canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 16 août 1994
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sur le recours interjeté le 14 décembre 1993 par Denise VIAL-MAGNIN, représentée par l'avocat Jean-Michel Dolivo, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne, du 6 décembre 1993, levant son opposition et autorisant la création de treize places de parc à l'avenue de l'Avant-Poste 19 et 21 et au chemin des Toises 16 et 18.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président P. Richard, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
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A. Les lieux en cause se situent à Lausanne, entre les immeubles nos 28 à 38 de l'Avenue de Mon-Repos, ceux portant les nos 19, 21, 23, 25 et 26 de la rue de l'Avant-Poste et ceux portant les nos 16 à 18 du chemin des Toises. Ces bâtiments sont voués à l'habitation collective. Ils forment ensemble un rectangle entourant une cour intérieure qui comprend dans sa partie centrale un square composé d'arbres, d'étendues de gazon, de haies et d'autres éléments de végétation. Une voie de dévestiture borde cet espace de verdure; des places de stationnement sont balisées sur cette voie entre la limite nord du square et les façades sud des bâtiments longeant l'avenue de Mon-Repos, qui abritent des garages. Du côté est, sud et ouest du square, la voie en cause atteint une largeur de 6 mètres, incluant sur les deux côtés latéraux un escalier d'une largeur de 1,50 mètre à 1,60 mètre; le tronçon défini ci-dessus, seul litigieux et dont il sera exclusivement question ci-après, s'inscrit sur les parcelles cadastrées sous no 6109 (sur laquelle s'élève le bâtiment no 25 de la rue de l'Avant-Poste), propriété de La Bâloise Compagnie d'assurances sur la vie, nos 6111 et 6112 (comprenant les bâtiments nos 21 et 19 de la rue de l'Avant-Poste), propriété de la Caisse de pensions SMH, Fondation, et 6113, propriété de la Société Immobilière Mon-Repos Beau-Site A SA. Les biens-fonds de la rue de l'Avant-Poste cadastrés sous nos 6110, sur lequel s'élève le bâtiment no 23, propriété de La Bâloise Compagnie d'assurances sur la vie, et 6102, sur lequel s'élève le bâtiment no 26, propriété de la Société immobilière Mon-Repos-Beau-Site L. SA, bénéficient, sur la voie de dévestiture en question, d'une servitude de passage à pied, pour tous véhicules, canalisations et stationnement, modifiée le 17 juillet 1989, et portant le no 484'847 du Registre Foncier. Cette voie est actuellement empruntée par les ayant-droit, qui stationnent parfois leur véhicule en bordure de la chaussée; elle est également utilisée comme place de jeux par les enfants du quartier.
Le secteur est classé en zone urbaine de l'ordre non contigu selon le plan des zones adopté, avec le règlement qui lui est lié, par le Conseil d'Etat le 3 novembre 1942.
B. Par demande du 16 juillet 1993, le consortium constructeur, composé de La Bâloise Compagnie d'assurances sur la vie, la Caisse de pensions SMH, Fondation, et la Société Immobilière Mon-Repos Beau-Site A SA, représenté par la régie Chamot et Cie SA, a requis l'autorisation d'aménager treize places de stationnement autour du square. Selon le plan de situation joint, neuf places sont projetées au sud, directement en bordure du square, tandis que deux groupes de deux places de stationnement seraient aménagées de part et d'autre du côté est et ouest, directement à proximité des habitations. Le projet a été soumis à l'enquête publique du 27 août au 16 septembre 1993.
Le 20 octobre 1993, Denise Vial-Magnin, locataire d'un appartement dans l'immeuble no 23 de la rue de l'Avant-Poste, ainsi que d'autres locataires des bâtiments situés autour du square ont formé une opposition collective, invoquant les nuisances que pourraient leur occasionner les véhicules au bénéfice de ces places de stationnement et les perturbations pour les enfants qui jouent autour du square, dont la sécurité serait compromise.
Bien que tardive, cette opposition a été traitée par la municipalité qui, par lettre du 6 décembre 1993, a informé les opposants qu'elle avait décidé de ne pas prendre en considération leur intervention et d'accorder le permis de construire sollicité, admettant que les aménagements litigieux répondent à la qualification de dépendances au sens de l'art. 39 RATC et qu'ils n'entraîneront pas de nuisances telles que le projet doit être condamné. La municipalité a cependant exigé dans le permis de construire que les deux ensembles de deux places de parc prévues à l'est et à l'ouest de la voie de dévestiture soient déplacés "vers l'intérieur du square".
C. Le 14 décembre 1993, Denise Vial-Magnin a recouru contre la décision précitée. Dans le mémoire motivé qu'elle a déposé le 23 décembre 1993, elle fait valoir que l'aménagement des treize places de stationnement projetées impliquerait un changement d'affectation du square violant l'art. 3 al. 3 lit. b et e LAT, les normes en matière de protection de l'environnement et mettrait en péril la sécurité des piétons, en particulier celle des enfants. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée.
Dans ses déterminations du 11 février 1994, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Le consortium constructeur en a fait de même par mémoire du 25 février 1994; il a en outre précisé que ces places de stationnement seraient exclusivement réservées aux locataires des immeubles situés en bordure du square; de plus, pour tenir compte de la condition posée par la municipalité dans son permis de construire, il a déclaré renoncer aux quatre places de stationnement latérales.
D. A la requête du juge instructeur, le Service de lutte contre les nuisances a déposé des observations le 9 mars 1994. Celles-ci sont les suivantes :
"Protection de l'air
En première estimation le trafic total journalier des 13 places de stationnement projetées est inférieur à 100). Ainsi le trafic supplémentaire est très faible vis-à-vis des trafics sur les routes proches (selon le diagramme d'écoulement du trafic de l'agglomération lausannoise de 1990, les comptages sur les avenues de Mon-Repos et l'Avant-Poste sont de 13'600 et 3'200 véhicules). Dans ces conditions, le projet ne pourra modifier de manière sensible la qualité de l'air à l'intérieur du square. Une prévision d'immission n'est donc pas demandée.
Lutte contre le bruit
Comme déjà mentionné dans le chapitre protection de l'air, le trafic généré par les places projetées est de l'ordre de 100 mouvements par jour. En fonction de l'emplacement des places et des bâtiments les plus exposés les nuisances sonores provoquées par l'exploitation de ces 13 places ne pourront provoquer des dépassements des valeurs limites d'immission définies dans l'annexe 6 OPB, même pour un degré de sensibilité II.
Dans ces conditions, il ne se justifie pas de demander une détermination obligatoire au sens de l'art. 36 OPB".
E. Le Tribunal administratif a tenu séance sur les lieux le 22 juin 1994 en présence de la recourante, Denise Vial-Magnin, assistée de l'avocat Jean-Michel Dolivo; de M. Michel Périllard, adjoint technique, assisté de l'avocat François Boudry, pour la Municipalité de Lausanne et de M. Philippe Chamot, régisseur, accompagné de M. Jean-Jacques Lehmann, ingénieur-géomètre, pour le consortium constructeur.
A l'audience, les constructrices ont fait la dictée suivante :
"Les constructeurs décident de s'en tenir au permis de construire et au projet mis à l'enquête qui consiste à baliser treize places de parc et de tenir compte du désir de la Ville de Lausanne de déplacer les quatre places latérales vers l'intérieur du square".
Considère en droit :
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1. C'est en qualité de locataire que la recourante intervient. La municipalité et le consortium constructeur ont conclu à l'irrecevabilité d'un tel recours.
Dans un arrêt AC (GL) 7525, du 23 octobre 1991, le Tribunal administratif, examinant le problème sous l'angle de l'art. 37 al. 1 LJPA, avait dénié l'existence d'un intérêt juridiquement protégé à des locataires invoquant une violation de l'art. 80 LATC. La question se pose différemment au regard de l'exigence d'un intérêt digne de protection au sens où l'entend l'art. 103 lit. a OJ, applicable dans la mesure où la recourante invoque des griefs relevant du droit fédéral de la protection de l'environnement (art. 54 LPE). La tendance de la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de protection contre les immissions est en effet d'étendre la qualité pour agir à tous les habitants percevant distinctement les bruits d'une installation (ATF 118 Ib 530 et ss; 110 Ib 99 et ss; 104 Ib 307 et ss). Cependant à supposer que l'on puisse clairement déduire de cette jurisprudence que les locataires ont qualité pour agir, en considérant qu'ils sont plus touchés que la généralité des citoyens par les nuisances qu'ils perçoivent d'une installation dont ils sont proches, il n'en résulte pas encore pour autant que la recourante soit fondée à recourir en l'espèce. L'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) n'est pas applicable aux bruits d'exploitation d'une installation touchant les appartements liés à celle-ci (art. 1 al. 3 lit. a OPB). Or, les treize places de stationnement projetées seraient destinées aux locataires des immeubles situés en bordure du square, dont celui où habite la recourante, qui a accès à la voie de dévestiture en cause au bénéfice d'une servitude de passage, avec en particulier la possibilité de stationner; il n'est par conséquent pas exclu que les circonstances de l'art. 1 al. 3 lit. a OPB soient réunies de sorte que la recourante ne pourrait se prévaloir d'une violation de l'OPB. Cette situation ne préju-gerait certes pas de ses droits sous l'angle de l'ordonnance relative à la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair), qui ne comporte pas de disposition similaire.
Quoi qu'il en soit, la question de la recevabilité du recours peut rester indécise, vu l'issue du pourvoi quant au fond.
2. A l'audience, le consortium constructeur a été interpellé sur le point de savoir s'il renonçait définitivement aux quatre places latérales, comme annoncé dans ses déterminations du 25 février 1994, ou s'il maintenait son projet, tel que soumis à l'enquête. Le consortium, par son représentant, a déclaré s'en tenir au projet initial comportant treize places de stationnement, tout en adhérant à la condition municipale de déplacer les quatre places latérales vers l'intérieur du square. Cette modification implique la démolition des escaliers existants, d'une largeur de 1,50 mètre à 1,60 mètre, de chaque côté est et ouest du square. La suppression des escaliers résulte déjà implicitement du projet tel que soumis à l'enquête publique par le consortium constructeur. En effet, si l'on prévoit de réserver une partie de la chaussée à l'aménagement de places de stationnement, la largeur de la voie de dévestiture, de 6 mètres, n'est plus suffisante pour assurer la circulation des véhicules tout en maintenant les escaliers . Ces travaux de démolition, ne sont toutefois pas mentionnés dans le plan de situation ni sur le plan d'aménagement des places de stationnement soumis à l'enquête publique en 1993. En principe, du fait qu'un escalier extérieur compte dans la surface bâtie, la création ou la modification d'un tel ouvrage est un élément qui doit figurer sur le plan de situation (Tribunal administratif, arrêt AC 91/151, du 7 mai 1993, cons. 7 et les références citées) ou, à tout le moins, sur le plan des aménagements extérieurs (art. 69 al. 1 ch. 8 RATC).
Cette informalité, pour regrettable qu'elle soit, n'est toutefois pas de nature à invalider l'enquête publique, en l'espèce. La suppression des escaliers résulte, on l'a vu, implicitement du projet présenté à l'enquête publique. Même si une certaine confusion a régné lors de l'audience quant à l'intention du consortium constructeur de déplacer ou non les places de stationnement latérales, la recourante ne saurait faire valoir que la suppression des escaliers constitue un élément nouveau. Elle n'a d'ailleurs pas formulé de sérieux griefs à l'encontre de cette opération. Quant à l'éventuel remplacement de ces escaliers, souhaité par la municipalité, il fera l'objet d'une enquête publique complémentaire, selon les déclarations de cette autorité, si bien que la recourante pourra faire valoir tous ses moyens à cette occasion.
3. La recourante a soutenu que le projet serait incompatible avec les normes en matière de protection contre le bruit et de lutte contre la pollution atmosphérique.
a) Interpellé à ce sujet, le Service de lutte contre les nuisances, qui est l'autorité spécialisée en la matière (art. 5 du règlement d'application du 8 novembre 1989 de la loi sur la protection de l'environnement) a estimé que le nombre de mouvements journaliers totalisés par les treize places de stationnement projetées serait inférieur à cent. En fonction de cette évaluation, il a considéré que les nuisances sonores provoquées par ce parking ne pourraient occasionner un dépassement des valeurs limites d'immissions telles que définies dans l'annexe 6 OPB, même pour un degré de sensibilité II.
Il n'y a pas lieu de remettre en cause cet avis. Le Service de lutte contre les nuisances s'est fondé à juste titre sur l'application des valeurs limites d'immissions, plutôt que sur les valeurs de planification, plus basses, applicables aux installations nouvelles. Les places de stationnement projetées seraient en effet aménagées directement sur la chaussée de la voie de dévestiture existante, déjà ouverte à la circulation, si bien que l'on aurait affaire à une modification d'installation existante, soumise au respect des valeurs limites d'immissions (art. 8 al. 2 OPB). Le déplacement des quatre places de stationnement latérales diminuera les immissions pour les habitations les plus proches, ce qui est conforme au principe de prévention, tel que libellé à l'art. 11 al. 2 LPE et rappelé à l'art. 8 al. 1 OPB. Une détermination concrète des nuisances au sens où l'entend l'art. 36 OPB n'était dans ces conditions pas nécessaire, dans la mesure où, en fonction du nombre de places projetées, de leur utilisation et de leur situation il n'y a pas lieu de présumer un dépassement des valeurs limites d'exposition. Le Service de lutte contre les nuisances a correctement fait usage de son pouvoir d'appréciation, dans le cas particulier.
b) En ce qui concerne la limitation de la pollution atmosphérique, l'ordonnance sur la protection de l'air assimile aux installations nouvelles celles qui sont transformées, agrandies ou remises en état, notamment lorsque ces changements laissent présager des émissions plus fortes ou différentes (art. 2 al. 4 lit. a OPair). On peut admettre que tel est le cas, en l'espèce, quand bien même les émissions supplémentaires sont jugées minimes; les prescriptions relatives aux constructions nouvelles sont donc applicables. L'art. 3 OPair prévoit que la limitation des émissions des nouvelles installations stationnaires est d'abord fixée préventivement, conformément aux annexes 1 à 4 et, à défaut de prescriptions, par l'autorité directement sur la base de l'art. 4 OPair, qui reprend le principe général posé à l'art. 11 al. 2 LPE. S'il est à prévoir qu'une installation projetée entraînera des immissions excessives, quand bien même elle respecte la limitation préventive des émissions, l'autorité doit imposer une limitation complémentaire des émissions ou plus sévère (art. 5 al. 1 OPair).
Les parkings à l'air libre ne font pas l'objet de valeurs limites d'émissions spécifiques fixées dans l'une des annexes 1 à 4 de l'OPair; les véhicules doivent respecter les prescriptions de réduction des émissions fixées dans la législation sur la circulation routière (art. 17 OPair), mais cette question échappe à la compétence de l'autorité accordant le permis de construire. Par conséquent, la limitation préventive des émissions d'un parking - par des mesures d'exploitation ou de construction, par exemple (voir art. 12 LPE)- doit être ordonnée par l'autorité directement sur la base de l'art. 4 OPair. A cet effet, l'autorité peut s'aider d'un pronostic sur les polluants émis, s'il y a lieu de craindre des immissions excessives au sens de l'art. 5 OPair. L'art. 28 OPair ne contraint cependant aucunement l'autorité à demander une telle prévision, qui ne se justifie que pour les nouvelles installations stationnaires ou les infrastructures destinées au transport entraînant d'importantes émissions (ATF 118 Ib 26 et ss, consid. 5g).
Examinant la situation concrète, le Service de lutte contre les nuisances a estimé qu'avec un nombre de mouvements journaliers inférieur à cent, le trafic supplémentaire induit par les treize places de stationnement projetées serait très faible comparativement à celui qui s'écoule sur l'avenue de Mon-Repos et celle de l'Avant-Poste, dont les comptages parviennent respectivement à 13'600 et 3'200 véhicules. Dans ces conditions, ledit service a considéré que le projet ne pourrait modifier de manière sensible la qualité de l'air à l'intérieur du square et qu'une prévision des immissions n'était pas nécessaire. Aucun élément au dossier ne permet de remettre en cause cette appréciation. Contrairement à ce qu'affirme la recourante, l'autorité précitée n'a pas examiné uniquement les incidences sur les voies de circulation extérieures au quartier, mais elle a également considéré la situation à proximité du square. En comparant le trafic induit par les treize places de stationnement projetées à celui existant, l'autorité précitée a cherché à déterminer la part prise par le parking projeté sur le niveau global de pollution atmosphérique. Compte tenu de son expérience, elle peut pour cela se limiter au nombre de mouvements de véhicules, susceptible de lui donner les indications suffisantes à cet égard.
L'agglomération lausannoise doit faire l'objet d'un plan des mesures en raison des immissions excessives produites par l'ensemble des installations dont émanent des polluants atmosphériques (art. 31 OPair; Tribunal administratif, arrêt AC 7593 du 3 septembre 1992, plus particulièrement cons. 14c). Le Service de lutte contre les nuisances n'a pas précisé si cette situation touche également les habitants du quartier en cause. A supposer que tel soit le cas, ce statut ne conduirait cependant pas pour autant à la paralysie de tout projet produisant des émissions supplémentaires. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un permis de construire ne peut en principe pas être refusé jusqu'à l'élaboration du plan des mesures, sauf s'il faut s'attendre à de si grosses émissions d'une installation que l'autorisation de construire porterait préjudice à la planification des mesures prises en application de l'art. 31 OPair (ATF 118 Ib 26 et ss; voir également RDAF 1993, 186 ss). Cette circonstance n'est pas réalisée en l'espèce. Enfin, ni la LPE, ni l'OPair ne contiennent des dispositions qui permettent de réduire le nombre de places de parc dans les secteurs subissant des pollutions importantes; seul un changement d'affectation de la réglementation de la zone peut le permettre (ATF 118 Ib 26 et ss, cons. 5e).
c) En conclusion, le recours doit être rejeté en tant qu'il met en cause une violation de la législation en matière de protection de l'environnement.
4. La recourante a enfin invoqué les principes généraux de l'aménagement du territoire, en particulier celui posé à l'art. 3 al.2 lit. b) LAT, qui commande de préserver autant que possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations, et celui prévu à l'art. 3 al.2 lit. e) LAT, qui prescrit de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces plantés d'arbres nombreux.
Ces principes généraux doivent guider les autorités planificatrices dans leurs activités. Ils sont avant tout applicables au stade du plan directeur et des plans d'affectation, plutôt que dans la procédure de permis de construire, à l'occasion de laquelle on doit se limiter à examiner la compatibilité d'un projet avec les règles de construction (ATF 118 Ib 497, cons. 4 c). Le principe selon lequel les habitations doivent autant que possible être préservées des nuisances est d'ailleurs désormais concrétisé par les règles de la législation sur la protection contre le bruit applicables au stade de la planification (art. 24 LPE; FF 1979 III 792). On ne voit au demeurant pas ce que la recourante entend tirer de ces dispositions : les places de parc projetées n'empièteraient en effet pas sur l'aire de verdure existante et ne provoqueraient pas de nuisances excessives au regard de la législation sur la protection de l'environnement. La voie de dévestiture sur laquelle elles seraient balisées est vouée à la circulation; dans son contexte, elle se prête, il est vrai, idéalement à une place de jeux pour les enfants. Il s'agit cependant d'une pure situation de fait. Au demeurant, actuellement, déjà, des voitures circulent et stationnenent sur cette voie, si bien que la situation ne sera pas notablement modifiée.
Le recours est partant également infondé sur ce point.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable. En application de l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante un émolument fixé à Fr. 1'500.--. Bien qu'obtenant gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, la Commune de Lausanne, qui dispose d'une infrastructure suffisante pour défendre sa décision, n'a pas droit à des dépens, conformément à la jurisprudence (Tribunal administratif, arrêt AC 91/005 du 9 septembre 1991, confirmé par ATF du 30 janvier 1992).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté en tant que recevable.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 16 août 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).