CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 novembre 1994
sur le recours interjeté par Pierre AEPLI, à Rolle,
contre
la décision rendue le 18 mars 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT), rejetant la requête déposée contre la décision du Conseil communal d'Ollon, du 4 juin 1993, levant son opposition au projet de plan partiel d'affectation modifiant les limites des constructions et adaptant les zones d'affectation aux lieux dits "Au Cropt du Bornex", "Es Plans", "Les Nex", "Les Perreuses" et "Les Margueronnes", sur le territoire de la Commune d'Ollon.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill
Vu les faits suivants:
A. Pierre Aepli est propriétaire, à Chesières, de la parcelle no 9173; un chalet s'y implante. Cette partie du territoire communal d'Ollon est régie par le plan partiel "Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes", légalisé les 14 août 1985/25 juin 1993. Une limite des constructions, instituée le 12 juin 1961, passe au sud de la parcelle Aepli.
B. Le 4 juin 1993, le Conseil communal d'Ollon a adopté un plan partiel d'affectation modifiant, notamment, les limites des constructions; en particulier, il est prévu que le tracé de l'une des nouvelles limites des constructions frappe la propriété Aepli, au sud. Agissant pour le compte de l'hoirie Aepli (alors propriétaire de la parcelle no 9173), Pierre Aepli avait formé opposition durant l'enquête publique.
C. Le 14 septembre 1993, Pierre Aepli a déféré cette décision au Conseil d'Etat par la voie d'une requête en réexamen de son opposition; le 21 septembre 1993, Pierre Aepli s'est également joint à d'autres propriétaires, dans le cadre d'une requête conjointe dirigée elle aussi contre la décision du Conseil communal du 4 juin 1993.
Par arrêté du 9 février 1994, étendu aux procédures pendantes devant lui à cette date, le Conseil d'Etat a modifié la procédure de requête dans divers domaines. Il a notamment ajouté à la LATC un art. 60a, ainsi libellé :
"Le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports statue sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen.
La décision du département est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif, dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables."
Le 18 mars 1994 après avoir joint les deux requêtes, le DTPAT les a rejetées au fond, avec suite de frais et dépens.
D. Contre cette décision, Pierre Aepli a recouru le 2 avril 1994 au Tribunal administratif : il conclut, implicitement, à son annulation. La municipalité propose, avec suite de frais et dépens, le rejet du recours. Une séance d'audition préalable a réuni les parties le 18 août 1994; durant le délai de réflexion accordé à l'issue de cette séance, le recourant a déclaré maintenir son pourvoi. Avec l'accord des parties, le tribunal a délibéré sans tenir de nouvelle audience.
Considérant en droit:
1. Quand bien même cette question n'a pas été débattue, il s'agit tout d'abord de déterminer si le Conseil d'Etat était ou non habilité à modifier le régime légal de la LATC par la voie d'un simple arrêté, celui du 9 février 1994.
Sur ce point, le tribunal se réfère à un arrêt préjudiciel rendu le 7 septembre 1994 (en la cause AC 94/0057) : le tribunal y retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat s'inscrivent dans le cadre des compétences - telles que précisées par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352) - conférées aux gouvernements cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT. Ainsi, quand bien même l'arrêté du 9 février 1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité doit être confirmée : force est dès lors d'admettre que le DTPAT était compétent pour prendre la décision attaquée.
2. La municipalité conteste, à un double titre, la recevabilité formelle du recours : les conclusions seraient imprécises, et le mémoire complémentaire du 6 mai 1994 tardif. Vu le sort du pourvoi sur le fond, point n'est besoin de s'attarder sur ces deux objections; sinon pour dire qu'admettre la première relèverait d'un formalisme véritablement excessif, et pour constater que l'acte initial de recours du 30 mars 1994 contenait à lui seul une motivation suffisante au regard des exigences de l'art. 31 LJPA.
3. On l'a vu, le nouvel art. 60a al. 2 LATC habilite le département à statuer tant en légalité qu'en opportunité. La situation se présente différemment devant le tribunal puisque, aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoquées devant lui que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, on cherche en vain dans la LATC, telle que modifiée par le Conseil d'Etat le 9 février 1994, une disposition prévoyant un examen en opportunité par le tribunal.
4. Le recourant soutient que la jonction des deux requêtes devant le DTPAT l'aurait lésé : selon lui, l'autorité intimée n'aurait pas porté suffisamment d'attention, pour cette raison, à l'examen de sa situation particulière. Mais cet argument ne résiste pas à l'examen.
Force est tout d'abord de constater que, sur le principe, une jonction de causes n'a rien d'exceptionnel lorsque, comme en l'espèce, plusieurs pourvois incriminent une seule et même décision : loin de heurter une quelconque règle de la procédure administrative, une telle mesure contribue au contraire à une saine économie de la procédure; elle s'impose d'autant plus en matière d'aménagement du territoire que l'approche de la planification se doit d'être globale. Dans le cas particulier, on voit mal, sur le plan formel tout d'abord, en quoi la jonction incriminée aurait pénalisé le recourant : celui-ci a notamment pu exercer son droit d'être entendu - par l'intermédiaire de son épouse, qui le représentait à cette occasion - lors de l'inspection locale que le DTPAT a consacrée aux deux requêtes. Sur le fond, le recourant ne convainc guère lorsqu'il affirme que la jonction des causes aurait empêché le DTPAT d'apprécier correctement son cas : en effet, il n'a manifestement pas échappé à l'autorité intimée que, pour le recourant - comme d'ailleurs pour une autre propriétaire -, la nouvelle limite des constructions conduirait indiscutablement à une situation plus défavorable qu'auparavant.
Ce moyen doit donc être écarté.
5. Il reste à vérifier la légalité de la mesure incriminée; ce qui, dans le cas particulier, revient à examiner si l'autorité intimée s'est rendue coupable d'une violation du droit (v. art. 36 lit. a LJPA). Relève du contrôle de la légalité l'examen du respect des principes constitutionnels régissant le droit administratif; parmi ceux-ci figurent le droit à l'égalité de traitement et le principe de la proportionnalité, lesquels s'imposent même à une autorité qui, comme le DTPAT, jouit d'un large pouvoir d'examen.
Le respect du principe de la proportionnalité exige d'une part que le moyen utilisé soit propre à atteindre la fin d'intérêt public visée et à ménager le plus possible les libertés individuelles, d'autre part que le résultat recherché se relie raisonnablement aux limitations de liberté qu'il nécessite. Quant au droit à l'égalité de traitement, il postule que les situations de fait semblables soient assujetties à des règles de droit semblables, et les situations de fait dissemblables à des règles de droit dissemblables.
a) Dans son préavis du 10 mai 1993 au Conseil communal, la Municipalité d'Ollon explique en substance que le plan projeté permettrait d'instaurer une voie d'accès en vue d'atteindre les Plans de Chesières et les Ecovets sans avoir à affronter de fortes pentes; le projet, poursuit-elle, consiste d'une part à déplacer les limites de constructions actuelles en ne portant qu'une atteinte légère aux constructions déjà réalisées dans le secteur et, d'autre part, à radier les limites de constructions légalisées aux endroits où un autre tracé a été choisi. Quant au DTPAT, il considère que ce projet répondrait à un intérêt public important, le devoir pour l'autorité de régler les problèmes de circulation et de sécurité; le DTPAT admet également que, vu l'adéquation des restrictions de propriété projetées à l'intérêt public recherché, le principe de proportionnalité serait respecté.
b) Sans contester ces appréciations de caractère général, le recourant se plaint néanmoins d'un risque d'expropriation, corollaire de l'institution sur sa parcelle d'une limite des constructions. Il convient donc d'examiner ce grief sous l'angle des deux principes exposés plus haut; encore faut-il vérifier auparavant si, comme l'affirme le recourant, le DTPAT aurait sous-estimé la réalité d'un tel risque.
aa) Il ressort du projet de plan que, au-delà du tracé indicatif de la route proprement dite, la nouvelle limite des constructions frapperait une partie de la propriété du recourant. Il est fort possible que l'espace séparant l'emprise de la voie et la limite des constructions serve à aménager un chemin piétonnier, comme aussi à ménager un retrait suffisant des constructions en les éloignant des dangers et des nuisances inhérents à toute voie publique. Il est toutefois légitime que la municipalité réserve expressément la nécessité, sur tel ou tel des biens-fonds grevés, de procéder à des travaux de consolidation ou encore de talutage : il apparaît donc parfaitement compréhensible que - sauf à vider d'emblée le plan d'une partie de sa substance - la municipalité refuse, comme le voudrait le recourant, de s'interdire par avance de tels aménagements. Force est ainsi d'admettre, avec le recourant, que le risque d'expropriation - fût-il faible - existe bel et bien.
bb) Mais cela ne signifie pas encore que la mesure incriminée soit contraire au principe de la proportionnalité. En soi, le projet de substituer de nouvelles limites des constructions à d'anciennes ne se discute guère. Qui plus est, l'autorité communale ayant acquis dans le secteur considéré une série de biens-fonds, les restrictions à la propriété privée pourraient être réduites au strict minimum; c'est ainsi que, sur la parcelle du recourant, l'empiétement serait objectivement peu important. Il est vrai en revanche que, dans l'hypothèse fût-elle peu réaliste, on le répète - d'une expropriation, on ne saurait absolument exclure qu'une amputation de la propriété n'en affecte les droits de bâtir (voir notamment R. Didisheim, "Modifications de limites et dérogations en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos des art. 83 et 85 LATC", RDAF 1991 400 et ss, spéc. p. 419); mais c'est précisément la raison pour laquelle une telle mesure n'interviendrait pas sans un nouvel examen - au stade cette fois de la procédure d'expropriation - du respect du principe de la proportionnalité (voir art. 5 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation; voir aussi TA, arrêt AC 91/0058, 28 juillet 1993, consid. 1), en sorte qu'à cet égard les droits du recourant demeurent entièrement préservés.
cc) Il reste à vérifier la mesure attaquée au regard du principe de l'égalité de traitement. Il est dans la nature même de toute forme de planification d'entraîner des différences de traitement : ainsi, dans le cas particulier, certains biens-fonds se verraient affranchis d'une ancienne restriction, alors que d'autres seraient frappés à leur tour ou le seraient davantage qu'auparavant par une nouvelle limite des constructions. Inhérente à toute mesure d'aménagement du territoire, une telle situation n'en est pas moins compatible avec le principe constitutionnel de l'égalité; à condition toutefois de reposer sur des considérations objectivement soutenables, par conséquent exemptes d'arbitraire (voir notamment Moor, Droit administratif, Volume I, p. 387; ATF 116 Ia 193 = JT 1992 I 418, consid. 3b). A consulter le projet de plan, la nouvelle limite des constructions, qui épouserait le tracé de la voie existante, apparaît plus cohérente que l'ancienne; à cela s'ajoute qu'elle répondrait aux préoccupations exprimées par l'autorité communale, que le tribunal n'a aucune raison de mettre en doute. La mesure n'entraînerait ainsi aucune inégalité de traitement.
c) Force est donc de rejeter ce moyen de recours également.
6. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice arrêté à Fr. 1'500.--. C'est avec le concours d'un homme de loi que l'autorité communale obtient gain de cause : il se justifie donc d'astreindre également le recourant à lui verser des dépens, par Fr. 800.--.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Pierre Aepli.
IV. Un montant de Fr. 800.-- (huit cents francs) est alloué à titre de dépens à la Commune d'Ollon, à la charge du recourant Pierre Aepli .
Lausanne, le 30 novembre 1994/fo
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)