canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 7 septembre 1994
sur le recours formé par Blaise GOLAY, domicilié au chemin du Devin 76 à 1012 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 11 avril 1994 déclarant irrecevable la requête qu'il a formée contre la décision du Conseil communal de Lausanne, représenté par sa municipalité, du 30 novembre 1993 adoptant le plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre l'avenue de Cour, le chemin du Stade, le plan légalisé no 583 et le chemin de la Batelière, destiné à l'extension du siège de la Société Philip Morris International SA à Lausanne, représentée par Me Ivan Cherpillod, avocat à Lausanne.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président V. Pelet, assesseur Mme D. Thalmann, assesseur
constate en fait :
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A. La Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) a mis à l'enquête publique du 15 avril au 14 mai 1993 un projet de plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre l'avenue de Cour, le chemin du Stade, le plan légalisé 583 et le chemin de la Batelière, avec son règlement et le rapport d'impact exigé pour le parking de cinq cents places prévu par ledit plan. Le projet est destiné à permettre le regroupement et l'extension des activités des deux sièges régionaux de la société Philip Morris International SA à Lausanne, qui occupe actuellement environ sept cents emplois répartis entre les bâtiments sis à l'avenue de Cour, au chemin de Brillancourt et à la rue des Liserons. Le plan permet de quadrupler les surfaces de plancher disponibles actuellement par une extension des bâtiments existants le long de l'avenue de Cour et une suite de trois constructions implantées dans la pente parallèlement aux courbes de niveaux et reliées entre elles avec les bâtiments principaux par un élément transversal. L'enquête a soulevé six oppositions et cinq interventions.
B. Le 14 juin 1993, Blaise Golay a adressé une lettre à la Municipalité de Lausanne, lettre dont le dossier ne permet pas d'affirmer qu'elle soit parvenue à sa destinataire; c'est en effet Philip Morris, à qui Blaise Golay en avait transmis une copie, qui l'a versée au dossier. Sous l'entête "Agrandissement du siège de la firme Philip Morris", Blaise Golay fait part de ses préoccupations de lutte contre le tabagisme; il reproche en particulier à la société précitée le fait qu'elle tenterait de recruter une nouvelle clientèle auprès des jeunes du tiers monde par des pratiques publicitaires et de promotion interdites en Suisse. Cette lettre conclut ainsi :
"J'exige, Madame, Messieurs, que vous ne construisiez ni le socialisme lausannois, ni la prospérité de notre ville en crachant sur l'avenir et la santé de milliers d'enfants et d'adolescents, et que vous ne donniez pas à une firme aux activités criminelles dans le tiers monde les moyens d'augmenter son efficacité ou son activité".
Cette lettre était d'ailleurs communiquée en copie "aux partis politiques humanistes qui sont priés par la présente de lancer au besoin un référendum". A la suite d'un entretien téléphonique entre Blaise Golay et Raymond Pantet, directeur de Philip Morris, le premier a confirmé ses propos dans une lettre du 30 juin 1993 adressée à la Municipalité de Lausanne et, en copie, aux mêmes destinataires précédents. Il complète en effet ses griefs sur les activités de la société Philip Morris dans le tiers monde et il conclut :
"Bref, je continue à exiger [...] qu'elle (la municipalité) ne bâtisse pas le socialisme lausannois et la prospérité de notre ville sur le malheur d'autrui. Donc qu'elle refuse l'extension d'une société ayant des activités liées au tabac dans le tiers monde (PM ou une autre firme, peu importe). Je continue à demander aux partis politiques humanistes de lancer au besoin un référendum."
C. La municipalité a soumis au conseil communal le 8 octobre 1993 un préavis no 270 comprenant notamment les oppositions et les interventions déposées pendant le délai d'enquête avec les projets de réponse. Le préavis ne fait pas mention de l'opposition tardive de Blaise Golay. La commission du conseil communal chargée d'examiner le projet a proposé au conseil d'approuver les conclusions du préavis no 270 (rapport du 27 novembre 1993). Lors de sa séance du 30 novembre 1993, le conseil communal a adopté toutes les conclusions du préavis no 270 en suivant ainsi la proposition de sa commission. Les débats au conseil communal ont porté essentiellement sur la capacité du parking de cinq cents places et sur l'augmentation des nuisances qui pouvait en résulter pour les habitants du quartier.
D. Blaise Golay a contesté la décision du conseil communal par trois lettres adressées le 6 décembre 1993 au Tribunal cantonal, au Tribunal administratif et à la Préfecture de Lausanne; il a d'ailleurs déposé un mémoire complémentaire daté du 28 décembre 1993 dans lequel il reproduit in extenso ses lettres des 14 et 30 juin précédent. Son intervention a été traitée comme une requête dirigée contre l'adoption du plan d'affectation communal, laquelle a été déclarée irrecevable par décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 11 avril 1994 (ci-après : le département). On notera que celui-ci, en cours d'instruction, a demandé à la municipalité si le recourant avait formé opposition lors de l'enquête publique; elle était invitée, le cas échéant, à lui transmettre son opposition ainsi que la réponse communale. Par lettre du 4 février 1994, la Direction des travaux de la ville de Lausanne a déclaré que "M. Blaise Golay n'a effectivement pas fait opposition lors de l'enquête publique du PPA du 15 avril au 14 mai 1993" sans toutefois transmettre les interventions tardives du recourant des 14 et 30 juin 1993. Interpellé sur ce point, Blaise Golay a déclaré mensongères, dans un courrier non daté reçu par l'autorité intimée le 17 février 1994, les affirmations selon lesquelles il n'aurait pas fait opposition au projet; il s'est par ailleurs référé à son mémoire complémentaire précité. Le département a déclaré le recours irrecevable notamment en raison de l'absence d'opposition; il s'est en effet référé à l'art. 60 al. 1 LATC en relevant que la qualité pour déposer une requête en réexamen de l'opposition appartenait à celui qui avait formé opposition au plan.
E. Blaise Golay a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par lettre du 16 avril 1994, validée le 24 avril 1994 par le dépôt d'un mémoire motivé. La municipalité, la société Philip Morris International SA et le département se sont déterminés sur le recours en concluant à son irrecevabilité.
Dans son recours au Tribunal administratif, le recourant conteste l'argument retenu par le département selon lequel il n'aurait pas formé une opposition à l'encontre du plan; il se réfère expressément à ses interventions des 14 et 30 juin 1994. Le dossier transmis au tribunal par le département ne comprenant pas ces interventions, c'est sur demande expresse du magistrat instructeur du 1er juin 1994 que la société Philip Morris SA a produit la lettre du 14 juin 1993, qui n'était pas en mains de la municipalité; cette dernière a en outre envoyé au tribunal le complément du 30 juin 1993.
Interpellé sur le caractère tardif de ses interventions des 14 et 30 juin 1993, le recourant a souligné, par lettre du 4 septembre 1994, qu'il aurait formé opposition en cours d'enquête; il laisse entendre que son opposition aurait été perdue par la Direction des travaux de Lausanne involontairement, voire volontairement, mais il n'en produit pas de copie, sans expliquer cette omission.
Considère en droit :
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1. a) La procédure d'adoption et d'approbation des plans d'affectation est régie par les art. 56 et ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Après avoir été soumis à l'examen préalable du département (art. 56 LATC), le projet de plan d'affectation fait l'objet d'une enquête publique de trente jours. Durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses annexes est déposé au greffe municipal de la commune où le public peut en prendre connaissance. Avis est donné de ce dépôt par affichage au pilier public et par insertion, avant le début de l'enquête, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins (art. 57 al. 1 LATC). Les oppositions et les observations auquel donne lieu le projet sont déposées par écrit au greffe municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête (art. 57 al. 3 LATC). Après la fin de l'enquête publique, la municipalité peut encore entendre les opposants (art. 58 al. 1 LATC). Elle établit ensuite à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des propositions de réponse à chacune d'elles (art. 58 al. 2 LATC). Lorsque le conseil de la commune adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au département en vue de son approbation par le Conseil d'Etat (art. 58 al. 3 LATC). L'envoi au département du plan et du règlement adoptés par le conseil de la commune est accompagné de toutes les pièces utiles, y compris les oppositions et les observations suscitées par l'enquête, les propositions de réponse, le préavis municipal et l'extrait du procès-verbal des séances du conseil de la commune comportant les décisions prises (art. 58 al. 5 LATC). En même temps qu'elle envoie le dossier au département, la municipalité avise par lettre recommandée chaque opposant de la décision communale sur l'opposition et lui transmet la proposition de réponse adoptée par la commune, en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas échéant, au département ou à la Chancellerie d'Etat, une requête motivée tendant au réexamen de son opposition par le Conseil d'Etat (art. 60 al. 1 LATC). La requête n'est recevable que si l'opposant a un intérêt digne de protection (art. 60 al. 2 LATC). Préalablement à l'adoption du plan par le Conseil d'Etat, le département instruit les requêtes déposées par les opposants. Il transmet ensuite les requêtes avec son préavis au Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1 LATC). Le Conseil d'Etat statue tant en légalité qu'en opportunité. Il se prononce sur les oppositions et les requêtes en même temps, en règle générale, que sur l'approbation du plan et du règlement (art. 61 al. 2 LATC).
Cette procédure a été modifiée à titre provisoire par le Conseil d'Etat le 9 février 1994 pour tenir compte des exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH); selon cette disposition, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décide, soit des constatations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. L'interprétation du concept de "droits et obligations de caractère civil" donnée par la Cour européenne des droits de l'homme, puis par le Tribunal fédéral, s'est en effet étendue à certains droits et obligations pouvant être régis par un plan d'affectation (ATF 119 Ia 328 et ss consid. 6); la procédure vaudoise d'adoption et d'approbation des plans d'affectation a donc été adaptée pour permettre l'accès à un tribunal indépendant exigé par l'art. 6 CEDH. Un premier recours a été ouvert au département contre la décision communale sur l'opposition et un second recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du département (voir art. 60a LATC dans la teneur que lui a donné l'arrêté du Conseil d'Etat précité; cité ci-après : LATC/Arrêté); on notera encore incidemment que la validité de cet arrêté a été confirmée par arrêt de ce jour (AC 94/057).
b) En l'espèce, le plan contesté a fait l'objet d'une enquête publique ouverte du 15 avril au 14 mai 1993. Le recourant s'en est pris à l'agrandissement du siège de Philip Morris dans ses lettres des 14 et 30 juin 1993; il soutient également avoir formé opposition en cours d'enquête.
aa) Le recourant affirme pour la première fois expressément dans sa lettre du 4 septembre 1994 qu'il a formé opposition au projet de PPA durant l'enquête publique.
On notera tout d'abord que les interventions des 14 et 30 juin 1993 ne font aucune allusion quelconque à une telle opposition, alors que le second courrier précité se réfère expressément au premier. De même, son mémoire de recours daté du 6 décembre 1993 ne fait aucune mention d'une telle opposition, mais cite une lettre de lecteur parue dans le quotidien 24 Heures, apparemment après la décision du Conseil communal; on ne trouve pas non plus trace d'une telle opposition dans le mémoire complémentaire du 28 décembre 1993 (où sont en revanche citées in extenso les lettres des 14 et 30 juin 1993). L'autorité chargée de l'instruction des requêtes a communiqué à Blaise Golay, par pli du 9 février 1994, un courrier de la municipalité dont il ressortait que le recourant n'avait pas déposé d'opposition durant l'enquête publique. L'intéressé, par pli confié à la poste le 16 février suivant, a allégué, tout au moins implicitement, que l'affirmation d'inexistence d'opposition était un mensonge; il n'a pas joint à cet envoi une copie d'une opposition, invitant simplement le magistrat instructeur à relire notamment son mémoire du 28 décembre 1993 (qui cite, on l'a vu, les lettres des 14 et 30 juin 1993; v. aussi la lettre du recourant du 4 mars 1994, qui contient une affirmation similaire).
Suivant la décision attaquée, l'enquête relative au projet de PPA n'a pas donné lieu à une opposition ou une intervention de Blaise Golay; elle ajoute que celui-ci "n'a par ailleurs jamais prétendu le contraire". Ce faisant, l'autorité intimée paraît ignorer purement et simplement les allégations du recourant des 16 février et 4 mars 1994 et prêter peu d'attention aux interventions des 14 et 30 juin 1993. Assez logiquement, Blaise Golay, dans son recours, s'inscrit vigoureusement en faux contre cette constatation erronée ou à tout le moins incomplète; dans la foulée, il cite une nouvelle fois intégralement les lettres des 14 et 30 juin 1993, mais ne reproduit en revanche pas d'autres documents. On aurait dès lors pu penser que, lorsqu'il affirmait avoir formé opposition, il faisait allusion aux lettres précitées; ce n'est que le 4 septembre 1994 qu'il dissipe toute équivoque à ce sujet en affirmant avoir déposé une opposition durant l'enquête.
Procédant à une appréciation de l'ensemble des pièces du dossier, le Tribunal administratif parvient à la conclusion que la preuve d'une opposition formée par Blaise Golay durant le délai d'enquête n'a pas été rapportée à satisfaction, étant précisé que la charge de la preuve incombait sur ce point au recourant. L'intéressé n'a en effet pas même fourni d'indices permettant de corroborer ne fût-ce que partiellement ses affirmations sur ce point; il n'a jamais pu verser au dossier de copie d'un tel document et n'en a pas reproduit la teneur - contrairement à ce qu'il a fait pour ses interventions des 14 et 30 juin 1993; il n'a pas non plus été en mesure d'en citer ne serait-ce que la date. Le fait que la lettre du 14 juin 1993 ne contienne aucune référence à l'opposition hypothétique déposée environ un mois auparavant constitue un indice supplémentaire accréditant la thèse de l'inexistence d'une telle opposition, ce d'autant que les écritures ultérieures de Blaise Golay citent abondamment ses courriers précédents.
bb) Le recourant a établi en revanche avoir adressé à la Municipalité de Lausanne des courriers datés des 14 et 30 juin 1993; il est prouvé que la seconde de ces lettres est parvenue à sa destinataire, mais il n'est pas certain que tel soit le cas de la première, ce point pouvant cependant rester indécis. Au demeurant, le recourant lui-même ne paraît pas, dans sa lettre du 4 septembre 1994, les considérer comme des oppositions, mais plutôt comme des démarches supplémentaires, sans exclure qu'elles soient d'un autre ordre. A vrai dire, il n'est pour le moins pas évident que ces courriers devaient être traités comme des oppositions au sens de l'art. 57 al. 3 LATC. Ces lettres intervenaient en effet clairement après l'échéance du délai d'enquête; elles n'indiquaient nullement de motif permettant d'expliquer le non-respect de ce délai; en outre, quand bien même l'intéressé a travaillé au service du Département TPAT, durant une brève période certes, et connaissait dès lors les procédures d'enquête publique, il n'a jamais utilisé le terme d'opposition. Ses interventions pouvaient ainsi sans doute être comprises comme des démarches de nature politique, ce d'autant que l'intéressé invitait simultanément divers partis politiques à former un référendum à l'encontre du projet; en tous les cas, on ne saurait véritablement faire grief à la municipalité de les avoir traitées comme telles.
On peut tout au plus regretter que la municipalité, dans ses divers envois et notamment dans sa lettre du 4 février 1994, n'ait pas produit les interventions précitées (à tout le moins celle du 30 juin 1993, dont il est établi qu'elle lui est parvenue), ces pièces faisant clairement partie du dossier (complet) qui aurait dû être transmis au département dans le cadre de l'instruction de la requête; de même, le département ne paraît pas s'être attardé sur ces lettres, pourtant reproduites dans le mémoire du 28 décembre 1993. Le tribunal n'est dès lors pas en mesure, a posteriori, de savoir si le département a considéré ces lettres comme une simple démarche politique ou au contraire s'il les a qualifiées d'oppositions tardives. Or, si l'on avait admis la seconde hypothèse, l'opposition tardive aurait dû faire l'objet d'une décision, ce qui n'a pas été le cas (dans ce sens, voir prononcé CCRC no 4927 du 12 mars 1986 en la cause GPE c/ Lausanne, cons. B, RDAF 1986, 409).
bb) Le tribunal renoncera cependant à qualifier de manière définitive la nature des interventions des 14 et 30 juin 1993; en effet, à supposer même qu'elles doivent être qualifiées d'oppositions, cela ne conduirait pas encore à l'admission du recours.
L'opposition s'inscrit dans le régime de la protection juridique des administrés; elle peut ainsi être assimilée, s'agissant de projets de construction et surtout de plans d'affectation à une voie de droit (dans ce sens, ATF 108 Ib 483; la doctrine parle à ce sujet de "präventiver Rechtsschutz", Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation cantonal, Lausanne 1990, p. 221 et références citées; dans le même sens Thierry Tanquerel, La participation de la population à l'aménagement du territoire, Lausanne 1988, p. 94). Ce point apparaît en effet d'autant plus clairement que, en matière de plans d'affectation, la personne qui a omis de former opposition est déchue du droit de recours, (qu'il s'agisse de la voie de la requête au Conseil d'Etat, conformément à l'art. 60 LATC ou des voies de recours au département, puis au Tribunal administratif, art. 60 et 60a LATC/Arrêté). Le délai d'enquête publique de l'art. 57 LATC a dès lors une nature péremptoire et son respect doit être examiné d'office (cette conséquence découle aussi du fait qu'il s'agit d'un délai légal; dans ce sens Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, 2e éd. Aarau 1985, p. 58; et Pierre Moor, Droit administratif II 181).
L'auteur d'une opposition tardive n'a ainsi pas qualité pour recourir; il a cependant la faculté de contester auprès de l'autorité de recours le bien-fondé de la constatation du caractère tardif de son intervention, voire d'autres motifs fondant le prononcé d'irrecevabilité. Dans ce cadre étroit, on pourrait cependant se demander si le recours serait toujours recevable, indépendamment par exemple de l'absence d'un intérêt digne de protection (au sens des art. 33 al. 3 lit. a LAT ou 103 OJF; cette condition n'est clairement pas remplie dans le cas d'espèce, quand bien même les préoccupations du recourant liées à la prévention du tabagisme en Suisse et dans le tiers monde sont assurément dignes d'intérêt) du recourant à ce que, sur le fond, la décision relative au projet soit annulée ou modifiée.
On ajoutera encore que l'autorité saisie d'une opposition tardive ne dispose pas, sur cette question, d'un libre pouvoir d'appréciation; elle est tenue (à défaut, la ou les autorités de recours doivent le faire d'office à sa place), pour respecter aussi bien le principe de l'égalité de traitement que celui de la sécurité du droit, d'appliquer les dispositions légales régissant l'enquête publique et d'écarter préjudiciellement les oppositions tardives, respectivement d'entrer en matière sur celles qui sont intervenues en temps utile. Il s'agit donc ici d'un problème qui ne peut être examiné qu'en légalité; or, le Tribunal administratif dispose d'un plein pouvoir d'examen en légalité (art. 60a al. 3 LATC/Arrêté, qui renvoie à l'art. 36 lit. a LJPA), qui coïncide avec celui du département, voire de l'autorité de première instance.
Ainsi, dans la mesure où les interventions des 14 et 30 juin devraient être qualifiées d'opposition, le Tribunal administratif ne pourrait que constater que celles-ci étaient manifestement tardives.
c) En définitive, la décision du 11 avril 1994, du département déclarant la requête de Blaise Golay irrecevable, doit être confirmée. Blaise Golay n'a en effet pas établi avoir formé opposition au projet durant le délai d'enquête et, à supposer que ses interventions des 15 et 30 juin 1993 doivent être qualifiées d'oppositions, celles-ci étaient tardives; à teneur de l'art. 60 al. 1 LATC, la recevabilité de la requête (du recours, selon l'art. 60 al. 1 LATC/Arrêté) suppose en effet le dépôt préalable d'une opposition, ce dans le délai d'enquête.
2. Vu l'issue du recours, un émolument arrêté à Fr. 800.-- est mis à la charge du recourant débouté. Il versera en outre un montant de Fr. 400.-- à Philip Morris International SA à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision rendue le 11 avril 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 800.-- (huit cents francs) est mis à la charge du recourant Blaise Golay.
IV. Le recourant versera un montant de Fr. 400.-- (quatre cents francs) à Philip Morris International SA à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :