canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 15 novembre 1993
sur le recours interjeté par Emile et Gisèle RASCA, à Veytaux, dont le conseil est l'avocat Jacques Ballenegger, Place de la Palud 13, 1003 Lausanne,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service des forêts, du 22 février 1993, accordant la dérogation prévue à l'art. 12a de la loi forestière et contre la décision de la Municipalité de Veytaux, du 4 mars 1993, levant leur opposition à un projet de construction d'un immeuble locatif et administratif sur la parcelle des hoirs de Jean-Claude Deléchat.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président J. Widmer, assesseur G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Les hoirs de Jean-Claude Deléchat sont propriétaires de la parcelle no 103 de la Commune de Veytaux au lieu dit "La Tornettaz". Cette parcelle supporte actuellement sur toute sa longueur un garage avec vitrine d'exposition que l'hoirie loue à un tiers.
Le recourant Emile Rasca est propriétaire de la parcelle no 104, en forme de "L" couché, contiguë au nord et à l'ouest à la parcelle des hoirs Deléchat. Un bâtiment locatif occupe une branche de ce "L" à l'intersection de la rue du They et de l'avenue de Chillon. L'autre branche est constituée d'une forte pente boisée qui domine le bâtiment locatif des recourants et la parcelle des hoirs Deléchat.
B. Les parcelles nos 103 et 104 sont colloquées en zone d'habitations collectives du plan des zones de la Commune de Veytaux approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1990, que régissent plus particulièrement les art. 7 et 8 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) qui lui est lié. L'art. 8 al. 3 RPE subordonne toutes les constructions, reconstructions ou transformations projetées qui modifieraient les gabarits existants, le groupe de bâtiments ou l'occupation de terrains nus à l'élaboration d'un plan d'extension partiel comprenant des secteurs ou l'ensemble des zones.
C. Jean-Claude Deléchat a soumis le 22 novembre 1984 à l'inspecteur des forêts d'arrondissement un projet de construction d'un immeuble locatif en lieu et place du garage existant, ainsi qu'une demande de défrichement portant sur une surface de 480 mètres carrés. Le Service des forêts a délivré en date du 14 mai 1985 l'autorisation de défricher requise; elle a avalisé la sortie du régime forestier de la surface concernée et délimité la lisière de la forêt à dix mètres de la façade est du bâtiment projeté. Dans les conditions assortissant l'autorisation de défricher, l'autorité intimée précisait notamment que "les arbres et arbustes subsistants ou replantés sur la bande de dix mètres au-dessus de l'édifice seront englobés dans le plan de classement communal des arbres".
Parallèlement à cette procédure, Jean-Claude Deléchat a entrepris les démarches nécessaires à l'établissement d'un plan partiel d'affectation conformément à l'art. 8 al. 3 RPE. Les propriétaires voisins ayant refusé de participer à l'étude d'un plan de quartier englobant l'ensemble du secteur de "La Tornettaz", la Municipalité de Veytaux a élaboré un premier projet de plan partiel d'affectation limité à la parcelle des constructeurs et intégrant le projet soumis au Service des forêts. Ce projet a fait l'objet d'un amendement déposé par Emile Rasca et approuvé par le Conseil communal de Veytaux visant à réduire le volume de la construction à partir du premier, respectivement du deuxième étage. La municipalité a retiré le projet et soumis un second projet, identique au premier, au Conseil communal qui l'a adopté sans modification dans sa séance du 25 novembre 1991. La requête déposée le 23 janvier 1992 par Emile Rasca contre la décision du Conseil communal de la Commune de Veytaux levant son opposition et adoptant le projet de plan partiel d'affectation "La Tornettaz" a été rejetée par le Conseil d'Etat le 20 novembre 1992. Emile Rasca n'a pas recouru contre cette décision qui est entrée en force.
D. Du 29 janvier au 19 février 1993, les hoirs de Jean-Claude Deléchat ont mis à l'enquête publique un projet prévoyant la suppression du garage existant et la construction d'un immeuble locatif et administratif. Le plan de situation mentionnait la dérogation requise à l'art. 12a al. 1 de la loi forestière du 5 juin 1979 prévoyant l'interdiction des constructions à moins de dix mètres d'une lisière.
Le 22 février 1993, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que le projet impliquait. Le Service des forêts et de la faune, conservation des forêts, a pour sa part délivré l'autorisation spéciale requise sous la forme d'une dérogation à la double condition suivante :
"La construction d'un bâtiment, sis à moins de 10 mètres d'une lisière, requiert l'octroi d'une dérogation à l'art. 12a de la loi forestière vaudoise. Considérant la situation topographique du site, à savoir la pente extrême du terrain, l'entretien de la végétation arbustive avoisinant la construction doit se faire depuis le haut. En conséquence, le Service des forêts et de la faune délivre la dérogation aux conditions suivantes :
1. La dérogation pour construction à proximité de la forêt ne constitue en aucun cas une entrée en matière pour un recul de la lisière à l'avenir (Demande de défrichement).
2. Le propriétaire de la forêt voisine ne pourra être rendu responsable de dommages qui interviendraient suite à la chute d'arbres ou de branches."
Le projet mis à l'enquête a suscité l'opposition des époux Rasca que la Municipalité de Veytaux a levée le 4 mars 1993. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Ballenegger, Emile et Gisèle Rasca ont recouru contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation et à celle du permis de construire délivré le 25 février 1993 à l'hoirie Deléchat. A l'appui de leur pourvoi, ils font valoir que l'implantation du bâtiment litigieux à deux mètres environ de la lisière de la forêt existant sur leur terrain constitue une violation de l'art. 12a al. 1 de la loi forestière vaudoise en l'absence d'un besoin prépondérant justifiant l'octroi de la dérogation prévue à l'art. 12a al. 2 de la loi forestière vaudoise accordée par le Service des forêts et de la faune. L'effet suspensif a été accordé au recours le 30 avril 1993.
Dans leurs déterminations respectives, la Municipalité de Veytaux et les constructeurs concluent, avec dépens, au rejet du recours. Le Service des forêts et de la faune a pris des conclusions analogues en insistant sur les conditions topographiques particulières du cas.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 25 août 1993 à Veytaux en présence des parties et intéressés. A cette occasion, les époux Rasca ont produit un jeu de photographies des lieux prises lors des travaux de construction du garage existant, ainsi qu'un onglet de pièces parmi lesquelles l'on relève en particulier un extrait des procès-verbaux des séances du Conseil communal de Veytaux des 4 décembre 1989 et 12 mars 1990 relatifs au plan partiel d'affectation "La Tornettaz".
Le Tribunal a également effectué une visite des lieux. Il ressort de cette mesure d'instruction que la forêt incriminée se situe au sommet d'une paroi rocheuse surplombant d'environ dix mètres la parcelle des hoirs Deléchat.
Considère en droit :
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1. Les époux Rasca ne contestent pas la conformité du projet au règlement du plan partiel d'affectation "La Tornettaz". Ils considèrent en revanche que la construction envisagée par l'hoirie Deléchat ne respecte pas la distance minimale de dix mètres à la lisière de la forêt et que la dérogation accordée dans le cadre du projet par le Service des forêts l'a été à tort.
a) Le Tribunal administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA).
La qualité du voisin pour se plaindre d'une violation de la distance entre une construction et la lisière d'une forêt doit être tranchée en application du droit cantonal, dans la mesure où les prescriptions sur les distances ne sont pas des dispositions cantonales d'exécution au sens de l'art. 33 LAT, mais du droit cantonal réservé, ayant une portée propre et dont la violation peut faire l'objet d'un recours de droit public (voir en ce sens, Droit de la construction 1/93, p. 19, no 74; ATF 107 Ia 337). En revanche, lorsque le droit cantonal prévoit que des dérogations aux distances peuvent être accordées et si l'autorité cantonale autorise une construction directement à la limite de la forêt, sans observer aucune distance et que même quelques arbres doivent être abattus pour la réalisation de cette construction, la disposition de l'art. 29 al. 1er OFor est violée et cette violation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif; en pareil cas, les cantons doivent reconnaître la qualité pour agir dans une mesure aussi large que le prévoit l'art. 103 lettre a OJ pour le recours de droit administratif (ATF 112 Ib 320, JT 1988 I 477).
Dans le cas particulier, la décision attaquée accorde la dérogation prévue à l'art. 12a al. 2 de la loi forestière et consacre une atteinte virtuelle importante à la disposition de l'art. 17 LFo, qui reprend pour l'essentiel celle de l'art. 29 OFor interdisant les constructions à la limite de la forêt, dans la mesure où la construction litigieuse s'implanterait en plan à deux mètres environ de la lisière de la forêt des recourants. La qualité pour recourir des époux Rasca contre cette décision doit ainsi être reconnue d'une manière aussi large que le prévoit le droit fédéral en cas de recours de droit administratif.
b) Selon l'art. 103 let. a OJF, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJF permet donc au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, et cela même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 ss, notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c). Mais pour contester une décision, le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b).
c) Dans le cas particulier, les époux Rasca n'interviennent pas en qualité de voisins, mais en qualité de propriétaires de la forêt qui, à leurs yeux, serait menacée par l'implantation de la construction projetée à moins de dix mètres de la lisière. Les recourants entretiennent un rapport spécial, direct et particulièrement étroit avec l'objet du litige et justifient de ce fait d'un intérêt digne de protection à la constatation d'une violation des règles relatives à la distance à la forêt. Il convient en conséquence d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. a) La façade est de la construction projetée se situerait en plan à dix mètres de la lisière de la forêt existant sur la parcelle no 103. Les arbres qui ont repoussé depuis l'octroi de l'autorisation de défricher dans la bande de dix mètres faisant l'objet de cette autorisation ne peuvent pas être considérés comme de la forêt. Les limites de la forêt existant sur la parcelle des hoirs Deléchat ont en effet été clairement définies par le plan partiel d'affectation sur la base de l'autorisation de défricher accordée le 14 mai 1985. Selon l'art. 13 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), les limites ainsi définies ont force de chose jugée conformément à l'art. 10 al. 2 LFo. L'extension ultérieure des peuplements n'est donc plus considérée comme forêt et ces derniers peuvent être abattus sans autorisation tant que dure la zone à bâtir (cf. art. 10 al. 2 LFo et Lukas Bühlmann, Les conséquences de la nouvelle loi sur les forêts sur l'aménagement du territoire, in : Informations ASPAN, décembre 1992; FF 1988 III 157 ss).
En revanche, l'angle sud-est de la construction litigieuse s'implanterait à moins de dix mètres de la lisière de la forêt sur la parcelle no 103 en violation de l'art. 12a al. 1 de la loi forestière. L'hoirie constructrice considère pour sa part que les époux Rasca auraient dû invoquer ce grief dans le cadre de la procédure de requête ouverte devant le Conseil d'Etat dans la mesure où c'est le plan lui-même qui consacre une distance de deux mètres à la lisière.
En l'espèce, la construction litigieuse respecterait dans son implantation et sa volumétrie les prescriptions du plan partiel d'affectation "La Tornettaz" et du règlement qui lui est lié; les recourants ne le contestent pas. L'atteinte à la législation forestière dont ils se plaignent ne résulterait donc pas du projet, mais du plan d'affectation lui-même. Or, les plans d'affectation n'entrent en force qu'au terme d'une procédure complexe qui garantit notamment un contrôle des intérêts publics par les autorités cantonales lors de l'examen préalable du projet (art. 56 LATC) et dans le cadre de la procédure d'approbation du plan adopté par le Conseil de la commune (art. 61 et 62 LATC). Le contrôle que le Conseil d'Etat exerce sur le plan et son règlement d'application ne se limite pas au seul respect des dispositions légales applicables, mais s'étend à l'opportunité des solutions retenues (art. 61 al. 2 LATC). Ainsi, en approuvant le plan partiel d'affectation "La Tornettaz" sans y apporter de modifications, le Conseil d'Etat a accordé de fait la dérogation prévue à l'art. 12a de la loi forestière. Il convient dès lors, dans un premier temps, d'examiner si les recourants peuvent soulever, dans un recours formé contre la décision relative à l'autorisation de construire, un grief qui est dirigé en fait contre des dispositions découlant du plan partiel d'affectation lui-même, dont l'approbation n'a pas fait l'objet d'un recours de droit de public et qui est dès lors entré en force.
b) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la légalité d'un plan partiel d'affectation et de son règlement ne peut en principe être contestée que dans un recours formé dans la procédure d'adoption du plan. Exceptionnellement, le plan et son règlement peuvent être attaqués ultérieurement à l'occasion d'une décision d'application sur une demande de permis de construire, si le propriétaire ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, s'il ne disposait d'aucun moyen de défense ou si, depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu (ATF 115 Ia 1, JT 1991 I 396; ATF 107 Ia 331; ATF 106 Ia 387; JAB 1993, 302 et les références citées; Tribunal administratif, arrêt AC 7302, du 16 décembre 1991; voir également Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 133; Pierre Moor, L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, CEDIDAC, Lausanne 1990, p. 177; RDAF 1986, p. 216). Cette jurisprudence est également valable pour les opposants (JAB 1993, 303 consid. 2b et les références citées). L'autorité de recours est également admise à revenir sur un plan d'affectation dûment légalisé lorsque celui-ci est entaché de nullité absolue, ce qui n'est pas le cas en l'espèce puisque le principe de l'interdiction des constructions en lisière de forêts n'est pas absolu (ATF 115 Ia 1, JT 1991 I 396 et ATF 116 Ia 207, JT 1992 I 438; RDAF 1983, p. 65; RDAF 1986, p. 193).
Dans le cas présent, le plan partiel d'affectation "La Tornettaz" indique de façon précise la construction qu'il est possible d'édifier sur la parcelle des hoirs Deléchat. La hauteur maximale des différentes parties du bâtiment à construire sur cette parcelle est donnée par des cotes d'altitude figurant sur le plan lui-même et reproduites dans les coupes du bâtiment. Le plan précise le périmètre d'implantation du bâtiment sur cette parcelle et figure à titre indicatif une implantation possible. D'autre part, le règlement annexé au plan indique le nombre de niveaux autorisé et précise les affectations admissibles du bâtiment. Les indications figurant sur le plan partiel d'affectation, sur la coupe et dans le règlement annexé au plan permettaient donc à tout intéressé de se faire une idée précise des dimensions et de l'implantation du bâtiment dont la construction pouvait être autorisée sur la parcelle. Les recourants ne sauraient dès lors avoir été trompés sur ce point. Au demeurant, Emile Rasca était conscient du fait que le plan autorisait l'édification d'une construction à moins de dix mètres de la lisière de la forêt puisqu'il avait déjà relevé ce problème dans les interventions qu'il a faites devant le Conseil communal (cf extraits des procès-verbaux des séances du Conseil communal de Veytaux des 4 décembre 1989 et 12 mars 1990). Il aurait dès lors pu invoquer ce grief dans le cadre de la requête qu'il a adressée au Conseil d'Etat contre la décision du Conseil communal adoptant le plan d'affectation.
Enfin, aucune circonstance nouvelle n'est apparue depuis l'adoption définitive du plan partiel d'affectation "La Tornettaz" qui en justifierait la modification sur ce point précis. L'entrée en vigueur de la nouvelle loi forestière n'a pas formellement rendu caduque la disposition de l'art. 12a al. 2 de la loi forestière vaudoise autorisant l'octroi d'une dérogation à l'interdiction des constructions en lisière de forêts. Le Tribunal administratif ne serait d'ailleurs pas compétent, s'agissant d'un domaine relevant de l'autonomie communale, pour mettre le plan en conformité avec les circonstances qui surviennent après son adoption et qui entraînent une transformation sérieuse de la situation. Une telle intervention reviendrait en effet à compromettre les droits de participation reconnus aux citoyens de la commune en matière de planification (art. 4 al. 2 LAT), mais aussi à ignorer les attributions des organes communaux et du gouvernement cantonal en tant qu'autorité d'approbation (ATF 114 Ib 180, JT 1990 I 447; ATF 111 Ia 67, JT 1987 I 541; contra Zbl 1986, p. 504, selon lequel lorsqu'un plan est jugé inadapté, l'autorité juridictionnelle doit se prononcer elle-même sur la demande de permis en prenant pour base la réglementation d'affectation conçue pour l'espèce comme la commune l'aurait fait si elle avait régulièrement révisé le plan contesté, et les critiques de Bianchi, op. cit., p. 133). En l'absence de circonstances permettant de revenir sur le plan d'affectation, force est d'admettre que les recourants sont à tard pour invoquer le grief tiré de la violation de l'art. 12a de la loi forestière dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire. Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il est recevable.
3. Au demeurant, l'octroi de la dérogation est admissible en l'espèce dès lors qu'elle ne compromet pas les objectifs visés par l'art. 12a al. 1 de la loi forestière. Comme le relève Jean-Luc Marti (Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 131/132 et les références citées), la distance par rapport à la forêt poursuit trois objectifs essentiels : elle doit assurer quantitativement et qualitativement le maintien de l'aire forestière, elle tend à protéger les constructions et installations sises en bordure de forêt et leurs occupants contre les dommages provoqués par le vent et les effets climatiques malsains (humidité de l'air) et elle est établie à des fins de protection du site, de la nature, du paysage et de l'aménagement du territoire (p. ex. prévention des incendies; voir également sur ce point le Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur les forêts du 29 juin 1988, Feuille fédérale 1988 III 183). Dans le cas particulier, la construction litigieuse ne compromettrait pas la conservation, le traitement et l'exploitation de la forêt des recourants (art. 17 al. 1 LFo) Celle-ci surplombe en effet le bâtiment projeté d'une dizaine de mètres à l'endroit litigieux et ne subirait aucune atteinte du fait de la construction. Pour des raisons techniques exposées à l'audience, l'entretien de la forêt et son exploitation se font actuellement par le haut depuis le chemin du Scex et continueront à se faire depuis cet endroit. Les motifs de sécurité et de salubrité des constructions qui conduisent également à ménager une certaine distance entre bois et bâtiments ne s'opposent pas non plus à l'octroi de la dérogation, la municipalité et les constructeurs ayant pris les mesures nécessaires à éviter les chutes de pierres et d'arbres par la pose de filets et de barrières de protection. Les hoirs Deléchat se sont d'ailleurs engagés à renoncer à invoquer une quelconque responsabilité des époux Rasca pour d'éventuels dégâts consécutifs à des chutes d'arbres en provenance de la parcelle no 104; cet engagement découle également de l'autorisation de défricher délivrée à Jean-Claude Deléchat en 1985. Enfin, en raison de la topographie particulière des lieux, l'impact de la construction litigieuse sur le paysage forestier et sur le site en général resterait minime. Dans ces conditions, le Service des forêts pouvait à juste titre considérer que les conditions d'octroi d'une dérogation étaient réunies.
4. Le recours doit en conséquence être rejeté. Conformément à l'art. 55 LJPA, l'émolument de justice, que le tribunal arrête à Fr. 2'000.--, doit être mis à la charge des recourants solidairement entre eux. Ces derniers sont également solidairement débiteurs d'une indemnité de Fr. 1'000.-- à titre de dépens en faveur de la Commune de Veytaux et de Fr. 1'000.-- en faveur de l'hoirie constructrice.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté en tant qu'il est recevable.
II. Un émolument de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge des recourants Emile et Gisèle Rasca, solidairement entre eux.
III. a) Les recourants Emile et Gisèle Rasca verseront à titre de dépens une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs) à la Commune de Veytaux.
b) Les recourants Emile et Gisèle Rasca verseront à titre de dépens une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs) aux hoirs de Jean-Claude Deléchat, soit Yvonne Deléchat, Brigitte Deléchat et Yves Deléchat.
Lausanne, le 15 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)