CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 mai 1995
sur le recours interjeté par Yola Teresa Tulloch, domiciliée à Genolier, assistée de l'avocat Raymond Didisheim, à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de Genolier des 11 et 19 août 1994 (déclarant un local inhabitable).
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La recourante et ses deux filles, Helen et Anna Tulloch, ont acquis en copropriété pour un tiers chacune le 12 février 1970, la villa ECA N°294 sise sur la parcelle N°239 du cadastre de la Commune de Genolier. Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988 (ci-après RPE), ladite parcelle est située en zones de villas (art. 17 à 28 RPE).
Par actes de cession des 10 novembre 1986 et 22 décembre 1987, la recourante est devenue propriétaire unique de ce bien-fonds.
B. Cette villa comporte un étage sur rez et un sous-sol. Selon les plans mis à l'enquête publique par le constructeur du 17 au 27 avril 1970, seul l'étage est équipé d'une cuisine. Le rez contient, outre le garage et les locaux techniques, trois chambres, une salle de bains, une buanderie et une penderie. Le sous-sol abrite une cave, une douche et une pièce partiellement enterrée de 6,67 m sur 7,14 m, qualifiée de salle de jeux, laquelle est munie d'une porte donnant au sud sur le jardin et de deux fenêtres, l'une sur la façade sud (env. 3.5 m sur 0,8 m), l'autre sur la façade est (env. 2,3 m sur 0,4 m).
Le permis de construire délivré le 15 mai 1970 précise expressément sous la rubrique "observations" que les locaux en sous-sol ne peuvent pas être destinés à l'habitation.
C. En date du 22 juillet 1994, M. Riccardo Perricone, alors locataire de la recourante, a adressé à la municipalité un courrier rédigé en ces termes:
"(...) Par la présente, je tiens à vous informer que de mars à juillet 1994, j'ai loué un appartement studio en sous-sol dans la villa de Mme. Tulloch (...). Suite à divers inconvénients de logement (humidité, appartement enterré), j'ai pris connaissance du règlement communal sur les constructions, et constaté que cet appartement n'était pas conforme. C'est pour cette raison que je demande à la municipalité de procéder au contrôle de ce logement (...)."
D. Fondée sur les constatations faites sur place par le Service technique intercommunal du district de Nyon (cf. lettre du 4 août 1994), la municipalité a notifié à la recourante la décision contestée du 11 août 1994, déclarant le studio, savoir la pièce à l'origine qualifiée de salle de jeux, comme étant inhabitable et interdite à la location. Ladite décision est motivée comme suit:
"(...) il a été constaté: - que la hauteur du local en question était de 2,27 m. Un bloc cuisine, composé de quatre plaques de cuisson, d'un frigo, d'un évier et d'un lave-vaisselle avait été installé. Il est évident que cette partie de la villa n'est pas réglementaire pour recevoir un appartement. En effet, la hauteur devrait être de 2,4 m au minimum. - que la villa comporte déjà deux appartement dans les étages. (...)"
Dans une seconde décision du 19 août 1994, également contestée, la municipalité a invité la recourante à "(...) libéré(er) ce local de tout aménagement pouvant faire l'objet d'une location (bloc-cuisine, etc.), ceci pour fin octobre 1994".
E. Par lettre du 22 août 1994, Yola Teresa Tulloch a déclaré recourir contre les décisions précitées, concluant à leur annulation avec suite de frais et dépens.
Par décision du 19 octobre 1994, le juge instructeur du Tribunal administratif a confirmé l'effet suspensif accordé au recours, les décisions incriminées étant suspendues dans leurs effets jusqu'à droit connu sur le fond.
La recourante a déposé un mémoire du 1er septembre 1994. La municipalité s'est déterminée par des observations du 22 septembre 1994. Les moyens invoqués par les parties dans leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure utile.
F. Au cours de l'instruction, il est apparu que la recourante a loué le local litigieux dès 1987, à au moins sept locataires différents, le dernier étant M. R. Perricone (cf. lettre de son avocat du 4 novembre 1994), dont seuls trois d'entre eux ont été annoncés au contrôle des habitants de la Commune de Genolier. La municipalité a par ailleurs déclaré que, lors de l'inscription de nouveaux habitants, il n'est pas possible de connaître dans quelle propriété ils prennent domicile; en outre, la recourante n'a jamais annoncé l'arrivée ou le départ de ses locataires (cf. lettre du 1er décembre 1994).
G. Le Tribunal a tenu audience le 10 janvier 1995 à Genolier en présence de la recourante et de son conseil, ainsi que de M. Gilbert Dumont, syndic, et de Mme. Claudine Deferne, municipale. Au cours de la visite des lieux, il a pu être constaté que la recourante occupe l'appartement sis à l'étage de sa villa. Le rez, dont la penderie a été transformée en cuisine, est loué, tandis que le local litigieux, sis au sous-sol, a bien été aménagé de manière à pouvoir servir de studio, conformément à la description faite par la municipalité dans sa décision du 11 août 1994 (cf. lettre D ci-dessus). Selon la recourante, ces aménagements ont été effectués par ses soins entre 1985 et 1986. La villa de la recourante comporte donc en définitive trois logements indépendants. Le Tribunal a délibéré à huis clos et a arrêté sa décision séance tenante.
Considérant en droit:
1. Ainsi qu'a pu le constater le Tribunal, sans que la recourante le conteste, le sous-sol de la villa a été modifié par rapport aux plans mis à l'enquête publique en 1970, la recourante ayant fait installer un bloc-cuisine sans autorisation ni, a fortiori, enquête publique. L'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la teneur suivante:
"Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé."
Il ressort en outre de l'art. 68 lit. a et b du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC) que sont notamment subordonnées à l'autorisation de la municipalité, les transformations intérieures affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que le changement de destination de constructions existantes.
En l'espèce, l'installation d'un bloc-cuisine dans une pièce du sous-sol qui n'était à l'origine pas destinée à l'habitation (cf. lettre B ci-dessus in fine), revient à créer un logement supplémentaire et constitue donc sans aucun doute un changement d'affectation soumis à autorisation au sens des dispositions précitées.
Par ailleurs, l'art. 111 LATC prévoit que:
"La municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter."
Selon la jurisprudence, les conditions d'absence de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment et à sa destination, d'atteinte à l'environnement et d'influence sur le volume des eaux à traiter, concernent tant les travaux extérieurs qu'intérieurs (Droit vaudois de la construction, éd. 1994, ad art. 111 LATC ch. 1 et jurisprudence citée).
Dès lors que les travaux litigieux ont permis la création d'un nouveau logement et que, partant, ils ont entraîné l'arrivée d'un ou de plusieurs locataires supplémentaires, d'une part ils ont apporté un changement notable à la destination du local litigieux et, d'autre part ils influent sur le volume des eaux à traiter. Dans cette mesure, ils n'auraient pas pu être dispensés d'enquête publique.
L'art. 105 LATC (voir aussi l'art. 130 al. 2 LATC) prévoit que la municipalité, à son défaut le Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, les dispositions pénales cantonales et fédérales étant réservées. Une décision municipale ordonnant la démolition d'installations réalisées sans autorisation n'est toutefois pas justifiée si les prescriptions en vigueur doivent conduire à accorder l'autorisation qui fait défaut (RDAF 1978, p. 258). Il s'agit donc de vérifier si les travaux exécutés par la recourante auraient pu être autorisés au regard du droit matériel.
2. a) La municipalité invoque tout d'abord la violation de l'art. 27 RATC relatif à la hauteur des locaux.
Cas d'application de l'art. 90 LATC, cette disposition prescrit notamment que tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire de jour ou de nuit a une hauteur de 2,40 m au moins entre le plancher et le plafond (al. 1er). Des exceptions peuvent être consenties par les municipalités pour les transformations de bâtiments lorsque les planchers existants sont maintenus et pour les constructions de montagne, à la condition que l'aération soit suffisante (al. 3; voir sur ce point art. 28 RATC).
En l'espèce, la hauteur entre le plancher et le plafond du local litigieux est de 2,27 m, en violation de l'art. 27 RATC. La recourante estime toutefois pouvoir être mise au bénéfice de la clause d'exception/dérogation prévue à l'al. 3 de cette disposition du fait que la hauteur existante entre planchers et plafonds est restée inchangée.
L'art. 27 al. 3 RATC permet de déroger à la hauteur minimale réglementaire de 2,40 m pour les cas où les planchers existants sont maintenus. Cette faculté dérogatoire ne se comprend qu'en tant que les planchers existants sont conservés et réparés dans le cadre des travaux de transformation envisagés, à défaut de quoi le nouveau projet doit respecter la hauteur réglementaire entre plancher et plafond (AC 92/043). En l'espèce toutefois, on ne peut guère parler de véritables travaux de transformation au sens de cette disposition. En effet, la substance même du bâtiment n'a pas été touchée, ni aucun travail de maçonnerie effectué. En fait, lesdits travaux ont consisté en l'installation d'un bloc-cuisine préfabriqué contre une partie du mur nord-ouest, mitoyen avec la salle de bain existante. Le changement d'affectation en logement indépendant a donc été rendu possible par des travaux relativement modestes, sans qu'on ait dû toucher au plancher ni au plafond. Il paraît donc douteux d'appliquer tel quel l'art. 27 al. 3 RATC au cas particulier. Quoi qu'il en soit, le changement d'affectation précité aurait nécessité une seconde dérogation aux prescriptions relatives à la salubrité des constructions, savoir à l'art. 28 RATC, selon lequel tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas inférieure au 1/10ème de la superficie du plancher et de 1 m2 au minimum.
Or, si l'on s'en tient aux plans mis à l'enquête publique, la surface totale des fenêtres est de 3,72 m2 (2,8 m2 + 0,92 m2), contre un minimum légal de 4,76 m2, dès lors que la surface du local est de 47,6 m2.
Force est donc de constater que, selon les normes légales en vigueur, cette pièce ne se prête pas à l'habitation permanente; pour cette raison déjà la décision municipale doit être confirmée.
b) La pose du bloc-cuisine par la recourante a eu lieu entre 1985 et 1986, savoir sous l'empire de l'ancien RPE communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 26 août 1970.
Certes, comme le soutient à juste titre la recourante, l'art. 14 anc. RPE prévoit que la zone de villas est destinée aux villas ou aux maisons familiales comptant au plus trois appartements. Toutefois, il ressort des art. 18 et 19 anc. RPE que, dans cette zone, au plus deux étages par construction sont habitables. En d'autres termes, l'utilisation maximale des possibilités d'habitation en zone de villas est réalisée lorsque la construction compte un étage sur rez avec combles habitables (art. 18 anc. RPE), le rez étant compris comme un étage (art. 19 anc. RPE). Le sous-sol est donc exclu du nombre des étages habitables; il faut donc en conclure qu'il ne peut pas servir à l'habitation. Au demeurant, cela explique la mention figurant sous la rubrique "observations" du permis de construire délivré le 15 mai 1970, selon laquelle les locaux en sous-sol ne peuvent pas être destinés à l'habitation. Cette réserve expresse suffit d'ailleurs en elle-même à exclure le changement d'affectation litigieux.
Quant au nouveau RPE, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988, il est encore plus restrictif, puisque son art. 17 prévoit au maximum deux logements par villa (cf. aussi l'art. 19 ch. 2 RPE). Or, on a vu que la création du studio en sous-sol a porté à trois le nombre de logements réalisés dans la villa de la recourante, ce qui, au vu de ce qui précède, ne saurait être admis.
c) L'art. 79 RPE a la teneur suivante:
"L'habitation est interdite dans les sous-sols. N'est pas considéré comme tel le local dont le plancher est en contrebas de 1,5 m au plus du point le plus élevé du sol extérieur et dont une face au moins est complètement dégagée."
Au vu des élévations soumises à l'enquête publique, et comme cela a pu être vérifié lors de l'inspection locale, d'une part aucune des faces du local litigieux n'est entièrement dégagée (cf. élévations des façades sud et est) et d'autre part le plancher, mesuré dans l'angle nord-est, est à 1,7 m au-dessous du niveau du sol extérieur (cf. élévation de la façade est). Le local litigieux est donc bien un sous-sol impropre à l'habitation au sens de la disposition précitée; force est ainsi de constater que, sur ce point également, le changement d'affectation opéré par la recourante n'est pas conforme au règlement communal.
d) Compte tenu des éléments exposés ci-dessus, la décision municipale s'avère être justifiée dans son principe, mais cela ne signifie pas encore qu'elle doive être confirmée.
3. En effet, une situation contraire au droit n'impose pas absolument et toujours qu'il y soit mis fin; l'autorité doit en effet user de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité et de la bonne foi.
a) La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés. Dans le cas particulier, la bonne foi de la recourante ne peut pas être exclue d'entrée de cause. Mais ce point est secondaire, dès lors qu'elle se prévaut principalement du fait que la municipalité ne pouvait pas ignorer l'existence de son studio. En effet, selon la jurisprudence, en vertu du principe de la bonne foi, l'autorité ne saurait intervenir après avoir toléré pendant des années le vice dont est entaché une construction, alors que l'irrégularité lui était connue ou n'aurait pu lui échapper si elle avait fait preuve de l'attention commandée par les circonstances (RDAF 1973, 223; 1982, 448; 1993, 225; ATF 107 Ia 121 = JT 1983 I 299; 105 Ib 265; voir aussi C. Rouiller, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, 1987, fasc. 3 p. 340-341; AC 92/359).
Comme cela a été exposé ci-dessus (lettre F), la municipalité a déclaré que, lors de l'inscription de nouveaux habitants, il ne lui est pas possible de connaître dans quelle propriété ils prennent domicile, les autorités communales se contentant d'enregistrer leur arrivée; en outre, la recourante n'a jamais annoncé l'arrivée ou le départ de ses locataires (cf. lettre du 1er décembre 1994). Elle a par ailleurs loué le local litigieux dès 1987, à au moins sept locataires différents, le dernier étant M. R. Perricone (cf. lettre de son avocat du 4 novembre 1994), dont seuls trois d'entre eux ont été annoncés au contrôle des habitants de la Commune de Genolier. Quoi qu'il en soit, quand bien même les autorités communales auraient pu s'informer du domicile de leurs nouveaux administrés, on ne voit pas en quoi lesdites autorités auraient dû nécessairement s'alarmer de ces nouvelles arrivées, dès lors que la recourante loue déjà un appartement de trois pièces au rez de sa villa. Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir ignoré à tort l'existence du studio litigieux.
b) Le principe de la proportionnalité ne fait pas obstacle à l'ordre attaqué. D'une part, l'intérêt public au respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles entorses aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un précédent fâcheux, susceptible de compromettre l'application de la réglementation légale. D'autre part, le coût de la remise en état des lieux ne devrait pas s'avérer insupportable. Au demeurant, la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCRC) a jugé dans un prononcé confirmé par le Tribunal fédéral:
"(...) dût-il en coûter au recourant plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre 1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. Commune de Lausanne, consid. 3b)
Les décisions contestées sont donc bien fondées et doivent être confirmées.
c) Le délai imparti étant échu, il y a lieu d'en fixer un nouveau, qu'il convient d'arrêter au 31 juillet 1995.
La recourante, qui succombe, supportera un émolument de justice arrêté à Fr. 2000.- (art. 55 LJPA). La municipalité, qui n'était pas assistée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions de la Municipalité de Genolier des 11 et 19 août 1994 sont confirmées.
III. Il est enjoint à la recourante Yola Teresa Tulloch de se soumettre aux décisions attaquées dans un délai échéant au 31 juillet 1995.
IV. La Municipalité de Genolier est chargée de fixer les modalités de remise en état des lieux.
V. Un émolument de justice en Fr. 2000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de la recourante Yola Teresa Tulloch.
VI. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 11 mai 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint