CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 janvier 1995
1) sur le recours interjeté par Pierre et Janine SCHMIT, représentés par l'avocat-conseil J. Matile, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Prangins, du 14 avril 1993, leur intimant l'ordre de donner accès au public sur le môle ouest du port privé;
2) sur le recours interjeté par la Municipalité de Prangins, représentée par Me L. Trivelli, avocat, à Lausanne
contre
le refus de statuer du Service des eaux et de la protection de l'environnement.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; M. P. Blondel et M. P. Richard, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Janine et Pierre Schmit sont propriétaires, à Prangins, du Château de Promenthoux, soit d'une grande propriété (près de 37'000 m2) sise au bord du lac, à l'embouchure de la Promenthouse, à environ deux kilomètres au nord-est de Nyon. Cet immeuble, immatriculé au registre foncier sous no 604, est grevé d'une servitude de passage public à pied de 2 mètres de largeur instituée au bénéfice de l'Etat de Vaud en vue d'assurer le passage du public au bord du lac. Inscrite au registre foncier le 1er septembre 1989, cette servitude remplace une servitude de passage public antérieur datant de 1973, dont l'assiette était différente, qui elle-même avait remplacé le passage public prévu par une concession de place d'eau du 18 décembre 1947 (voir ci-dessous lit. c).
B. La propriété Schmit est au bénéfice d'une concession de port privé délivrée en 1930 et dont la validité a été prolongée, la dernière fois en 1978 (date d'échéance 31 décembre 2007). Au bénéfice de cette concession, un port a été construit qui est séparé du côté ouest de la plage communale de Prangins par un portail, situé au début du môle du port.
C. Le passage public institué par la concession en faveur des propriétaires du Château de Promenthoux s'est exercé initialement sur les môles du port eux-mêmes, dont il était prévu qu'ils devaient être reliés par une passerelle (qui n'a jamais été construite, en réalité). Il a ensuite (1973) été déplacé pour suivre la rive du port, contournant très exactement les bâtiments du château. Enfin, depuis 1989, ce tracé suit les pourtours de la propriété elle-même, c'est-à-dire qu'il longe la Promenthouse en direction du nord-est sur environ 250 mètres pour obliquer à angle droit en direction du nord-ouest pour rejoindre 150 mètres plus loin la route conduisant du Château de Prangins à la localité du même nom.
D. Par décision du 14 avril 1993, la Municipalité de Prangins a ordonné à Pierre et Janine Schmit d'ouvrir et de maintenir ouvert ce portail, de manière à permettre au public l'accès au môle du port et d'assurer le passage des promeneurs le long du lac. Un recours a été déposé contre cette décision le 22 avril 1993, validé le 4 mai 1993, et concluant à l'annulation. Dans le cadre de cette procédure (enregistrée au Tribunal administratif sous no AC 93/122, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) a pris les conclusions tendant à l'annulation de la décision municipale, en substance pour le motif que, le portail litigieux se trouvant sur domaine public cantonal, seul le département était compétent pour en aménager le mode d'utilisation.
E. Dans le cadre de la procédure d'instruction, le Tribunal administratif a procédé le 26 octobre 1993 à une vision des lieux en présence des parties et des représentants du SEPE. A cette séance, le juge instructeur a interpellé les représentants du SEPE, provoquant une vive discussion. Il a ensuite invité l'autorité cantonale à se prononcer expressément par une décision sujette à recours sur la suppression de la grille et du portail empêchant le passage public litigieux, lui fixant un délai au 26 novembre 1993 pour le faire. Parallèlement, il a ordonné d'office la production par le Service de la conservation de la faune d'un plan indiquant les limites de la zone naturelle instituée à Prangins par un arrêté du Conseil d'Etat du 1er juin 1990, en invitant cette autorité à préciser les objectifs recherchés par la protection envisagée, notamment leur compatibilité avec le stationnement de bateaux.
F. Dans le délai qui lui avait été imparti et prolongé à cet effet, le SEPE a pris position le 14 janvier 1994, en indiquant qu'il ne prendrait pas une décision en la matière avant que le tribunal n'ait statué sur la compétence de la Municipalité de Prangins, se référant aux arguments développés par lui en procédure. Invité de nouveau par le juge instructeur à statuer, avec délai au 17 février 1994, le SEPE est resté silencieux. Le juge instructeur a alors, par avis du 25 février 1994, considéré que ce silence valait décision négative, la Commune de Prangins étant invitée à indiquer si elle voulait recourir. Par acte du 28 février 1994, confirmé par un mémoire du 10 mars 1994, la Municipalité de Prangins a effectivement déposé un recours, enregistré au Tribunal administratif le 3 mars 1994 sous no AC 94/029.
G. Invités à se déterminer sur ce nouveau recours, les époux Schmit ont présenté, en date du 16 juin 1994, une demande de récusation des juges composant la section du Tribunal administratif ayant procédé à la vision locale du 26 octobre 1993, invoquant en substance les propos tenus par le juge instructeur à cette occasion et, d'une manière plus générale, la manière dont la procédure était conduite. Le dossier a alors été transmis à la Cour plénière du Tribunal administratif, compétente à forme de l'art. 15 al. 2 lit. e LJPA. Le juge instructeur s'est récusé spontanément, et les époux Schmit ayant renoncé à demander la récusation des assesseurs, le Tribunal administratif en a pris acte (arrêt de la Cour plénière du 16 novembre 1994). L'instruction des recours pendants a alors été reprise et jointes, les parties étant invitées à déposer encore des observations, ce qu'elles ont fait en date du 8 décembre (pour le SEPE) et du 9 décembre 1994 (pour les époux Schmit et la Municipalité de Prangins).
Les moyens des parties seront examinés ci-dessous pour autant que de besoin. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos le 16 janvier 1995.
Considérant en droit:
1. Le tribunal n'a pas donné suite à la requête de la Municipalité de Prangins de procéder à une nouvelle inspection locale, à la suite de la modification de sa composition consécutive à la procédure de récusation. Compte tenu des questions à juger, qui concernent exclusivement le statut juridique du portail litigieux, du fait que le dossier comporte de nombreux plans et une série de photographies permettant de se faire une idée complète de la situation locale, enfin que les deux assesseurs siégeant dans la section ont participé à la visite des lieux du 26 octobre 1993, une telle mesure d'instruction est superflue.
2. Le Tribunal administratif est saisi, à propos du portail fermant l'un des môles du port privé du Château de Promenthoux, de deux recours dont les conclusions sont totalement contradictoires. Les propriétaires demandent l'annulation d'une décision municipale ordonnant l'ouverture du portail. La Municipalité de Prangins, quant à elle, requiert dans une deuxième procédure qu'ordre soit donné au DTPAT d'ordonner la fermeture de ce même portail.
3 Le portail litigieux se trouve sur le môle d'un port privé construit en vertu d'une concession cantonale, délivrée conformément aux dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendants du domaine public (ci-après LVU) et de son règlement d'application du 17 juillet 1953 (RVU; RSV 7.2). Aux termes de cette concession (art. 9 al. 2 et 3; art. 17) le droit de passage le long du lac prévu par la loi sur le marchepied (ci-après LM) devait s'exercer pour partie sur la propriété des époux Schmit, au moyen de la servitude RF 127'993 et pour partie sur le domaine public cantonal au moyen de deux môles, qui devaient être reliés par une passerelle (qui n'a en fait jamais été réalisée, comme on l'a vu).
Conformément aux art. 138 a ch. 1 et 2 LVCC, les ouvrages réalisés sur le domaine public en font partie intégrante. Tel est le cas des môles du port privé des époux Schmit. Quant au portail, construit en limite de propriété, il est ancré en partie sur le môle et en partie sur le domaine public, dans la mesure où il déborde sur le lac. Considéré comme un ouvrage de minime importance (art. 25 al. 2 LVU), il a été érigé il y a fort longtemps (en tout cas avant l'acquisition de la propriété par les époux Schmit) au bénéfice d'une admission par le département sans enquête publique et sans autorisation particulière (déterminations du SEPE du 9 mai 1994, p. 4 ch. 13), l'autorité considérant qu'il n'entravait ni le marchepied ni la servitude de passage public, dont les tracés contournaient dès 1973 le bâtiment du château en s'écartant du bord du lac.
4. La mesure contestée par les époux Schmit est l'ordre de maintenir le portail ouvert que la municipalité leur a notifié le 14 avril 1993. L'autorité intimée a fondé son intervention sur l'art. 11 LM. Les recourants et le DTPAT contestent expressément que cette disposition puisse fonder une compétence en sa faveur, faisant valoir que ce portail ne peut en aucun cas être considéré comme un obstacle à l'exercice du droit de marchepied ou de la servitude de passage public, puisque leur tracé, depuis 1973, n'emprunte plus les môles du port privé.
L'art. 11 LM permet "à la commune territoriale" d'ordonner sur requête ou d'office la démolition des constructions ou clôtures érigées en contravention des dispositions de la loi sur le marchepied. En l'espèce, le portail litigieux pourrait être considéré comme contrevenant aux dispositions légales s'il empiétait sur les limites extrêmes des constructions et clôtures (art. 6 ch. 2 et 8 LM), s'il était constitué de matériaux interdits (art. 13 LM) ou s'il n'avait pas été autorisé par le département (art. 10 LM). Mais tel n'est pas le cas en l'espèce. Le portail, qui est sur le domaine public cantonal, n'empiète pas sur les limites extrêmes des constructions et clôtures, et la Municipalité de Prangins ne le soutient du reste pas. Il n'est pas davantage constitué de matériaux interdits et il résulte enfin de l'instruction de la cause qu'il a été autorisé par le DTPAT. On ne voit d'ailleurs pas comment, dans ces conditions, l'art. 11 pourrait fonder une intervention municipale en application de la loi sur le marchepied. Il résulte d'ailleurs du dossier que la Municipalité de Prangins elle-même, jusqu'à récemment en tout cas, considérait qu'il ne lui appartenait pas d'intervenir en application de la loi sur le marchepied pour assurer le respect d'une servitude de passage public le long du lac, cette affaire relevant de la compétence exclusive des services de l'Etat (lettre du 10 janvier 1989 de la Municipalité de Prangins, voir ch. 20 des déterminations du 9 mai 1994 du SEPE dans le cadre du recours AC 94/029).
Il faut dès lors constater que la Municipalité de Prangins ne dispose d'aucune compétence pour intervenir dans une affaire qui concerne les relations entre l'Etat de Vaud, propriétaire du domaine public cantonal et un propriétaire privé, au bénéfice d'une concession.
D'ailleurs, on ne voit pas très bien quels intérêts propres à la Commune de Prangins ou à sa population pourraient justifier l'intervention municipale. Cette dernière ne saurait en tout cas invoquer des dispositions de la loi sur le marchepied pour améliorer les conditions d'utilisation de la plage publique voisine sans commettre un détournement de pouvoir, c'est-à-dire utiliser les compétences qui lui sont attribuées par la loi à des fins étrangères à celles dont elle doit s'inspirer (Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 consid. 5; TA, arrêt GE 93/0130 du 20 avril 1994 consid. 1; GE 94/0025 du 7 octobre 1994 consid. 3). Dans cette hypothèse, l'ordre de fermeture du portail devrait également être considéré comme contraire à la loi au sens de l'art. 36 lit. a LJPA.
Il résulte de ce qui précède que le recours des époux Schmit doit être admis, la décision entreprise étant annulée.
5. S'agissant du recours de la Municipalité de Prangins, est en cause le refus du DTPAT de statuer sur la nécessité d'ouvrir ou de fermer le portail litigieux. En substance, le département motive son refus par le fait que le portail n'entrave ni l'exercice du droit de marchepied ni celui de la servitude de passage public, et qu'il appartient dès lors aux propriétaires de décider ce qui doit être fait, au vu de leurs intérêts et de leur responsabilité de concessionnaires (mémoire du 9 mai 1994, p. 5 ch. 15 à 17).
Une telle motivation n'est pas entièrement convaincante. Elle est probablement exacte en ce qui concerne le droit de passage public. Il est plus douteux qu'elle le soit également à propos du marchepied, dans la mesure où on conçoit difficilement qu'un espace libre réservé au "...halage des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tout besoin de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche" (art. 1 al. 1 in fine LM) puisse emprunter un tracé l'éloignant des rives du lac, pour passer derrière le château (selon le tracé prévu en 1973), voire largement à l'intérieur des terres (tracé de 1989). Mais il n'y a pas lieu de trancher ce point, le recours devant être déclaré irrecevable indépendamment des questions de fond.
En effet, dans la mesure où on n'admet pas en l'espèce que la Municipalité de Prangins dispose de compétence découlant de la loi pour intervenir dans cette affaire, on doit considérer sa démarche comme une dénonciation, soit comme une requête présentée à l'autorité cantonale pour lui faire prendre une mesure (voir par ex. Moor, Droit administratif, Volume II, no 5.2.2.2; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 1785 et ss). Or, l'attitude qu'observe l'autorité saisie d'une dénonciation n'est pas assimilée à une décision, le dénonciateur n'étant pas partie à une procédure administrative, avec la conséquence qu'il ne peut pas recourir (Knapp, ibidem no 1791 et 1792; Moor, ibidem, plus spéc. p. 341). Il en résulte que la Municipalité de Prangins, autorisée sans doute à attirer l'attention de l'autorité cantonale sur une situation nécessitant selon elle une intervention, ne peut rien faire d'autre et notamment pas recourir si elle se heurte à un refus, exprès ou tacite. Cela entraîne l'irrecevabilité de son recours.
D'ailleurs, elle n'aurait pas la qualité pour recourir. Celle-ci est admise pour une commune lorsqu'elle est lésée comme un simple particulier, et lorsqu'elle défend son autonomie communale. Si elle intervient comme un simple organe d'exécution, elle n'a pas qualité pour attaquer les actes de l'autorité supérieure, sauf si elle est dépossédée sans droit d'une prérogative légale (sur tous ces points, RDAF 1993, p. 283). En l'espèce, la Municipalité de Prangins ne pourrait agir en tant qu'autorité que dans le cadre de l'art. 11 LM (voir ci-dessus). Dans cette hypothèse, simple organe d'exécution, elle n'aurait en tout cas pas la qualité pour recourir contre les décisions du DTPAT.
Il s'ensuit que le recours de la Municipalité de Prangins doit être déclaré irrecevable.
6. Le présent arrêt doit être rendu sans frais, dès lors que le recours des époux Schmit est admis, conformément à la pratique du Tribunal administratif de ne pas mettre des frais à la charge des autorités communales agissant dans le cadre de leurs prérogatives de droit public.
S'agissant des dépens, il se justifie d'en allouer, à la charge de la Commune de Prangins, aux époux Schmit qui obtiennent gain de cause dans la procédure AC 93/122. En revanche, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens dans la procédure AC 94/029, l'intervention des époux Schmit étant demeurée très limitée, même s'ils ont pris des conclusions à l'encontre du recours de la Municipalité de Prangins. D'autre part, cette dernière a été invitée à procéder, ce qui justifie en l'équité de la libérer de l'obligation de payer des dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours des époux Pierre et Janine Schmit est admis.
II. La décision de la Municipalité de Prangins du 14 avril 1993 est annulée.
III. Le recours de la Municipalité de Prangins est déclaré irrecevable.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V. La Commune de Prangins versera aux époux Pierre et Janine Schmit, solidairement, une indemnité de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 20 janvier 1995
Le président: