CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 28 septembre 1995
sur le recours formé par l'ASSOCIATION VAUDOISE POUR LA CONSTRUCTION ADAPTEE AUX HANDICAPES (AVACAH), rte de la Bruyère 3 à 1315 La Sarraz
contre
la décision de la Municipalité de Vallorbe du 12 août 1994 levant son opposition au projet de construction d'immeubles de logements avec surfaces commerciales sur les parcelles 211, 321, 322 et 323 sises à la rue de l'Ancienne-Poste, propriété de la Société Uni Finances et Promotions SA d'une part, et de la Commune de Vallorbe d'autre part.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. P. Blondel et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Société Uni Finances et Promotions SA a déposé le 9 juin 1994 une demande de permis de construire en vue de l'édification de trois immeubles d'habitation avec surfaces commerciales et parking souterrain sur les parcelles 211, 321, 322 et 323 comprises entre la rue de l'Ancienne-Poste et la rue de Pontarlier à Vallorbe. Le projet a été mis à l'enquête publique du 5 au 25 juillet 1994. L'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (ci-après AVACAH) est intervenue le 13 juillet 1994 pour demander le respect des mesures préconisées par la norme SN 521'500 édition 1989, en vue de faciliter l'accès et l'utilisation des bâtiments projetés par les personnes handicapées. A la suite de pourparlers entre la constructrice, la municipalité et l'AVACAH, la municipalité a partiellement admis l'opposition à l'exception de celle concernant les dimensions intérieures des cabines d'ascenseur.
B. L'AVACAH a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 septembre 1994, recours validé par un mémoire motivé du 29 septembre 1994. Elle demande que les dimensions de la cabine d'ascenseur soient conformes à la norme SN 521'500 avec une largeur minimum de 110 centimètres et une profondeur minimum de 140 centimètres (ascenseur 630 kg) alors que le projet prévoit une cabine de 125 cm de profondeur seulement (ascenseur 500 kg). La municipalité s'est déterminée sur le recours en concluant à son rejet. La société constructrice s'est également déterminée sur le recours en relevant que les dimensions des cabines d'ascenseur étaient conformes aux prescriptions de l'art. 37 al. 1 let. b du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC), qui s'écartaient des dimensions recommandées par la norme SN 521'500; elle relève aussi que l'encombrement de la cage d'un ascenseur de 630 kilos (110 par 140 cm) est de 8 centimètres supérieur à celle d'un ascenseur de 500 kilos (110 par 125 cm) exigé par l'art. 37 RATC. En outre, l'ascenseur de 630 kg serait, avec l'installation, 7 à 8% plus cher que celui de 500 kg. En répercutant cette augmentation de coût sur les appartements adaptés aux besoins des personnes handicapées, il en résulterait un supplément de loyer de 80.-- à 100.-- Fr. par année et par appartement. La société constructrice conclut ainsi au rejet du recours avec suite de frais et dépens.
C. Dans le cadre de l'instruction du recours, le tribunal a interpellé la Fédération suisse de consultation en moyens auxiliaires pour personnes handicapées et âgées qui s'est déterminée comme suit le 9 décembre 1994 :
"Une personne handicapée qui veut installer un ascenseur dans sa propre maison regardera avant tout qu'elle puisse y entrer avec son fauteuil roulant. Dans ce cas, les dimensions du fauteuil roulant sont connues et il est très souvent possible de se contenter d'une cage d'ascenseur de dimensions réduites.
Dans la vie courante on rencontre des personnes handicapées utilisant des moyens auxiliaires très différents les uns des autres. Cela va du fauteuil roulant manuel, au fauteuil électrique voire d'un petit scooter électrique. Les dimensions de ces véhicules varient d'une marque à l'autre et surtout en fonction du handicap et de la grosseur de la personne handicapée. Certains fauteuils ont une longueur supérieure à 1.25 mètre.
Un bâtiment public ou une maison locative avec une cabine de 1.25 mètre de profondeur est accessible par un grand nombre de personnes en fauteuil roulant. Cependant, il arrive presque toujours que certains handicapés avec leur fauteuil plus grand ne peuvent pas du tout entrer dans l'ascenseur. C'est pour éviter cette situation discriminatoire qu'il est judicieux d'appliquer la norme SNV 521'500 qui prévoit une cabine d'ascenseur de 1.40 mètre de profondeur.
Aujourd'hui la construction d'un ascenseur avec une profondeur de 1.40 m. et une largeur de 1.10 m. nécessite un vide de 1.60 X 1.65 mètre contre 1.60 x 1.60 mètre pour une cabine de 1.10 x 1.25 mètre. Lors d'une rénovation d'immeuble cette différence peut poser certains problèmes. Pour la construction d'un immeuble neuf, elle ne pose par contre aucun problème pour l'architecte. De plus, la différence de prix entre les deux versions d'ascenseur est insignifiante en regard du prix de la construction.
Pour résumer je pense que pour toutes les constructions nouvelles ouvertes à un public varié et non ciblé, l'application de la norme SNV 521'500 est à respecter."
D. Le tribunal a également interpellé les Sociétés Schindler SA et Segulift SA qui se sont déterminées les 29 et 30 novembre 1994. La Société Schindler SA précise que la différence de prix entre un ascenseur de 500 kg et de 630 kg s'élève entre 1'500 francs et 1'700 francs par installation sans compter la différence de profondeur de la cage qui constituerait une perte de rentabilité pour les surfaces non affectées au logement. La Société Segulift SA relève que l'utilisation d'un ascenseur de 630 kg serait seulement souhaitable pour les bâtiments d'habitation selon la norme SNV 521'500 ; à son avis, l'ascenseur de 500 kg avec une largeur de 1,10 mètre et une profondeur de 1,25 mètre serait suffisant pour les bâtiments d'habitation dont l'usage de l'ascenseur par des personnes handicapées en fauteuil roulant peut être occasionnel. En revanche l'appareil de 630 kg devrait être recommandé pour les bâtiments publics. La différence de prix entre l'ascenseur de 500 kg et celui de 630 kg serait d'environ 2 %.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 37 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation a été proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part, a clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière qui définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72 et 74-76). Le Tribunal administratif a confirmé à plusieurs reprises qu'il n'entendait pas s'écarter sur ce point de la jurisprudence de la Commission de recours en matière de construction, selon laquelle les associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256 et les références citées; voir aussi Tribunal administratif, arrêt GE R6 962/91 du 19 octobre 1992, AC 91/239 du 29 juillet 1993). Tel est le cas de l'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (arrêt TA, AC 93/282 du 13 février 1995). Le recours étant au surplus déposé dans les formes et délais requis par l'art. 31 LJPA, il est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. a) Selon l'art. 94 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), la construction des locaux et des installations accessibles au public, de même que des immeubles d'habitations collectives et des bâtiments destinés à l'activité professionnelle doit être conçue en tenant compte, dans la mesure du possible, des besoins des personnes handicapées ou âgées, en particulier de celles se déplaçant dans un fauteuil roulant. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat précise qu'il faut entendre par handicapées, non seulement les personnes invalides de naissance mais encore celles qui, victimes d'accident ou frappées par l'âge, sont atteintes dans leur mobilité. Les personnes ne souffrant pas de handicap peuvent directement profiter de l'accessibilité améliorée du logement ou de leur place de travail, la disposition présentant ainsi un intérêt général (BGC 1985, automne p. 379-380). L'art. 95 LATC prévoit que les mesures à définir doivent être précisées dans le règlement d'application en tenant compte des normes en la matière; ces mesures concernent l'accès au bâtiment, la largeur des portes et des dégagements, ainsi que certains locaux ou certaines installations tels que cuisines, locaux sanitaires ou ascenseurs.
Selon l'art. 37 al. 1 let. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RATC) prévoit que la cabine d'ascenseur de tout immeuble d'habitation de quatre niveaux habitables au moins doit avoir les dimensions minimum suivantes : vide de porte 0,80 mètre, largeur interne 1,10 mètre, profondeur 1,25 mètre. Le projet contesté respecte cette disposition ce que l'association recourante ne conteste pas; mais elle soutient que ces dimensions seraient insuffisantes pour répondre aux besoins des personnes handicapées compte tenu de la longueur de certains fauteuils roulants qui nécessitent des cabines d'ascenseur d'une plus grande profondeur de 1,40 mètre. Il se pose ainsi la question de savoir si le Conseil d'Etat a respecté la délégation de compétences qui lui est donnée à l'art. 95 LATC en limitant la dimension minimum exigée pour les cabines d'ascenseur à 1,25 mètre de profondeur, au lieu de 1,40 mètre pour les bâtiments d'habitation.
b) La Constitution vaudoise consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs (art. 30); elle attribue la fonction législative au Grand Conseil (art. 33) et confie au Conseil d'Etat les fonctions exécutives et l'administration du canton (art. 53), chargeant plus particulièrement cette autorité d'exécuter les lois et les décrets et de prendre à cet effet les arrêtés nécessaires (art. 60). Le mot "arrêté" vise non seulement les décisions d'espèce mais aussi les actes réglementaires. Il ne peut cependant s'agir que de règlements d'exécution, car eux seuls sont nécessaires à l'exécution des lois (ATF 90 I 324). L'ordonnance d'exécution ne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; mais, à moins d'une délégation expresse, elle ne peut pas poser de nouvelles règles qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des obligations, même si ces règles seraient encore conforme au but de la loi (voir ATF 114 I 288 consid. 5a, 98 I 287 consid. 6a).
c) L'art. 37 al. 1 let. b RATC fixe les dimensions de la cabine d'ascenseur inférieures à celles recommandées par la norme SNV 521'500 pour des bâtiments d'habitation; mais ces dimensions assurent l'accès à plusieurs types de fauteuils roulants et s'inscrivent donc dans le mandat donné par le législateur à l'art. 95 LATC. La question de savoir si ces dimensions doivent être adaptées à celles recommandées par la norme SNV 521'500 pour les bâtiments d'habitation relève du pouvoir d'appréciation de l'autorité exécutive à qui il incombe d'édicter les normes qui lui paraissent le mieux remplir la délégation législative donnée par l'art. 95 LATC. Le Tribunal administratif ne saurait substituer son pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité politique en fixant des dimensions différentes que celles qui ont été retenues à l'art. 37 al. 1 let. b RATC dès lors qu'elles répondent déjà aux besoins d'un grand nombre de personnes handicapées se déplaçant en fauteuil roulant (voir les déterminations de la Fédération suisse de consultation en moyens auxiliaires pour personnes handicapées du 9 décembre 1994). Le Conseil d'Etat a donc respecté la délégation de compétence de l'art. 95 LATC en fixant les dimensions intérieures des cabines d'ascenseur à 1,10 mètre de large par 1,25 mètre de profondeur pour les immeubles de logements.
3. a) L'art. 37 al. 1 let. b RATC ne concerne cependant que les bâtiments d'habitation de quatre niveaux habitables au moins et aucune disposition n'indique la dimension minimale des cabines d'ascenseurs des bâtiments publics; or, la norme SNV 521'500 précise expressément que les dimensions intérieures 1,10 m. de large sur 1,40 m. de profondeur sont indispensables pour de tels bâtiments alors qu'elles sont seulement souhaitables pour les habitations. En ne fixant aucune dimension pour les cabines d'ascenseurs des bâtiments accessibles au public, le règlement d'exécution comporte une véritable lacune qui doit être comblée par le juge conformément à l'art. 1er al. 1 CC applicable par analogie (voir notamment arrêt TA PS 94/376 consid. 3). Comme les prescriptions applicables aux installations tels que les ascenseurs doivent être fixées en tenant compte des normes en la matière (art. 95 LATC), la section du tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de la norme SNV 521'500; il convient donc de porter la profondeur des cabines d'ascenseur des bâtiments accessibles au public au sens de l'art. 36 RATC, à 1,40 mètre. Cette exigence doit cependant être appliquée en tenant compte du principe de la proportionnalité en se sens que l'installation d'un tel ascenseur ne peut être imposée dans un bâtiment public que dans la mesure du possible (art. 94 LATC), c'est-à-dire lorsque l'augmentation du coût et des charges qui en résultent pour le constructeur restent économiquement supportables, compte tenu tant de l'état de la technique que des conditions d'exploitation du bâtiment.
b) En l'espèce, le bâtiment projeté le long de la rue de Pontarlier comporte des surfaces accessibles au public. Il s'agit d'une part de commerces qui se trouvent au même niveau que la rue et pour lesquels l'utilisation d'un ascenseur n'est pas nécessaire. Le même bâtiment présente en outre des surfaces de bureaux au premier étage. Il s'agit aussi de surfaces accessibles au public au sens de l'art. 36 RATC. Ce niveau rejoint le parking souterrain du complexe par une rampe d'une pente de 5,8 %, dont l'accès emprunte le parking souterrain du bien-fonds voisin (parcelle 320) qui donne sur la rue de la Boulangerie. Cependant, le parking souterrain présente un caractère privé et son utilisation par une personne handicapée n'offre pas les caractéristiques d'un accès public suffisant. En outre, l'ascenseur desservant la surface de bureau est prévu avec une cabine d'une profondeur de 1,25 mètre, qui ne remplit pas les exigences requises pour les bâtiments accessibles au public. L'ascenseur du bâtiment donnant sur la rue de Pontarlier devrait donc être pourvu d'une cabine de 1,10 mètre de large sur 1,40 mètre de profondeur. Cette modification entraînerait une augmentation du prix de l'installation de l'ordre de 1'500 à 1'700 fr. selon la lettre de l'entreprise Schindler du 29 novembre 1994; ce qui correspond à une augmentation du coût de la construction de l'ordre de 0,03% par rapport au total du coût des travaux estimé à 8'800'000 fr. En outre, compte tenu de la largeur du palier de 1,60 mètre, l'emprise supplémentaire de 10 centimètres requise pour un tel ascenseur peut être prise sur l'espace de la cage d'escalier sans entraîner une diminution des surfaces habitables. Ainsi, l'aménagement d'une cabine d'ascenseur de 1,10 mètre par 1,40 mètre respecte le principe de la proportionnalité et peut être imposé à la société constructrice sans qu'il en résulte un surcroît de coût et de charge disproportionné (voir aussi ATF 98 Ia 584 et ss jugeant admissible l'augmentation du coût de la construction de l'ordre de 1 % résultant de l'obligation d'installer le gaz jusque dans les cuisines des bâtiments d'habitation).
4. Il résulte du considérant qui précède que le recours est partiellement admis. La décision attaquée est réformée en ce sens que l'ascenseur du bâtiment prévu sur la parcelle 211 donnant sur la rue de Pontarlier doit être pourvu d'une cabine avec les dimensions intérieures de 1,10 mètre de largeur sur 1,40 mètre de profondeur. La décision communale peut en revanche être confirmée pour les ascenseurs des deux autres bâtiments. Conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens ni de percevoir de frais de justice.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Vallorbe du 12 août 1994 est réformée en ce sens que l'ascenseur du bâtiment prévu sur la parcelle 211 donnant sur la rue de Pontarlier doit être pourvu d'une cabine de 1,10 mètre de large sur 1,40 mètre de profondeur; elle est confirmée pour le surplus.
III. Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
fo/gz/Lausanne, le 28 septembre 1995
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint