canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 19 juillet 1994
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sur le recours interjeté le 12 août 1993 par Francesco SAVOCA, représenté par l'avocat Michel Dupuis, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Coppet du 3 août 1993, lui refusant l'autorisation d'aménager un dancing-discothèque dans un établissement public.
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Statuant dans sa séance du 14 janvier 1994,
le Tribunal administratif, composé de :
MM. E. Brandt, président P. Blondel, assesseur G. Monay, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
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A. Le recourant Francesco Savoca est propriétaire de la parcelle no 95 du cadastre de la Commune de Coppet sur laquelle s'élève un bâtiment appelé "Hôtel d'Orange". Il exploite au rez-de-chaussée et au premier niveau de ce bâtiment un restaurant-pizzeria; les deux étages supérieurs sont occupés par des chambres d'hôtel. Cette construction est contiguë aux maisons voisines sur trois côtés. Seule la façade nord-ouest, donnant sur la Grand'Rue, est dégagée. Rose et Charles-Alexandre Rattazzi sont propriétaires chacun pour une moitié de la parcelle no 93, contiguë au nord-est, et Claude Sequin, de la parcelle no 96, contiguë au sud-ouest.
Ces parcelles ont été classées en zone de l'ancienne ville par le plan des zones communal approuvé le 14 mai 1993 par le Conseil d'Etat avec le règlement qui lui est lié.
B. Le recourant projette la transformation du rez-de-chaussée du bâtiment précité en vue d'y aménager une discothèque. Une demande d'autorisation a été présentée à la commune par l'intermédiaire de l'architecte Osman Gürdogan le 22 juillet 1992, avec un descriptif plus précis du 1er septembre 1992. Dans ce document, l'architecte mentionne notamment ce qui suit :
"Les heures d'ouverture seraient programmées pour la discothèque entre 21 h. et 2 h. mais réaménageables d'entente avec les autorités communales, selon les jours de la semaine".
Le 15 septembre 1992, la municipalité a préavisé favorablement pour ces travaux, à certaines conditions; elle réservait en particulier l'horaire à fixer. En date du 17 novembre 1992, le Service de la police administrative a accordé une autorisation de principe pour l'octroi d'une patente relative à un dancing-discothèque.
Le projet, mis à l'enquête publique du 9 au 29 mars 1993, a suscité sept oppositions de voisins qui s'inquiétaient notamment des nuisances sonores que pourrait occasionner l'exploitation du dancing. Les opposants ont en particulier fait valoir que la tranquillité du bourg est déjà perturbée par le comportement de la clientèle du White Horse, établissement situé non loin du secteur en cause, pour lequel la municipalité aurait déjà dû intervenir. Claude Sequin relevait en outre que la sortie de secours qui traverserait sa propriété ne faisait l'objet d'aucun titre juridique. Cette question a par la suite été réglée par un projet d'acte notarié du 17 mai 1993, constituant les servitudes nécessaires à cette fin.
En date du 5 juillet 1993, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité les décisions des autorités cantonales. Celles-ci sont toutes favorables. L'Etablissement cantonal contre l'incendie (ECA), sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, précise cependant que des difficultés du point de vue des nuisances sonores sont à attendre; les locaux devront par conséquent faire l'objet d'une isolation accrue.
Par décision notifiée le 3 août 1993, la municipalité a refusé le permis de construire au motif que l'exploitation d'une discothèque au coeur de l'ancien bourg provoquerait des nuisances sonores tant intérieures qu'extérieures et que cet établissement ne serait pas suffisamment équipé en places de parc privées ou publiques.
C. Francesco Savoca a recouru contre cette décision le 12 août 1993. L'Association vaudoise pour la construction adaptée aux handicapés (AVACAH) a déposé ses observations sur le recours le 2 septembre 1993, faisant part des adaptations nécessaires pour permettre un accès aisé des handicapés aux locaux. Rose et Charles-Alexandre Rattazzi se sont également déterminés le 18 septembre 1993.
Le 21 septembre 1993, le Service de lutte contre les nuisances a relevé ce qui suit :
"Dans le préavis CAMAC, nous avons demandé que les exigences accrues de la norme SIA 181 "Protection contre le bruit dans le bâtiment" (Edition 1988) soient respectées. En effet, en fonction de la situation du projet, on peut présumer que sans le respect de ces exigences, les voisins les plus exposés seraient nettement dérangés par l'exploitation de la dicothèque.
Dans un cadre plus général que celui de l'application de l'ordonnance fédérale sur la protection contre le bruit, il est certain que le comportement de la clientèle d'une pizzeria est différent de celui d'une discothèque. Afin de limiter les comportements excessivement bruyants des clients, il est indispensable que la Municipalité prenne les mesures de police nécessaires."
Quant à la municipalité, elle a conclu à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet, en date du 30 septembre 1993. Sa décision était essentiellement motivée par le problème du parcage des véhicules et celui du bruit nocturne de la clientèle dans une zone d'habitation.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance sur les lieux le 14 janvier 1994 en présence des parties, à savoir : du recourant, assisté de l'avocat Michel Dupuis et accompagné de l'architecte Osman Gürdogan; de Mme et M. Rose et Charles-Alexandre Rattazzi, opposants; de MM. Jean-Pierre Dériaz, syndic, Henri Gaud, conseiller municipal et Bernard Gianina, secrétaire municipal, pour la municipalité; de M. Jean-Pierre Péclard, pour l'AVACAH; et de M. Dominique Luy pour le Service de lutte contre les nuisances. A l'audience, le recourant a exposé que le projet consisterait plutôt à aménager le rez-de-chaussée en piano-bar et non pas en discothèque.
Considère en droit :
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1. La municipalité a invoqué l'irrecevabilité du recours au motif qu'il aurait été déposé par un architecte sans procuration. Une procuration signée par le recourant le 17 août 1993 et donnant tout pouvoir à l'architecte Osman Gürdogan pour le représenter dans la présente cause a été produite le 18 août 1993. Le grief d'irrecevabilité n'est par conséquent pas fondé.
2. A l'audience, le recourant a soutenu que son projet ne consistait pas en l'aménagement d'une discothèque, mais d'un piano-bar, au rez-de-chaussée, l'appellation dancing n'étant selon lui justifiée que par la désignation de la patente requise, qui ne fait pas la distinction entre ces deux types d'exploitation. Cette affirmation n'est cependant pas corroborée par les pièces au dossier. Les plans montrent en effet clairement la présence d'un disc-jockey et d'un espace réservé à la piste de danse. Cependant, dans la mesure où, comme on va le voir, le problème principal en l'espèce tient aux horaires qui seraient pratiqués tant pour la discothèque que pour le piano-bar, la nature exacte de l'affectation des locaux transformés peut rester indécise.
3. a) Selon l'art. 4 du règlement sur le plan des zones et la police des constructions (RPC), la zone de la vieille ville est destinée à l'habitation, aux commerces et à l'artisanat non gênant pour le voisinage dans la mesure où cette activité est compatible avec la nature des lieux.
L'exploitation d'une discothèque ou d'un piano-bar constitue une activité commerciale au sens large (CCRC 6693, du 18 septembre 1990). A la différence, cependant, des activités de services traditionnelles, tels les magasins d'alimentation, les salons de coiffure, les pharmacies ou les cabinets médicaux, l'exploitation de commerces destinés à des activités nocturnes peut entrer en conflit avec le voisinage. La réserve faite à l'art. 4 RPC concernant les nuisances de l'artisanat et la compatibilité de cette activité avec la nature des lieux vaut également pour ce type d'exploitation commerciale. C'est bien dans ce sens que la municipalité a d'ailleurs interprété la disposition précitée.
b) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Les règles de droit cantonal ou communal destinées uniquement à limiter quantativement les nuisances n'ont plus de portée propre par rapport à celles du droit fédéral (art. 65 LPE; 118 Ib 595 consid. 3a; 116 Ib 179 consid. 1b/bb; 115 Ib 460 consid. 1c; 114 Ib 222 consid. 5) sauf si elles complètent le droit fédéral en visant à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier ou d'une zone (ATF 118 Ia 114 consid. 1a; 117 Ib 154 consid. 5a), ou si elles ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 222 consid. 5), la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 114 consid. 1a), ainsi que les bruits de conversations nocturnes des clients à la sortie d'un dancing ou d'un autre établissement public et ceux des manoeuvres de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement, près d'une zone d'habitation (116 Ia 491 ss consid. 1a; AGVE 1992, 357 ss).
Dans le cas particulier, ce sont essentiellement les nuisances secondaires résultant des allées et venues de clients à la recherche d'une place de parc et du bruit de leurs conversations à la sortie de l'établissement que redoute la municipalité. De tels désagréments, qui se manifestent hors de l'aire d'exploitation de l'établissement litigieux, ne font pas l'objet d'une réglementation par le droit fédéral de la protection de l'environnement et ils sont donc soumis au droit cantonal et communal (ATF 118 Ib 590 et ss, consid. 2d; ATF 116 Ib 183, consid. 3b; AGVE 1992, 359).
c) Selon la municipalité, la présence d'un établissement nocturne ouvert jusqu'à 2 heures du matin, comme le souhaite le recourant, est incompatible avec la vocation de la zone, composée essentiellement d'habitations.
La zone de l'ancienne ville a un caractère mixte. Les activités commerciales y sont admises aussi bien que l'habitation, pour autant qu'elles ne soient pas gênantes pour le voisinage. Or, l'activité projetée par le recourant, qu'il s'agisse d'un dancing ou d'un cabaret-bar, est gênante pour les quartiers d'habitations dans la mesure où elle s'exerce jusqu'à des heures tardives dans la nuit. Pour l'un et l'autre de ces types d'établissements, il faut s'attendre dans une proportion plus ou moins grande à des inconvénients tels que des bruits du comportement de la clientèle et des problèmes de parcage à des heures où le repos nocturne des habitants prime. La pénurie en places de stationnement aggrave ces inconvénients car l'établissement projeté fait appel à une clientèle de l'extérieur. L'argument selon lequel le problème du parcage pourrait être résolu par l'octroi d'une dispense d'aménager des places de stationnement privées, moyennant le versement d'une contribution compensatoire pouvant être exigé selon l'art. 81 RPC, n'est d'aucun secours à cet égard.
La municipalité n'a par conséquent pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation sollicitée sur la base de l'art. 4 RPC.
d) A l'audience, la municipalité a déclaré ne pas être opposée à l'aménagement d'un cabaret-bar, exploités dans les heures prévues par le règlement de police. Selon l'art. 110 du règlement de police de la Commune de Coppet du 16 mai 1967 (RP), les établissements publics pourvus de patente doivent être fermés à 23 heures la semaine et à 24 heures le samedi, sauf autorisation spéciale de la municipalité.
On peut admettre qu'un cabaret-bar, voire même un dancing, seraient compatibles avec la zone de la vieille ville, s'ils étaient exploités dans le respect de l'horaire prévu par l'art. 110 RP. Le recourant a cependant clairement précisé que l'horaire d'ouverture requis jusqu'à 2 heures du matin faisait partie intégrante de son projet, qui n'était pas réalisable à d'autres conditions. Mais le recourant n'a pas un droit à une autorisation spéciale prolongeant les heures d'exploitation. La protection des habitations constitue un intérêt majeur qui permet à la municipalité de refuser, dans une telle zone, une dérogation aux horaires d'ouverture fixés par le règlement de police. Le projet pouvait donc également être refusé pour ce motif.
4. Les nuisances résultant du bruit produit à l'intérieur de l'établissement, en particulier les bruits de musique se transmettant à l'extérieur par les ouvertures, ou dans les propriétés contiguës par les structures, ont également été invoquées.
Ces questions tombent dans le champ d'application de la législation fédérale sur la protection de l'environnement car il s'agit de nuisances dues à l'installation en cause et non pas au comportement de la clientèle sur le domaine public, hors de l'installation (art. 7 al. 1 et 7 LPE; AGVE 1992, 359, consid. 1d; TA, arrêt AC 93/065 du 20 avril 1994, consid. 5).
La loi fédérale sur la protection de l'environnement prévoit tout d'abord que la limitation des émissions de bruit doit être réalisée de manière préventive, indépendamment des nuisances existantes, dans toute la mesure que permet l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que les mesures envisagées soient économiquement supportables (art. 11 al. 2 LPE). Dans un second temps, les émissions doivent être limitées plus sévèrement s'il apparaît ou que l'on peut présumer que les atteintes resteront nuisibles ou incommodantes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement (art. 11 al. 3 LPE). La limitation des heures d'exploitation constitue une mesure de réduction des émissions (art. 12 lit. c LPE; ATF 118 Ib 234, 590; 113 Ib 402); d'autres mesures relatives à la construction ou à l'équipement peuvent encore être exigées pour restreindre le bruit des installations (art. 12 lit. d LPE).
Dans le cadre des travaux de transformation projetés, une isolation accrue des locaux a été ordonnée par le Service de lutte contre les nuisances, conformément aux exigences de la norme SIA 181 de l'Association suisse des ingénieurs et architectes, à laquelle renvoie l'art. 32 al. 1 et 3 OPB. Selon cette autorité, compte tenu de l'épaisseur des murs et de la dalle séparant le rez-de-chaussée du premier étage, les locaux pourraient être isolés de manière suffisante, même avec l'exploitation d'une discothèque. Le problème du bruit produit à l'intérieur de l'établissement pourrait donc a priori être résolu de manière satisfaisante. On peut cependant se dispenser d'examiner plus à fond cette question dans la mesure où le projet doit de toute manière être refusé.
5. Reste à examiner si le recourant, qui a d'emblée précisé l'horaire dans lequel il comptait exploiter son établissement, peut se prévaloir d'une assurance de la municipalité de lui octroyer le permis de construire.
Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 107 Ia 211 consid. 3a), le principe de la bonne foi donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ib 385 consid. b, 105 Ib 159 consid. b, 103 Ia 508). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Entre autres conditions - cumulatives - auxquelles la jurisprudence subordonne le recours à cette protection ( ATF 109 V 55 consid. 3a), il faut que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité des assurances et du comportement dont il se prévaut et qu'il ait pris sur cette base des dispositions qu'il ne pourrait modifier sans subir un préjudice ( ATF 104 Ib 237 consid. 4, 103 Ia 114, 508 et les arrêts cités). Lorsque ces conditions sont réunies, le principe de la bonne foi l'emporte sur celui de la légalité (ATF 117 Ia 297, 112 Ia 335 consid. cc, 107 V 160 consid. 2).
Dans le cas particulier, la municipalité n'a à aucun moment donné au recourant l'assurance qu'il pourrait exploiter son établissement jusqu'à 2 heures du matin. Au contraire, dans son préavis du 15 septembre 1992, elle a expressément réservé l'horaire à fixer. Une telle décision n'est pas contradictoire dans la mesure où, on l'a vu, l'un ou l'autre des établissements envisagés par le recourant pourrait être jugé conforme avec l'affectation de la zone, pour autant qu'il soit exploité dans les heures normales. Ce préavis municipal, rendu avant l'enquête publique, n'a de plus aucun effet contraignant à l'égard des tiers auxquels il n'est pas opposable (ATF 117 Ia 285 et ss). Par conséquent, aucune des conditions précitées n'est réunie et le recourant ne saurait se prévaloir de l'application du principe de la bonne foi.
6. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à l'art. 55 LJPA, il se justifie de mettre à la charge du recourant un émolument de Fr. 1'500.-- ainsi que des dépens en faveur de la commune, qui a été conseillée par un avocat; ceux-ci sont cependant réduits à Fr. 200.--, compte tenu du fait que l'avocat n'a écrit aucun mémoire et n'a pas participé à la séance.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Francesco Savoca.
III. Le recourant Francesco Savoca versera une somme de Fr. 200.-- (deux cents francs) à titre de dépens à la Commune de Coppet.
gz/Lausanne, le 19 juillet 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
Le présent arrêt est notifié aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.