CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 mai 1996
sur le recours interjeté par la SOCIETE VAUDOISE POUR LA PROTECTION DES ANIMAUX (SVPA), représentée par Me Yvan Gillard, avocat-stagiaire, et Me Lucien Gani, avocat, à Lausanne,
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 18 mai 1994 et
contre
la décision de la Municipalité de Vufflens-la-Ville, dont le conseil est l'avocat Michel Rossinelli à Lausanne, du 1er juin 1994, refusant l'autorisation de construire un "Jardin du souvenir" destiné au dépôt des restes d'animaux de compagnie incinérés.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Matthey et M. G. Matthey, assesseurs. Greffière: Mlle A.-M. Steiner.
Vu les faits suivants:
A. La SVPA est propriétaire au lieu-dit "La Charbonnière" de la parcelle no 165 du cadastre de la Commune de Vufflens-la-Ville. D'une surface totale de 6'666 m2, ce bien-fonds supporte deux bâtiments : un centre canin (107 m2) et des garages (76m2). La parcelle est partiellement recouverte de forêt (769 m2). La SVPA est notamment autorisée à y pratiquer le dressage de chiens.
Le bien-fonds est classé en zone agricole selon le plan des zones communales approuvé par le Conseil d'Etat le 5 mars 1986.
B. Le 5 août 1993 la municipalité avait invité la SVPA à mettre à l'enquête publique le cimetière pour animaux de compagnie aménagé à son insu sur la parcelle no 165. La SVPA avait recouru contre cette décision le 28 octobre 1993; en date du 20 décembre 1993, elle a retiré son recours.
C. Le 24 février 1994, la SVPA a sollicité l'autorisation de créer un "Jardin du souvenir" sur sa parcelle. Le projet consisterait à aménager des petites tombes en vue d'y déposer des urnes comportant les cendres d'animaux de compagnie. Se présentant sous la forme de cadres de ciment d'environ 40 cm sur 40 cm et de 10 cm de hauteur posés sur le sol au-dessus de l'endroit où les cendres ont été enterrées, les 465 tombes figurées sur les plans d'enquête seraient aménagées en treize demi-cercles (à raison de 11 tombes chacun) et sept doubles cercles (à raison de 46 tombes chacun). A l'intérieur du cadre de ciment prendrait place une plaque comportant l'indication du nom de l'animal et quelques fleurs, en pot ou en terre. Ce dépôt ferait l'objet d'une concession en faveur des propriétaires des animaux, concession d'une durée d'une année, renouvelable; le prix de la concession est fixé à 100 francs par an. L'enquête publique a eu lieu du 8 mars au 28 mars 1994; elle a suscité une opposition.
Le 18 mai 1994, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la municipalité les préavis et décisions des différents services cantonaux appelés à se prononcer sur le projet. Le Service de l'aménagement du territoire a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise. Le 1er juin 1994, la municipalité a notifié à la SVPA la synthèse CAMAC comprenant cette décision négative et a refusé de délivrer le permis sollicité.
D. Par acte du 8 juin 1994, complété par un mémoire du 21 juin 1994, la SVPA a recouru contre cette double décision; ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le Service de l'aménagement du territoire a produit ses déterminations le 11 juillet 1994; il conclut au rejet du recours et à la remise en état des lieux dans un délai fixé à dire de justice. La municipalité s'est déterminée le 13 juillet 1994; elle conclut au rejet du recours. L'argumentation des autorités cantonales et communales sera reprise plus loin dans la mesure nécessaire.
Le Tribunal administratif a tenu séance le 28 octobre 1994 à Vufflens-la-Ville en présence des parties. La visite des lieux a permis de constater que trois demi-cercles comportant chacun onze cadres en béton avaient déjà été aménagés et que huit tombes étaient occupées.
Le dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties le 8 décembre 1994.
Considérant en droit:
1. La SVPA estime que, ne constituant pas une construction ni un changement d'affectation, l'aménagement litigieux n'est pas soumis à autorisation.
a) Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 al. 1 LAT). L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 lit. a LAT) ou si les conditions légales de l'octroi d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT sont remplies.
La notion fédérale de " construction et installation" n'a pas été définie par le législateur. Selon la jurisprudence et la doctrine, les constructions et installations comprennent, pour le moins, toutes les réalisations entreprises par l'homme, conçues pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol et sont propres à influer sur le régime d'affectation de celui-ci (ATF 119 226 consid. 3a, 445 consid. 3a; 118 Ib 52 consid. 2a; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, no 6 ad art. 22 LAT). Sont également soumises à autorisation les simples modifications de terrains d'une certaine ampleur (ATF 114 Ib 313 consid. 2 et les arrêts cités) et les autres projets ayant une incidence spatiale, telle une place d'atterrissage pour parapentistes (ATF 119 222). En droit vaudois, l'art. 103 LATC précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
b) En l'espèce, il ne fait aucun doute que l'aménagement litigieux modifie la configuration du sol et l'aspect des lieux et entraîne un changement d'affectation. Il s'agit donc d'une construction au sens des art. 22 LAT et 103 LATC. Les tombes étant données à concession pour une année, on ne saurait prétendre que le "Jardin du souvenir" soit une installation provisoire non soumise à une autorisation de construire. Il est bien au contraire destiné à perdurer puisque les concessions sont renouvelables. Au demeurant, la recourante a retiré son recours dirigé contre la décision municipale soumettant le cimetière pour animaux à une enquête publique; elle a donc implicitement admis qu'une autorisation était nécessaire.
2. a) La parcelle de la recourante est classée en zone agricole. Selon le principe énoncé à l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut alors disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, hangar, silo par exemple). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a, 502 consid. 4a et les arrêts cités).
b) Le "Jardin du souvenir" n'est manifestement pas conforme à la zone agricole; il ne répond pas à la description des constructions admissibles dans une telle zone. L'ouvrage ne présente aucun lien quelconque avec l'exploitation du sol et n'est a fortiori nullement indispensable à une telle exploitation. C'est dès lors exclusivement sous l'angle de l'art. 24 LAT qu'il y a lieu d'examiner la licéité de l'aménagement litigieux.
3. a) La rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction peuvent être autorisées pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 2 LAT; art. 81 al. 4 LATC). Une transformation partielle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée. Les travaux ne doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 115 Ib 482, 113 Ib 305 à 306, 112 Ib 97 consid. 3). L'ouvrage litigieux ne saurait être considéré comme un agrandissement au sens de ces dispositions. Il ne présente ni par sa nature ni physiquement un lien avec les installations existantes et son emprise sur le sol est trop importante par rapport à celles-ci; il doit dès lors être considéré comme une installation nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1.
b) Aux termes de l'art. 24 al. 1 LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment ("Standortgebundenheit") et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (cf. également l'art. 81 al. 2 LATC); ces deux conditions sont cumulatives. Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Cet examen dépend de critères objectifs; l'implantation d'un ouvrage n'est pas imposée par sa destination lorsque le choix de l'emplacement n'a été dicté que par des considérations financières, personnelles ou pour des motifs d'agrément (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299 consid. 3a, 114 Ib 319 consid. 4a, 113 Ib 141, 142 consid. 5a).
c) Dans le cas particulier, la première des conditions posées par l'art. 24 al. 1 LAT n'est à l'évidence pas réalisée. L'implantation de l'ouvrage incriminé ne répond objectivement à aucune nécessité technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol. Les motifs de convenance personnelle de la recourante ne sont pas suffisants à fonder une autorisation. L'argument selon lequel le "Jardin du souvenir" est implanté sur une partie de la parcelle qui n'était pas exploitée comme terre agricole n'est pas pertinent. Le fait qu'une construction non conforme ne diminue pas la surface effectivement cultivée ne saurait justifier son implantation en zone agricole. Au surplus, les cimetières pour animaux ne doivent pas être traités différemment des cimetières pour humains, la distinction opérée par le droit privé entre animaux et êtres humains n'étant pas relevante au regard du droit de l'aménagement du territoire.
La première condition de l'art. 24 al. 1 LAT n'étant pas remplie, nul n'est besoin d'examiner si la deuxième le serait.
4 Au vu de ce qui précède le recours doit être rejeté et un délai fixé à la recourante pour effectuer les travaux de remise en état des lieux. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument de justice de 2'000 fr., ainsi qu'un montant de 1'500 fr. à verser à la commune à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté. Les décisions attaquées sont maintenues.
II. Un délai de trois mois est imparti à la recourante, dès la notification de l'arrêt, pour effectuer les travaux de remise des lieux en état.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante SVPA.
IV. Une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de Vufflens-la-Ville à titre de dépens à charge de la recourante SVPA.
fo/Lausanne, le 28 mai 1996
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).