CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er mai 1996
1. sur le recours formé par Henri BACHMANN et divers consorts, représentés par l'avocat Jean-Michel Henny, à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 4 juillet 1994, autorisant la construction d'une colonie agricole sur le territoire de la Commune de Grandson (AC 94/241);
2. sur le recours formé par Niklaus et Werner BAUMANN, représentés par l'avocat Yves Nicole, à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la Municipalité de Grandson, représentée par l'avocat Philippe Conod, à Lausanne, du 2 septembre 1994, leur refusant le permis de construire relatif à dite colonie (AC 94/193).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. B. Dufour, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les deux fils d'Albert-Vinzenz Baumann sont propriétaires de la parcelle no 1420 de Grandson; sis au lieu dit "Au Menhir", ce bien-fonds de 62'553 m2 est en nature de pré-champ. Les lieux font partie de la zone agricole et viticole, que régissent les art. 58 à 63 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 18 avril 1984.
B. Le 10 juillet 1991, Niklaus et Werner Baumann ont requis l'autorisation de construire sur leur bien-fonds une colonie agricole: habitation, rural, porcherie (pour environ 1'000 têtes), hangar, garage, silos et fosse à purin. Ce projet a été soumis à une enquête publique du 30 juillet au 20 août 1991, puis à une enquête publique complémentaire du 15 juin au 5 juillet 1993; le rapport d'impact établi par l'ingénieur agronome Gmür a lui aussi été mis en consultation publique du 15 juin au 5 juillet 1993. De nombreuses oppositions ont été formées. Le 4 juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (autorité compétente dans le cadre de la procédure décisive en matière d'étude de l'impact sur l'environnement) a rendu une décision finale positive (ci-après: décision départementale), qu'il a communiquée à la municipalité accompagnée des autorisations spéciales de tous les services cantonaux concernés. Le 2 septembre 1994, sans avoir notifié ce document aux opposants, la municipalité a fait savoir aux constructeurs qu'elle leur refusait le permis de construire (ci-après: décision municipale).
C. Par actes des 15/26 septembre 1994, Niklaus et Werner Baumann ont recouru contre la décision municipale : ils concluent, avec suite de frais et dépens, à l'octroi du permis de construire sollicité. Le 1er novembre 1994, les opposants Henri Bachmann, Pierre et Anne-Marie Bloesch, Robert Boesiger, Emile Bovet, Paul-André Cornu, Salvatore et Arlette Coco, Daniel Eggenberger, François Eggenberger, André Ecuyer, société Claude Piguet SA, établissements Daniel Mermod, Fondation "Le Repuis", Serge Gonin, Jean Groux, Jean-Jacques Gudel, hoirie Decker, André Jutzeler, Line Jutzeler, Marc Perdrix, Marie-Madeleine Perrin, syndicat d'améliorations foncières AR No 29, syndicat d'améliorations foncières de Grandson, Arnold et Huguette Terrettaz ont, eux, attaqué la décision départementale. Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement. A la requête des constructeurs, une séance d'audition préalable a eu lieu le 8 février 1995: tentée à cette occasion, la conciliation a échoué. La municipalité et les opposants proposent le rejet du recours Baumann, les services cantonaux son admission; quant au pourvoi Bachmann et consorts, il est combattu par les constructeurs et les services cantonaux, mais appuyé par la municipalité.
Le tribunal a tenu audience le 14 décembre 1995, en présence de représentants des parties et intéressés, et a procédé à une visite des lieux; à la faveur de cette audience, avec l'accord des constructeurs, le Service de l'aménagement du territoire a déclaré compléter son autorisation spéciale par une condition subordonnant l'exploitation de la porcherie litigieuse à la désaffectation de la porcherie de Corcelettes. Le tribunal a notifié le dispositif de sa décision le 22 décembre 1995, en réservant la communication ultérieure des considérants.
Considérant en droit:
I.
1. La logique commande d'examiner d'abord le mérite du recours des opposants : une éventuelle annulation de la décision départementale rendrait en effet sans objet la décision municipale. La première question à résoudre est celle de la recevabilité formelle et matérielle de ce pourvoi.
2. Quand bien même elle y avait été expressément invitée, la municipalité n'a pas notifié la décision départementale aux opposants : elle explique que, son intention étant de refuser le permis de construire, le principe de l'économie de la procédure l'autorisait à se passer de cette notification. Mais elle a tort : en effet, sous peine de créer un dangereux régime d'insécurité juridique, chacun doit pouvoir attendre des autorités que, systématiquement et en toutes circonstances, elles se conforment scrupuleusement à des prescriptions telles que les art. 115 al. 1er, 116 al. 1er ou encore 123 al. 3 LATC.
En l'absence donc d'une notification régulière, c'est dans le cadre de la procédure ouverte par les constructeurs, plus précisément le 28 octobre 1994, que les opposants disent avoir pris connaissance de la décision départementale. Leur acte de recours du 1er novembre 1994, intervenu dans le délai prescrit par l'art. 31 LJPA, est ainsi formellement recevable; personne, d'ailleurs, n'en disconvient.
3. C'est en des termes plus délicats que se présente l'examen de la recevabilité matérielle du recours. Cette question se confond ici avec celle de la qualité pour agir des recourants; légitimation active que le Service de l'aménagement du territoire conteste expressément aux opposants.
a) A teneur de l'art. 37 LJPA, le droit de recourir appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable; sont réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, et les dispositions du droit fédéral. Au nombre de ces dernières, l'art. 33 al. 3 lit. a LAT exige qu'en matière de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution, le droit cantonal reconnaisse la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Sera notamment admis à recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 lit. a OJ). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss.; 116 Ib 450; voir aussi P. Moor, Droit administratif, vol. II, p. 412 et ss).
b) Les recourants redoutent les odeurs que générerait le projet. Ils craignent aussi d'être incommodés par les épandages de fumure : les constructeurs ont en effet conclu avec différents propriétaires de la région des contrats de prise en charge d'engrais de ferme.
aa) Si certains secteurs d'épandage jouxteraient les villages de Fiez, de Fontaines-sur-Grandson ou encore de Novalles, d'autres ne seraient guère éloignés de la zone à bâtir de Grandson, où sont propriétaires la plupart des recourants. Mais les opérations d'épandage n'auraient lieu que quelques jours par an, à l'exclusion de la période hivernale durant laquelle le purin serait stocké dans la fosse de 1'500 m3 prévue; qui plus est, par vent nul ou très faible, les émanations dues aux épandages ne seraient guère perceptibles. Or, les effets de la décision attaquée doivent présenter une certaine intensité pour que l'atteinte à un intérêt digne de protection puisse être qualifiée de sensible. Tel ne serait certainement pas le cas du versement occasionnel d'engrais non loin de la zone à bâtir de Grandson, car il ne causerait à ses habitants que quelques inconvénients passagers: ceux-ci ne sauraient dès lors prétendre que les épandages les toucheraient dans une mesure et avec une intensité particulières, et ne sont ainsi pas fondés à incriminer ces effets accessoires de la décision attaquée.
bb) Pour ce qui est de la porcherie elle-même, la question de la recevabilité matérielle du recours se présente différemment. En effet, il s'agit d'une installation fixe: la question est donc de savoir si, en tant qu'elle autorise cette installation, la décision attaquée porterait une atteinte cette fois sensible à des intérêts dignes de protection des recourants. A vol d'oiseau, une distance de près de 600 m séparerait la porcherie projetée des recourants les plus proches, soit ceux dont les propriétés sont situées non loin du débouché de la route de Fiez sur la route cantonale reliant Grandson à Onnens; à supposer que ces recourants n'aient pas qualité pour agir, il faudrait alors a fortiori la dénier aux autres.
L'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air est notamment complétée par une annexe 2 dont le chiffre 512 dispose que, lors de la construction d'une installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée requises par les règles de l'élevage; sont notamment considérées comme de telles règles les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural (ci-après: recommandations). Fondé sur les recommandations, le rapport d'impact de 1993 retient une distance normalisée de 188 m et, après application des divers facteurs de correction prévus par les recommandations, parvient à une distance minimale effective de 163 m entre la porcherie et les zones d'habitation voisines les plus proches. Avec le Service de lutte contre les nuisances, la décision départementale constate que, dans ces conditions, la distance minimale légale serait très largement respectée puisque la zone à bâtir la plus exposée se situerait presque quatre fois plus loin de la porcherie que ne l'exigerait normalement le droit fédéral.
A cela s'ajoute que le projet litigieux s'inscrirait dans un compartiment de terrain séparé de la zone à bâtir par une légère crête : la topographie ne défavoriserait donc pas les recourants. Certes la qualité pour agir doit-elle être largement reconnue lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement perceptibles comme tels et se distinguent des immissions générales : mais entrer en matière sur un pourvoi incriminant un projet aussi éloigné de la zone à bâtir reviendrait, ni plus ni moins, à étendre indûment le champ des principes définissant la qualité pour agir (v. ATF 111 Ib 159).
c) Le recours formé par les opposants doit donc être déclaré irrecevable, faute de légitimation active. Vu le sort de ce pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux, un émolument de justice de 2'500 fr. Les constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un homme de loi, ont droit à des dépens, fixés à 1'500 fr., à la charge des recourants.
II.
4. Il reste à examiner le mérite du recours formé par les constructeurs contre la décision municipale du 2 septembre 1994.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, l'autorisation ou l'approbation d'une autorité cantonale est requise pour toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT : en droit vaudois, il résulte du texte clair des art. 81 al. 4, 120 lit. a et 121 lit. a LATC que le législateur a écarté le régime de l'approbation au profit de celui de l'autorisation, l'autorité compétente étant exclusivement le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Autrement dit, hors des zones à bâtir, la commune territoriale peut refuser un permis de construire pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal (voir BGC automne 1985, p. 376), mais non du droit fédéral; et si l'autorité cantonale lui paraît avoir fait une fausse application du droit fédéral, seule la voie du recours s'ouvre alors à elle (voir notamment ATF du 8 juin 1984 en la cause H.; arrêts TA AC 91/008 du 7 août 1992, AC 91/017 du 1er juillet 1994, AC 95/195 du 25 janvier 1996), sa qualité pour agir lui étant expressément conférée par l'art. 34 al. 2 LAT, du moins en cas de décision positive de l'autorité cantonale (arrêt TA AC 94/259 du 27 avril 1995).
b) On extrait de la décision municipale du 2 septembre 1994 le passage suivant :
"La procédure d'enquête de l'affaire citée étant terminée, la Municipalité a procédé à un réexamen complet du dossier, notamment des autorisations spéciales délivrées par les service compétents de l'Etat.
Nous vous informons, par la présente, que la Municipalité vous refuse le permis de construire sollicité.
En effet, la construction projetée contrevient manifestement aux art. 58 et suivants du règlement communal sur le plan d'extension et de la police des constructions.
La construction projetée ne peut bénéficier ni d'une autorisation selon l'art. 22 LAT ni être autorisée en tant que dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
La Municipalité considère en effet que la porcherie projetée, destinée à abriter 960 porcs, est une porcherie industrielle. Celle-ci ne peut dès lors constituer un élément de construction agricole au sens de l'art. 24 LAT.
La Municipalité considère en effet que la porcherie projetée, destinée à abriter 960 porcs, est une porcherie industrielle. Celle-ci ne peut dès lors constituer un élément de construction agricole au sens des dispositions légales et réglementaires de la zone agricole.
L'établissement projeté est en effet en majeure partie indépendant du sol et n'a donc pas sa place en zone agricole. Il n'est en effet pas l'accessoire d'une exploitation agricole dont il utiliserait une partie des produits.
Relevons que cette porcherie est principalement destinée à la valorisation de sous-produits laitiers provenant de L'Auberson (à plus de 20 km par la route). Le fait que le purin soit épandu sur des terrains appartenant à des voisins, et cela sur la base de contrats de longue durée, ne peut modifier cet état de fait."
A l'évidence, les motifs de refus énoncés par la municipalité relèvent exclusivement du droit fédéral; du moins aucune règle de droit cantonal ou communal n'est-elle invoquée. Ainsi, faute d'avoir elle-même attaqué la décision départementale, la municipalité était tenue de délivrer le permis de construire sollicité puisqu'un refus échappait à sa propre compétence.
c) En résumé, les conclusions des constructeurs en annulation de la décision municipale doivent être admises. Vu l'irrecevabilité du recours formé par les opposants contre la décision départementale, il y a lieu d'inviter la municipalité à délivrer le permis de construire sollicité.
5. Nonobstant le sort du pourvoi des constructeurs, il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la commune : la municipalité a en effet agi dans le cadre de ses attributions de droit public. En revanche, il se justifie d'astreindre la commune à verser des dépens aux constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. a) Le recours formé par Henri Bachmann et consorts est irrecevable.
b) Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Henri Bachmann et consorts, solidairement entre eux.
c) Les recourants Henri Bachmann et consorts sont les débiteurs solidaires des constructeurs Niklaus et Werner Baumann, solidairement entre eux, de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
II. a) Le recours formé par Niklaus et Werner Baumann est admis.
b) La décision prise par la Municipalité de Grandson le 2 septembre 1994 est annulée. La Municipalité de Grandson est invitée à délivrer aux recourants Niklaus et Werner Baumann le permis de construire sollicité.
c) Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
d) La Commune de Grandson est la débitrice des recourants Niklaus et Werner Baumann, solidairement entre eux, de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
fo/mp/Lausanne, le 1er mai 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).