique (art. 104 al. 3 LATC). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue, notamment en ce qui concerne les voies d'accès (v. art. 19 al. 1 LAT). La loi ne définit pas ce qu'il faut entendre par voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs (RDAF 1993 p. 192 et les références). L'accès est suffisant lorsqu'il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l'accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (ibid.). Dans leurs observations du 7 février 1995 les constructeurs considèrent que ces conditions sont d'ores et déjà remplies par l'accès actuel. Ils n'ont cependant pas contesté la condition suspensive qui leur est imposée par le permis de construire, à savoir un réaménagement de la première partie du chemin d'accès. Or ces travaux impliquent une mise à l'enquête publique (art. 103 et 106 LATC), sur la base de plans qui devront obtenir l'accord de l'ensemble des propriétaires concernés (art. 108 LATC), en particulier La Genevoise Assurances (parcelle no 6018) et les Retraites populaires (parcelle no 6023). Ceci exclut que l'on considère ces travaux comme des modifications de minime importance à apporter au projet. Il s'agit au contraire d'un élément essentiel des aménagements extérieurs, qui devait faire partie de la demande de permis de construire et du dossier de l'enquête publique (art. 69 ch. 8 et 72 al. 2 RATC). En l'absence de précisions suffisantes sur ce point, la municipalité n'était pas fondée à délivrer le permis de construire. L'art. 117 LATC ne permet pas de remédier à une telle lacune. Il autorise seulement à délivrer le permis de construire pour un projet affecté de défauts mineurs dont la correction peut être imposée en termes clairs et précis et n'implique, par rapport au projet initial, que des modifications qui peuvent être dispensées d'enquête, ce qui n'est pas le cas de l'aménagement d'une voie d'accès, impliquant la démolition d'un muret et le déplacement de place de stationnement (v. RDAF 1993 p. 226, consid. 1b; 1995 p. 289).
On observera du reste que la solution qu'a choisie la municipalité, à savoir soumettre le permis de construire à la condition suspensive de l'inscription au registre foncier d'une nouvelle servitude et de la présentation d'un plan d'aménagement concernant le nouvel accès, revient pratiquement à refuser le permis de construire, puisque, selon les termes employés par la municipalité, celui-ci "ne sera exécutoire qu'après le respect des conditions" posées.
7. Aux termes de l'art. 33 RPE, la hauteur du bâtiment mesurée à la corniche réelle ou fictive est limitée à 14 mètres 50. Pour les bâtiments implantés sur la limite des constructions et jusqu'à une distance de 6 mètres en retrait de celle-ci, la hauteur est mesurée dans le milieu de la façade dès le niveau de la bordure du trottoir ou de l'axe de la voie existante ou projetée, jusqu'à l'arête supérieure de la corniche réelle ou fictive. Ce mode de calcul n'est toutefois pas applicable en l'espèce, le bâtiment projeté devant s'implanter à plus de 6 mètres des limites de propriété. En pareil cas l'art. 35 RPE permet de mesurer la hauteur du bâtiment à partir du sol de la terrasse surélevée ou du terre-plein sur lesquels il est édifié, à condition que ces dernier aient une largeur d'au moins 6 mètres sur toute la façade et qu'ils règnent sur toute la longueur de celle-ci. Tel est le cas de la terrasse ouest, aménagée sur le toit du garage souterrain et dont le niveau se trouve à l'altitude de 465 mètres 50. Quant à la terrasse nord, dont la largeur est de moins de 6 mètres, elle se trouve dans sa presque totalité en dessous du niveau du terrain naturel, de sorte qu'elle n'a pas à être prise en considération dans le calcul de la hauteur. Il s'ensuit que la hauteur à la corniche (alt. 480 m.) respecte le maximum de 14 mètres 50. Les façades latérales peuvent bénéficier de cette cote (art. 35 al. 1, 3ème phrase, RPE).
8. En zone urbaine de l'ordre non contigu, l'art. 33 RPE limite le nombre de niveaux habitables à cinq, y compris le rez-de-chaussée. L'art. 33a permet cependant à la municipalité d'autoriser, "en plus des cinq niveaux définis par l'art. 33, l'aménagement de surfaces supplémentaires de plancher utile dans les combles ou les attiques d'immeubles existants ou projetés, en tenant notamment compte de l'affectation envisagée, des aménagements extérieurs et de la solution apportée au parcage des véhicules". C'est en application de cette disposition que la municipalité a en l'occurrence permis l'aménagement de deux niveaux habitables supplémentaires dans la toiture. Selon les recourants, le fait que l'art. 33a RPE parle de surfaces impliquerait qu'il n'est pas question d'autoriser des niveaux supplémentaires, ce d'autant plus que le texte précise "surfaces supplémentaires ... dans les combles" et ne fait nulle part mention de surcombles. Cette approche grammaticale du règlement ne résiste pas à l'examen : lorsque l'aménagement de surfaces habitables dans les combles est autorisé d'une manière générale, mais que la réglementation est muette sur la possibilité de prévoir des surcombles habitables, ceux-ci ne peuvent être refusés faute de base légale (v. CCRC, prononcé no 4652 du 3 avril 1985; TA, arrêt AC 93/146-154 du 11 janvier 1994).
Les recourants soutiennent de surcroît que les conditions posées par l'art. 33a RPE ne seraient pas remplies, mais - contrairement à ce qu'ils prétendent - cette disposition n'exige pas que la création des surfaces supplémentaires dans les combles réponde à des besoins "exceptionnels et impérieux"; elle laisse au contraire à la municipalité un très large pouvoir d'appréciation, lui imposant simplement de tenir "notamment compte de l'affectation envisagée, des aménagements extérieurs et de la solution apportée au parcage des véhicules". La municipalité fait valoir que les niveaux 6 et 7 sont affectés au logement, répondant ainsi à l'un des buts principaux visés par le PPA, que les aménagements extérieurs laissent apparaître des espaces verts d'une surface supérieure aux exigences de l'art. 112b RPE, ainsi que des plantations et des places de jeux conformes aux art. 112c et 112d RPE, enfin que les places de parc projetées sont en nombre suffisant au regard de l'art. 14 PPA. Ces motifs sont pertinents, et rien ne permet d'affirmer que la municipalité ait abusé de son pouvoir d'appréciation en s'en inspirant.
9. Des considérants qui précèdent il résulte que les recours doivent être admis sur deux points, à savoir qu'en l'état du dossier la réglementarité du deuxième sous-sol n'est pas établie, et que l'aménagement de la voie d'accès au futur bâtiment ne peut être mis à l'enquête et autorisé postérieurement à la délivrance du permis de construire. Les autres arguments, qui conduiraient à une remise en cause plus fondamentale du projet, ne sont en revanche pas fondés.
Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. Toutefois dans les procédures où, parmi de nombreux moyens invoqués, un seul peut conduire à l'admission ou au rejet du recours, le succès de ce dernier se détermine moins en fonction des conclusions prises que du nombre et de l'importance des moyens reconnus bien fondés (cf. arrêt AC 94/0238 du 19 mars 1996 consid. 4). Il convient dès lors de répartir les frais et dépens en tenant compte d'une part du fait qu'aucune des parties n'obtient véritablement gain de cause, d'autre part que si la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Il apparaît dès lors équitable de répartir l'émolument de justice à parts égales entre les recourants et les constructeurs. Pour les mêmes motifs, les dépens auxquels peuvent réciproquement prétendre les recourants d'une part, la Commune de Lausanne et les constructeurs d'autre part, seront compensés.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision municipale du 14 octobre 1994 accordant un permis de construire à la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents et à M. Hans Schaffner pour la construction, après démolition, d'un bâtiment administratif et d'habitation sur les parcelles nos 6016 et 6017 du cadastre de Lausanne, est annulée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Isy Mazloum et consorts, Gisèle Dessarzin, Elisabeth Goumaz et Brigitte et Jean-Marc Machoud, solidairement.
IV. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents et de Hans Schaffner, solidairement.
V. Les dépens sont compensés.
fo/Lausanne, le 1er novembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.