CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 janvier 1998
sur le recours formé par la Commune d'Yverdon-les-Bains, représentée par sa municipalité au nom de qui agit Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 19 juillet 1994 relative à la procédure d'adoption du plan partiel d'affectation no 120-005 "Rives du Lac" admettant partiellement la requête formée par Jean Tumbarello contre la décision du Conseil communal de la Commune d'Yverdon-les-Bains du 3 décembre 1992 rejetant son opposition au transfert de la "zone d'activités D" en "zone polyvalente".
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; M. R. Ernst et M. A. Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains a étudié et soumis à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire un plan partiel d'affectation désigné "Rives du Lac". Le projet de plan a été mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 1990. Il prévoyait notamment de classer en "zone d'activités D" un périmètre partiellement construit situé entre le cours du Mujon et l'embouchure de la Thièle; ce secteur était classé dans sa plus grande partie en zone artisanale et, pour une petite partie, en zone de l'ordre non contigu. La société Fabrique de produits en ciment SA propriétaire de la parcelle 2467 comprise dans la "zone d'activités D", s'est opposée à cette affectation par lettre du 23 mai 1990. Elle contestait notamment la définition de la zone "destinée à des activités des secteurs secondaires ou tertiaires liées aux activités nautiques ou lacustres". L'opposante demandait que sa parcelle soit exclue du périmètre du plan partiel d'affectation pour être classée en zone de l'ordre non contigu, comme le secteur voisin à l'ouest (rue de la Roselière). D'autres propriétaires du secteur concerné se sont également opposés à la "zone d'activités D", à savoir, Mme Grandguillaume (parcelle 2460) et MM. Marchand et Wavre (parcelle 2468).
Dans son préavis no 26 du 22 août 1991, la municipalité a proposé au conseil communal d'admettre l'opposition et de remplacer la "zone d'activités D" par la réglementation de la "zone polyvalente" dans laquelle les activités du secteur tertiaire et secondaire étaient admises avec l'habitat et les équipements collectifs de loisirs. Cette modification a été adoptée par le conseil communal lors de sa séance du 16 mai 1992 et elle a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire ouverte du 17 juillet au 17 août 1992 sans avoir été soumise à l'examen préalable du Service de l'aménagement du territoire. Jean Tumbarello propriétaire de la parcelle 2403 située dans le même secteur s'est opposé à cette modification par lettre du 13 août 1992. Il faisait valoir à l'appui de son opposition que les dispositions de la "zone polyvalente" avaient été prévues à l'origine pour les anciennes usines Hermès-Précisa et que l'application de ces règles dans le périmètre de la "zone d'activités D" ne tenait pas du tout compte des caractéristiques de son environnement et permettrait des constructions disproportionnées. La municipalité a proposé dans son préavis no 43 du 26 octobre 1992 de lever l'opposition de Jean Tumbarello en expliquant notamment que la volumétrie autorisée dans la "zone d'activités D" correspondait pour l'essentiel à la volumétrie admise dans la "zone polyvalente". Lors de sa séance du 3 décembre 1992, le conseil communal a adopté le projet de réponse de la municipalité en écartant ainsi la position de Jean Tumbarello. La municipalité a notifié les décisions du conseil communal à tout les opposants par lettre du 2 mars 1993.
B. Jean Tumbarello a contesté la décision communale par le dépôt d'une requête au Conseil d'Etat le 12 mars 1993. L'instruction de la requête a été confiée au Service de justice et législation, qui a invité le Service de l'aménagement du territoire, puis la Municipalité d'Yverdon-les-Bains à se déterminer sur la requête. Une inspection locale a été ordonnée le 10 novembre 1993, à laquelle la municipalité, le Service de l'aménagement du territoire et le requérant ont été convoqués.
Par décision du 19 juillet 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) à qui la compétence de statuer sur les requêtes avait été transférée, a admis la requête de Jean Tumbarello et il a annulé les décisions d'adoption du conseil communal des 7 mai et 3 décembre 1992. Cette décision a ensuite été modifiée le 1er décembre 1994 en ce sens que la requête de Jean Tumbarello n'était que "partiellement admise" et les décisions du conseil communal des 7 mai et 3 décembre 1992 n'étaient annulées que dans la mesure où elles concernaient le transfert en "zone polyvalente" du secteur de la "Roselière". Le Conseil d'Etat a approuvé le 9 août 1995 le plan partiel d'affectation "Rives du Lac" à l'exception du secteur de la "zone d'activités D" transféré en "zone polyvalente".
C. Entre-temps, la commune a recouru contre la décision du département relative à la requête de Jean Tumbarello auprès du Tribunal administratif. Dans le cadre de l'instruction du recours, les parties ont été invitées à se déterminer sur la question du respect du droit d'être entendu des propriétaires concernés dans le cadre de la procédure de requête qui s'est déroulée devant le département.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée annule la décision d'adoption communale portant sur la "zone polyvalente". Touchée en tant que détentrice de la puissance publique, la commune recourante a qualité pour se plaindre par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral de la violation de son autonomie; par conséquent cette qualité doit aussi lui être reconnue pour recourir devant la juridiction administrative cantonale de dernière instance. Le point de savoir si la commune est effectivement autonome dans le domaine en cause est une question de fond et non de recevabilité (ATF 116 Ia 43 consid. 1a). Dans un recours pour violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation de l'art. 4 Cst. et des droits qui en découlent, dans la mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font partie de ces droits, notamment le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, le droit d'être entendu, ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b). Le tribunal applique en outre le droit d'office, sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). Son pouvoir d'examen est cependant limité à la légalité de la décision attaquée et ne peut s'étendre à l'opportunité (voir art. 36 LJPA).
2. a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118 Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit public pour obtenir que l'autorité cantonale d'approbation du plan respecte le cadre formel de son pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal, cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné.
b) Le champ et la portée de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si l'art. 80 Cst. VD reconnaît aux communes une certaine autonomie, il faut rechercher dans la législation les précisions nécessaires. Le domaine de l'aménagement du territoire est régi principalement par la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et relève avant tout de la compétence cantonale. Cependant, les communes peuvent établir des plans directeur et des plans d'affectation (art. 45 al. 1 LATC) ainsi que des règlements complétant la loi cantonale (art. 5 et 47 LATC) ce qui leur laisse une marge d'appréciation importante. Mais cette faculté d'aménager leur territoire est toutefois limitée à nouveau par la faculté reconnue à l'Etat d'établir lui-même des plans et des règlements d'affectation cantonaux qui, dans les zones où ils sont applicables, l'emportent en cas de conflit sur les règles communales (art. 44b et 45 al. 2 LATC). Ainsi, les compétences reconnues aux communes sur les questions d'aménagement du territoire s'exercent sous le contrôle de l'Etat, contrôle qui s'étend à l'opportunité lors de la procédure d'approbation des plans et règlements d'affectation, menée parallèlement à la procédure de requête dirigée par les opposants contestant la décision d'adoption communale (art. 60 et 61 LATC). Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité cantonale peut intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque les décisions communales paraissent inappropriées à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspondent pas aux but et principe fondamentaux régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tiennent pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).
c) Même si leurs décisions sont soumises à un large contrôle du gouvernement, les communes vaudoises bénéficient d'une liberté d'appréciation suffisamment importante dans l'élaboration et l'adoption des plans d'affectation et des règlements de construction pour que leur soit reconnue une autonomie protégée par le droit constitutionnel. En particulier, les communes ont la faculté de prévoir dans leurs plans d'affectation et leur règlement les prescriptions relatives aux conditions de construction dans les différentes zones qu'elles délimitent (art. 43 al. 1 et 47 lit. a LATC). Elles peuvent notamment définir les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, les distances aux limites ou entre bâtiments, l'implantation, les dimensions et la forme des bâtiments et des toitures ainsi que la destination des différents niveaux des bâtiments. En annulant la décision communale adoptant les prescriptions de la "zone polyvalente" sur le périmètre qui était défini lors de la première enquête par la "zone d'activités D", le département a touché à un domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en droit vaudois. La commune recourante peut donc se plaindre que l'arrêt attaqué viole son autonomie par une fausse application du droit ou par un abus du pouvoir d'examen exercé par cette autorité.
3. a) En statuant sur la requête de Jean Tumbarello, le département jouit du libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 lit. b de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT). Ce libre pouvoir d'examen ne signifie cependant pas que l'autorité de recours, qui est en même temps l'autorité d'approbation du plan, doit se transformer en autorité d'aménagement. En particulier, elle ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de planification. Mais elle ne doit pas seulement examiner si l'autorité qui a établi le plan a excédé son pouvoir d'appréciation ou en a abusé, commettant ainsi une violation du droit. Elle doit encore contrôler si ce pouvoir d'appréciation a été utilisé de façon correcte et objective. L'autorité revêtue du pouvoir de libre examen doit ainsi intervenir lorsque le plan attaqué se révèle inadapté et inopportun (ATF 109 Ib 124-125 consid. 5c). Elle doit peser tous les intérêts en présence et non seulement ceux que mentionne la loi sur l'aménagement du territoire. Il y a lieu de tenir compte de tous les intérêts publics ou privés, qui résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF 114 Ia 374 consid. 5b; 113 Ib 230 consid. 2c).
b) La requête de Jean Tumbarello concernait la décision du conseil communal du 7 mai 1992 admettant l'opposition de la société Fabrique de produits en ciment SA formée à l'encontre de la "zone d'activités D" et remplaçant cette zone par les règles de la "zone polyvalente". L'autorité intimée n'a cependant interpellé dans la procédure de requête aucun des opposants à la "zone d'activités D" et elle n'a pas pu prendre en considération l'un des éléments importants de la pesée des intérêts, à savoir l'intérêt des propriétaires privés directement touchés par la planification. En agissant de la sorte, l'autorité de recours a statué sans confronter les intérêts qui militent en faveur d'une restriction des possibilités de construire aux intérêts des propriétaires directement touchés par la mesure de planification. Elle s'est de plus limitée à reprendre l'argumentation développée par le Service de l'aménagement du territoire dans le cadre de la procédure, sans faire appel à la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture, qui a précisément pour fonction de se prononcer en cas de divergence importante entre le Service de l'aménagement du territoire et la municipalité des communes concernées (voir art. 16 et 56 al. 4 LATC). L'autorité intimée n'a ainsi pas été en mesure de procéder à une pesée complète de tous les intérêts en présence notamment en ne respectant pas le droit d'être entendu des propriétaires qui s'étaient opposés à la "zone d'activités D". Par ailleurs, le pouvoir d'examen du tribunal étant limité au contrôle de la légalité de la décision, il ne peut réparer dans la procédure de recours les lacunes constatées.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé au département afin qu'il complète l'instruction de la requête, notamment en invitant les propriétaires concernés qui se sont opposés à la zone d'activité D et en requérant l'avis de la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture en raison de la divergence qui existe entre l'autorité communale et le Service de l'aménagement du territoire. La commune, qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000 fr.; les frais de justice étant laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours de la Commune d'Yverdon-les-Bains est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports concernant la requête de Jean Tumbarello du 19 juillet 1994, dont le dispositif a été modifié le 1er décembre 1994, est annulée et le dossier renvoyé à cette autorité pour compléter l'instruction de la requête dans le sens des considérants du présent arrêt et statuer à nouveau.
III. L'Etat de Vaud par l'intermédiaire du budget du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est débiteur de la commune recourante d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV. Il n'est pas perçu de frais de justice.
ft/Lausanne, le 19 janvier 1998
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint