CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 mai 1995
sur le recours interjeté par Olivier MONTANDON, domicilié à 1446 Baulmes
contre
une décision du Service de lutte contre les nuisances du 18 janvier 1993 (mesures d'assainissement sonore).
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; M. G. Monay et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle A.-C. Favre, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant, Olivier Montandon, exploite un domaine agricole à Baulmes. Il est notamment propriétaire au sud du village, en bordure d'un chemin public et de la voie ferrée, de la parcelle no 655 qui supporte plusieurs bâtiments d'exploitation, dont une étable. Cette dernière, construite en 1986, est équipée d'une machine à traire; elle se situe à environ 45 mètres de la villa de M. et Mme Bardet, qui s'élève à l'ouest, sur la parcelle no 654. La façade est de cette maison, orientée contre l’exploitation du recourant, comprend une fenêtre abritant un local à usage sensible au bruit. Le secteur est colloqué en zone agricole du plan d'affectation communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 mai 1982.
B. En janvier 1992, le recourant a installé à l'intérieur de l'étable une ventilation mécanique, qui est commandée manuellement, en fonction des conditions de température et d'humidité. Le ventilateur est disposé au milieu de l'étable, sous la toiture, qui est percée d'une cheminée pour l'évacuation de l'air. Pierre Bardet est alors intervenu auprès de la municipalité pour dénoncer le bruit engendré par cette installation. Le 13 février 1992, la municipalité a transmis son intervention au Service de lutte contre les nuisances.
Par lettre du 23 mars 1992, Pierre Bardet a réitéré ses doléances auprès de la municipalité, signalant que les nuisances sonores parvenaient jusqu'à sa chambre à coucher et perturbaient son sommeil.
Le Service de lutte contre les nuisances a procédé à des mesures acoustiques faisant l'objet d'un rapport du 1er mai 1992.
S'agissant du bruit de la machine à traire, les mesures ont été faites uniquement sur la maison de M. et Mme Bardet, bien que d'autres voisins soient aussi exposés au bruit de cette machine, dont le compresseur est à l'intérieur de l'étable, alors qu'un tube métallique évacue l'air et sort directement sur la façade nord-ouest. Le service constate que les niveaux d'évaluation de jour et de nuit, compte tenu d'un degré de sensibilité III, sont inférieurs aux valeurs limites d'immissions; cependant le niveau sonore de la sortie du tuyau d'échappement de la machine à traire est anormalement élevé à cause de résonances dues à un défaut de montage ou de conception. En application du principe de prévention inscrit à l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), le service demande par conséquent de remplacer le tuyau d'échappement par un tuyau adapté ou d'installer un caisson insonorisant à la sortie actuelle.
En ce qui concerne la ventilation, à laquelle ont été appliquées les règles relatives aux installations nouvelles - à savoir les valeurs de planification -, un dépassement de 2 dB (A) est constaté pour la période de nuit, ce qui conduit le service à demander son assainissement par l'aménagement d'une demi-vitesse sur le moteur du ventilateur ou la pose d'un élément "silencieux" à la sortie de la cheminée, afin de diminuer le bruit à source; le service suggérait également l'installation d'une commande par hygrostat ou par interrupteur-horaire, afin d'éviter de laisser tourner la ventilation inutilement, en particulier la nuit. Dans l'hypothèse où ces solutions ne seraient pas réalisables sur le plan de la technique et de l'exploitation ou qu'elles ne seraient pas économiquement supportables, le service exige que la durée maximum de fonctionnement du ventilateur soit réduite de moitié afin de garantir le respect des valeurs de planification.
Par lettre du 21 mai 1992, la municipalité a remis le rapport précité au recourant et lui a imparti un délai au 30 octobre 1992 pour effectuer les modifications demandées par le Service de lutte contre les nuisances. Le recourant ne s'est pas exécuté.
Par décision du 18 janvier 1993, le Service de lutte contre les nuisances a requis l'assainissement de la machine à traire et de la ventilation de l'étable dans un délai échéant le 31 mars 1993, en se référant aux mesures indiquées dans son rapport.
C. Olivier Montandon a recouru au Tribunal administratif contre cette décision par déclaration du 24 janvier 1993, confirmée par un mémoire motivé du 5 février 1993. En substance, il conteste le résultat des mesures effectuées par le Service de lutte contre les nuisances, tant au regard des paramètres pris en compte (nature du vent, lieu des mesures, importance du bruit de fond), qu'au vu de l'impossibilité pour le service de lui fournir la représentation graphique des enregistrements effectués.
Dans ses déterminations du 1er mars 1993, le Service de lutte contre les nuisances précise que le jour des mesures, soit le 24 avril 1992, les conditions atmosphériques étaient parfaitement favorables, que le point de mesure sur la villa de M. et Mme Bardet est bien un local à usage sensible au bruit; il explique en outre que la bande graphique n'a pas été conservée parce qu'elle ne constitue pas une valeur de référence; en outre, les circonstances ne justifiaient pas la prise en compte du bruit de fond, dans le cas particulier.
Le recourant a contesté à nouveau les mesures, par lettre du 23 mars 1993.
Le président a procédé à l'audition préalable des parties le 21 avril 1993, en présence du recourant, de M. Michel Groux, pour le Service de lutte contre les nuisances, de MM. Roland Pérusset, syndic, et Fritz Von Ow, conseiller municipal. A l'issue de cette séance, il a été décidé d'ordonner une expertise, sauf retrait du recours dans le délai de réflexion accordé à M. Montandon.
Par lettre du 1er mai 1993, ce dernier a maintenu son recours et proposé deux experts.
D. L'expertise a été confiée au bureau d'ingénieurs-conseils Vibrac SA, à Fribourg. Le recourant en a avancé les frais, par Fr. 5'000.--. L'expert a produit son rapport le 21 juin 1994. Il en résulte que les niveaux d'évaluation de bruit de la machine à traire et de la ventilation sont inférieurs de 8 à 10 dB(A) aux valeurs indiquées dans le rapport du Service de lutte contre les nuisances; pour chacune de ces deux sources, les valeurs limites d'exposition fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB) sont respectées. S'agissant de la pertinence des mesures proposées par le Service de lutte contre les nuisances relatives au bruit de ventilation, l'expert considère que la pose d'un silencieux est la plus judicieuse. Le coût d'une telle intervention peut être estimé à environ Fr. 2'000.--. En ce qui concerne la machine à traire, l'installation d'un caisson insonorisant à la sortie de l'échappement constitue la meilleure solution, le prix d'une telle opération pouvant être estimé à environ Fr. 800.--.
Le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé sur ce rapport le 15 juillet 1994. Il explique qu'un écart de 1 ou 2 dB(A) pourrait se justifier par des conditions météorologiques différentes; en revanche une différence de 6 ou 7 dB(A) lui paraît difficilement explicable autrement que par un changement des conditions entre la séance de mesures effectuée par le Service de lutte contre les nuisances et la seconde, à laquelle a procédé le bureau Vibrac SA.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance sur place le 26 septembre 1994, en présence du recourant Olivier Montandon, de M. Roland Pérusset, syndic, pour la municipalité et de M. Michel Groux, pour le Service de lutte contre les nuisances.
A l'occasion de cette séance, le tribunal a procédé à une vérification des mesures de bruit, par l'intermédiaire de l'assesseur Gilbert Monay, ingénieur civil. Au pied de la villa de M. et Mme Bardet, le sonomètre indiquait un niveau d'évaluation leq de 39 dB(A) pour la machine à traire et de 38 dB(A) pour le ventilateur. Le bruit de fond mesuré était de 34 dB(A), au minimum.
Considérant en droit:
1. La décision contestée est un ordre d'assainissement que le Service de lutte contre les nuisances est habilité à donner en application de l'art. 16 lit. b du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ci-après le règlement).
a) Selon l'art. 16 al. 1er de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), les installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies. L'alinéa 2 prévoit que le Conseil fédéral édicte des prescriptions sur les installations, l'ampleur des mesures à prendre, les délais et la manière de procéder.
L'art. 13 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) prévoit ce qui suit :
"1.- Pour les installations fixes qui contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission, l'autorité d'exécution ordonne l'assainissement nécessaire, après avoir entendu le détenteur de l'installation.
2.- Les installations seront assainies : a) Dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable, et b) De telle façon que les valeurs limites d'immission ne soient plus dépassées.
..."
En matière de protection contre le bruit, la nécessité d'assainir dépend donc de la constatation d'un dépassement notable des valeurs limites d'immissions. L’ampleur des mesures à prendre va aussi loin que ce que permet d’exiger le principe de la limitation préventive des émissions, inscrit à l’art. 11 al. 2 LPE, et dont l’art. 13 al. 2 OPB rappelle le contenu. Les valeurs limites d'immissions fixées par le Conseil fédéral figurent à l'annexe 6 de l'OPB, s'agissant du bruit provenant d'une exploitation agricole. Elles varient en fonction du degré de sensibilité attribué à la zone. Lorsque, comme en l'espèce, les degrés de sensibilité n'ont pas été attribués aux zones d'affectation dans le règlement de construction ou le plan d'affectation (art. 44 al. 1 OPB), ils doivent être déterminés de cas en cas par l'autorité d'exécution (art. 44 al. 3 OPB). Dans le cas particulier, le Service de lutte contre les nuisances a retenu le degré de sensibilité III, qui correspond aux zones agricoles notamment (art. 43 al. 1 lit. a OPB). Sa décision n'est pas critiquée sur ce point. Les valeurs limites d'immissions déterminantes s'élèvent ainsi à 65 dB (A) de jour et à 55 dB (A) de nuit.
b) Les règles relatives aux assainissements sont propres aux installations fixes existantes. Les constructions nouvelles doivent quant à elles respecter d'emblée les valeurs de planification, inférieures de 5 dB (A) aux valeurs limites d'immissions (art. 25 al. 1 LPE et 7 OPB). Lorsqu'une installation existante est modifiée, les éléments nouveaux ne sont pas nécessairement assujettis aux règles relatives aux installations nouvelles. Ce n'est que dans l'hypothèse où les éléments subsistants de l'ancienne installation n'apparaissent que très secondaires du point de vue de la construction, de l'exploitation et des atteintes à l'environnement, que les travaux doivent être assimilés à une installation nouvelle (ATF 116 Ib 435 ss); dans les autres cas, l'art. 8 OPB distingue entre les modifications notables, qui impliquent la perception d'immissions plus élevées en provenance de l'installation même ou d'une utilisation accrue des voies de communication (al. 2 et 3) ou qui équivalent à une reconstruction (al. 3 in fine), et les modifications qui n’entraînent pas d'augmentation des immissions (al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immissions (al. 2), ce qui implique que les mesures pourront aller au-delà de ce qu’exigerait le simple respect du seuil, si les conditions d’application du principe de prévention sont réalisées (ATF 115 Ib 456 ss, sp. 466), alors que dans l’hypothèse visée à l’alinéa 1er, des mesures de réduction des émissions ne sont imposées que pour les éléments nouveaux ou modifiés, dans les limites de ce qu'exige le principe de prévention.
2. Le Service de lutte contre les nuisances a procédé à des mesures de bruit de la machine à traire et de la ventilation qu'il a exposées dans son rapport du 1er mai 1992. Dans cette étude, il a considéré que la machine à traire constituait une installation existante, à la différence de l'appareil de ventilation, qu'il a assimilé à une installation nouvelle. Les niveaux d'évaluation étant quasiment identiques le jour et la nuit, il n'a effectué que le calcul des immissions nocturnes. Dans ses conclusions, il a constaté que la machine à traire respectait les valeurs limites d'immissions (le niveau d'évaluation Lr (nuit) mesuré étant de 45,5 dB (A)), mais que des mesures techniques et économiquement supportables pouvaient être prises pour réduire de manière plus importante le bruit; en revanche il a considéré que le ventilateur, dont le niveau d'évaluation Lr (nuit) atteignait 52 dB (A), dépassait les valeurs de planification. Ces constatations l'ont conduit à exiger que des mesures soient prises sur la machine à traire, en vertu du principe de prévention et s'agissant du ventilateur, de manière à assurer le respect des valeurs de planification. Les conclusions de cette étude sont en partie contredites par l'expertise du bureau des ingénieurs-conseils Vibrac SA du 21 juin 1994, qui retient un niveau d'évaluation inférieur de 8 à 10 dB (A) aux valeurs déterminées par le Service de lutte contre les nuisances, soit 37 dB (A) pour la machine à traire et 42 à 46 dB (A) pour le ventilateur, selon les points de mesures. Les mesures ont été effectuées sur la villa de M. Bardet, dans l'encadrement de la fenêtre des combles et de celle du salon. Le bureau Vibrac SA conclut que les mesures proposées par le Service de lutte contre les nuisances doivent être appréciées indépendamment de la nécessité d'un assainissement, puisque les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées.
Les causes de l'écart de 8 à 10 dB (A) entre les niveaux d'évaluation mesurés par le Service de lutte contre les nuisances et ceux déterminés par le bureau Vibrac SA n'ont pu être élucidées. S’agissant de la machine à traire, une divergence de 2 dB (A) s’explique par le fait que les experts du bureau Vibrac SA ont retenu un coefficient K2 équivalent à 4 dB (A) pour l’appréciation des composantes tonales (voir Annexe 6 à l’OPB, ch. 33), alors que le Service de lutte contre les nuisances a été plus sévère en pénalisant de 6 dB (A) ce type de bruit. Reste une différence de l’ordre de 6 à 8 dB (A); celle-ci peut provenir soit d'une modification des installations génératrices de bruit , soit d'une erreur de mesurage. A l'audience, le représentant du Service de lutte contre les nuisances s'est rallié aux résultats de l'expertise du bureau Vibrac SA, si bien que le tribunal peut également s'y référer sans plus ample justification, d'autant plus que les quelques mesures de bruit effectuées sur les lieux le jour de l'audience par l'assesseur Gilbert Monay sont proches des niveaux d'évaluation de l'expert (Lr de 39 dB (A) pour la machine à traire et de 38 dB (A) pour le ventilateur, avec un bruit de fond minimum de 34 dB (A)).
3. Les valeurs limites d’immissions n'étant dépassées ni par la machine à traire, ni par le ventilateur, on ne se trouve pas dans une situation nécessitant un assainissement au sens de l’art. 13 al. 1 OPB. En revanche, en installant dans son étable un ventilateur, le recourant a modifié ce bâtiment, si bien que les travaux tombent sous le coup de l’art. 8 OPB. Contrairement à l’avis du Service de lutte contre les nuisances, on ne peut en effet pas assimiler la pose du ventilateur à une installation nouvelle, dès lors que cet engin fait partie intégrante de l’étable, qu’il équipe au même titre que la machine à traire; l’art. 8 OPB règle expressément le statut d’installations existantes - dont font partie les bâtiments, au sens de l’art. 7 al. 7 LPE - auxquelles on adjoint des éléments nouveaux.
Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus (cons. 1b) l’ampleur des mesures à prendre dépend de savoir si la modification est notable ou non, cette notion étant liée à la perception d’immissions plus élevées. Le rapport du bureau Vibrac SA révèle que l’appareil de ventilation produit un niveau de bruit Lr supérieur de 5 à 9 dB (A) par rapport à la machine à traire; une telle différence de bruit est incontestablement perceptible, ce d’autant plus que le ventilateur fonctionne souvent la nuit. Il en résulte que, conformément à l’art. 8 al. 2 OPB, les émissions de bruit de l’ensemble de l’installation, ce par quoi il faut entendre de la machine à traire également, doivent au moins être limitées de manière à ne pas dépasser les valeurs limites d’immissions. Celles-ci sont, on l’a vu, largement respectées; il ne s'ensuit toutefois pas qu'on doive s'en contenter, si l’état de la technique et les conditions d’exploitation permettent de limiter encore les émissions à des coûts supportables (art. 11 al. 2 LPE et 8 al. 1 et 2 OPB a contrario). Selon le Service de lutte contre les nuisances et le bureau Vibrac SA, une mesure simple, telle que la pose d’un caisson insonorisant à la sortie de l’échappement de la machine à traire, permettrait d’en réduire le bruit pour un coût estimé à Fr. 800.-; une telle mesure peut être tenue pour économiquement supportable. Bien que l’on ne connaisse pas exactement l’ampleur de la réduction du bruit qu’elle permettrait d’obtenir, elle peut être imposée au recourant, dès lors que les immissions de la machine à traire, composées en grande partie de basses fréquences, sont particulièrement désagréables pour le voisinage. Parmi les mesures proposées par le Service de lutte contre les nuisances pour diminuer les bruit du ventilateur, le bureau Vibrac SA retient uniquement celle consistant à installer un silencieux, les autres dispositifs, tels l’installation d’une commande par hygrostat ou par interrupteur horaire et la pose d’une demi-vitesse sur le moteur, étant de nature à réduire la capacité du ventilateur et, pour ce dernier système, générer davantage de basses fréquences. L’aménagement d’un silencieux, qui pourrait revêtir la forme d’une gaine coudée, revêtue à l’intérieur de laine minérale, réduirait notablement le bruit; le coût de cette opération est cependant estimé à Fr. 2’000.-. Un tel prix, qui dépasse vraisemblablement le coût d’acquisition et d’installation du ventilateur lui-même, est excessif. Une telle mesure ne peut par conséquent pas être imposée au titre de mesure préventive, en application de l’art. 11 al. 2 LPE, quand bien même son action serait efficace.
En conclusion, le recours doit être partiellement admis en ce sens que la décision du Service de lutte contre les nuisances du 18 janvier 1993 ordonnant l’assainissement du ventilateur sera annulée, l’ordre d’aménager un caisson insonorisant sur l'échappement du compresseur de la machine à traire étant en revanche maintenu.
4. Conformément à l’art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument réduit, tenant compte de l'admission partielle de ses conclusions.
Les frais d’expertise, qui s’élèvent à Fr. 4’000.-, doivent en revanche être laissés à la charge de l’Etat. L'expertise a en effet démontré que le recourant contestait à juste titre le résultat des mesures de bruit effectuées par l'autorité intimée; il serait inéquitable de lui en faire supporter le coût. Conformément à la circulaire du Conseil d'Etat du 14 novembre 1986 (J.P.M./1bis), ces frais seront remboursés à la caisse du tribunal par le Service de lutte contre les nuisances.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de lutte contre les nuisances du 18 janvier 1993 est annulée en tant qu’elle impose des mesures de réduction des émissions sonores du ventilateur; elle est confirmée pour le surplus.
III. Un délai au 30 juin 1995 étant imparti au recourant pour installer un caisson insonorisant à la sortie de l'échappement du compresseur de sa machine à traire.
IV. Un émolument de Fr. 600.-- (six cents francs) est mis à la charge du recourant Olivier Montandon.
V. Les frais d’expertise, arrêtés à Fr. 4’000.-- (quatre mille francs), sont laissés à la charge de l’Etat.
fo/Lausanne, le 8 mai 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)