canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 19 novembre 1993
sur le recours interjeté par le Garden Centre de Noville Jean BROENNIMANN SA, à Noville, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne,
contre
la décision du Service des forêts et de la faune, du 7 décembre 1992, lui ordonnant d'évacuer des matériaux déposés illicitement sur la parcelle no 542 de la Commune de Noville, de supprimer la place de parc qui y a été aménagée, de reconstituer le sol forestier et de reboiser la surface correspondant au permis de coupe qui a été délivré à Jean Broennimann le 31 octobre 1990,
et contre
la décision du Service des forêts et de la faune, du 9 décembre 1992, lui ordonnant de reconstituer le sol forestier et de reboiser la surface de la parcelle no 534 de la Commune de Noville correspondant aux permis de coupe qui ont été délivrés à Jean Broennimann les 13 juillet 1984 et 17 janvier 1985.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, juge J. Widmer, assesseur G. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Le Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA a repris le 17 décembre 1991 l'exploitation de l'établissement horticole fondé en 1954 par Jean Broennimann.
B. La société recourante est notamment propriétaire de la parcelle no 534 sise à proximité immédiate du centre d'exploitation. Initialement consacrée à la culture florale, cette parcelle a été plantée de peupliers sur une surface d'environ 4'000 mètres carrés à une date qui diverge selon les parties, mais qui est antérieure à 1980, comme en atteste une photographie aérienne du secteur prise le 24 juillet de cette année, qui établit l'existence d'un jeune peuplement.
C. Les plantations ayant été ravagées par un ouragan, Jean Broennimann, alors propriétaire de la parcelle, a obtenu un premier permis de coupe le 13 juillet 1984 pour un volume sur pied de 17,20 mètres cubes comportant l'obligation de replanter la surface déboisée. Le 17 janvier 1985, l'inspecteur forestier du 8e arrondissement, Jean-Pierre Bezençon, lui a délivré aux mêmes conditions un second permis de coupe pour un volume total de 71,80 mètres cubes sur pied, seule une surface d'environ 1'200 mètres carrés de la parcelle no 534 restant boisée.
D. Constatant que le reboisement exigé n'avait pas été exécuté, l'inspecteur forestier a eu un premier entretien avec Jean Broennimann au terme duquel il a admis que la surface comprise entre le chemin public bordant la parcelle no 534 et la ligne électrique qui la traverse soit consacrée à une pépinière d'arbres d'ornement; il a également précisé à cette occasion que le solde de la parcelle pourrait également être affecté à ce but moyennant l'octroi d'une autorisation de défricher et l'inscription d'une servitude d'interdiction de bâtir en faveur de l'Etat.
Dans une correspondance du 4 juillet 1986, Jean Broennimann s'est opposé à l'inscription d'une telle mention qu'il considérait comme néfaste au développement futur de son entreprise et a proposé que le reboisement soit effectué sur une parcelle d'environ 2'000 mètres carrés, ce à quoi s'est fermement opposé Jean-Pierre Bezençon. Ce dernier a fourni à Jean Broennimann les documents nécessaires à la présentation d'un dossier de défrichement par un courrier du 12 juillet 1986, que celui-ci conteste avoir reçu.
E. Constatant que les surfaces déboisées n'avaient toujours pas été replantées, mais avaient fait l'objet de bouleversements et de dépôts non autorisés, l'inspecteur forestier a imparti à Jean Broennimann un délai au 15 décembre 1988 pour remettre l'abornement en ordre et exécuter les plantations requises par les divers permis de coupe.
Un contrôle effectué sur les lieux le 14 décembre 1988 ayant permis d'observer qu'aucun des travaux requis n'avaient été entrepris, Jean Broennimann a été dénoncé au Préfet du district d'Aigle pour avoir contrevenu à l'art. 38 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 et provoqué de ce fait un défrichement illicite. Afin de régler définitivement le litige, l'intéressé a proposé que soit pris en considération à titre compensatoire le reboisement effectué sur une surface de 7'776 mètres carrés de la parcelle no 251 qu'il possède au "Clos Montet". Il a transmis à l'inspecteur forestier une copie de la réquisition de changement de nature de la surface considérée adressée au registre foncier le 24 novembre 1988 et inscrite comme telle le 9 décembre 1988. L'inspecteur forestier n'a pas admis le procédé.
F. Par prononcé du 17 mars 1989, le Préfet a condamné Jean Broennimann à une amende de Fr. 250.-- pour ne pas avoir reboisé des surfaces dénudées conformément aux prescriptions du service forestier. Dans son ordonnance du 13 septembre 1989, le Juge informateur de l'arrondissement d'Aigle - Pays d'Enhaut a confirmé sur opposition l'amende infligée à Jean Broennimann. Se prononçant sur la nouvelle opposition de l'intéressé le 27 novembre 1989, le Tribunal de police du district d'Aigle a libéré celui-ci du chef d'accusation de contravention à la loi forestière vaudoise après avoir considéré que l'autorité administrative n'avait pas statué sur l'offre de compensation présentée par Jean Broennimann et qu'en l'absence d'une décision refusant cette compensation, ce dernier n'avait pas contrevenu à la loi.
G. Par décision du 9 décembre 1992, le Service des forêts et de la faune, se fondant sur l'article 54 de la loi forestière vaudoise, a imparti au Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA un délai au 30 avril 1993 pour procéder à la reconstitution du sol forestier et au reboisement de la surface de la parcelle no 534 correspondant aux permis de coupe des 13 juillet 1984 et 17 janvier 1985.
H. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean Anex, le Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA a recouru le 18 décembre 1992 contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation. A l'appui de son recours, la société fait principalement valoir que le reboisement exigé a été compensé par la plantation d'une surface de 7'776 mètres carrés en nature de pré-champ sur une parcelle qu'elle possède sur la commune de Noville au lieu-dit "Clos Montet".
Le Service des forêts et de la faune s'est déterminé le 10 février 1993 et conclut au rejet du recours.
I. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 juin 1993 à Noville en présence de Jean Broennimann, administrateur de la société recourante, assisté de l'avocat Jean Anex, et des représentants du Service des forêts et de la Municipalité de Noville.
La convention suivante a été passée en cours de séance entre les parties :
"1. La recourante est autorisée à maintenir et utiliser une place de parc de 20 mètres carrés en bordure du chemin sur parcelle no 542, en matériaux graveleux uniquement à l'exclusion de tout revêtement en dur.
2. Sous réserve de la place précitée qui reste soumise au régime forestier, le solde de la parcelle no 542 restera boisé, respectivement sera reboisé. Avant plantation, il sera créé des conditions de sol forestier s'agissant de la partie de l'actuelle place de parc qui doit être reboisée.
3. La présente transaction remplace et annule la décision attaquée du 7.12.1992, le pourvoi étant retiré en tant qu'il porte sur dite décision et dite parcelle.
Il est précisé que la recourante enlèvera dans les trente jours les quelques poteaux de bois plantés en bordure de parcelle le long de la route."
Le tribunal a procédé également à une visite des lieux en présence des parties. Cette mesure d'instruction a permis de constater qu'actuellement, la moitié des surfaces litigieuses est consacrée à un verger de démonstration et l'autre moitié à un parc à poneys.
Considérant en droit :
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1. Jean Broennimann était propriétaire des parcelles nos 534 et 542 avant de les céder à la société recourante et c'est à lui que les permis de coupe ont été délivrés. Le passage en société anonyme s'apparente ainsi à une cession d'entreprise avec actif et passif au sens de l'art. 181 du Code des obligations, le passif comprenant l'obligation de reboisement attachée aux permis de coupe. Le Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA est donc bien le débiteur de l'obligation de remise en état exigée par les décisions attaquées.
Il convient de prendre acte du retrait du recours intervenu à l'audience du 23 juin 1993. Ce retrait rend sans objet le recours formé le 18 décembre 1992 par le Garden Centre Jean Broennimann SA en tant qu'il porte sur la parcelle no 542. Seul reste ainsi à trancher le bien-fondé de l'obligation de reboiser les surfaces de la parcelle no 534 ayant fait l'objet des permis de coupe les 13 juillet 1984 et 17 janvier 1985.
2. Se pose à titre liminaire, la question du droit applicable dès lors que la décision attaquée a été rendue avant le 1er janvier 1993, date à laquelle est entrée en vigueur la nouvelle loi fédérale sur les forêts (LFo) et son ordonnance d'application (OFo). Lorsque l'autorité saisie d'une demande d'autorisation se prononce en première instance, elle applique le droit valable au moment où elle prend sa décision, non pas celui qui était obligatoire lors de la présentation de la requête. Si l'autorité statue sur recours, elle peut hésiter entre le droit en force à la date de la décision attaquée et celui qui fait règle le jour où elle tranche elle-même. A cet égard, la jurisprudence n'est pas uniforme. Ainsi, la conformité au droit d'une construction édifiée sans autorisation s'apprécie - en vue d'une démolition éventuelle ou de la délivrance d'une autorisation a posteriori - non pas à la lumière du droit en vigueur au moment où l'autorité compétente fait cette appréciation, mais au moment où l'ouvrage a été exécuté ou au moment où il aurait normalement été statué sur la demande d'autorisation si celle-ci avait été régulièrement présentée. Le droit entré en vigueur dans l'intervalle est toutefois pris en considération s'il est plus favorable au propriétaire (ATF 104 Ib 303 consid. 5c; Claude Rouiller, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, rapport à la Société suisse des juristes, Bâle 1987, p. 339, publié in RDS 1987 II p. 339; voir également André Grisel, Traité de droit administratif, éd. 1984, p. 152 ss et Tribunal administratif, arrêts AC 6116, du 28 janvier 1992, AC 92/006 et AC 92/007, du 29 juin 1993). Les autorisations de construire nécessitant un défrichement sont en revanche examinées au regard du droit applicable au moment où l'autorité de recours cantonale statue, l'intérêt public à l'application du nouveau droit étant alors prépondérant (Tribunal administratif, arrêt AC 91/250, du 21 mai 1993 et ATF Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons, du 17 janvier 1993). Dans le cas particulier, la décision attaquée est un ordre de remise en état des lieux dont le bien-fondé devrait en principe être examiné à la lumière du droit applicable au moment où les permis de coupe ont été délivrés. Elle pose toutefois la question d'un défrichement qui devrait être tranchée selon le droit applicable au moment où l'autorité de recours statue. Dans la mesure où la législation forestière entrée en vigueur postérieurement à la décision attaquée n'est pas moins favorable au recourant, le tribunal examinera l'ensemble des questions que soulève le recours selon le droit applicable au moment où il statue (dans ce sens art. 56 LFo, dont rien n'indique qu'il ne serait pas applicable à une procédure de remise en état).
3. Selon l'art. 3 de la loi fédérale sur les forêts (LFo) et 7 de la loi forestière vaudoise (RSV 8.12), "l'aire forestière de la Suisse ne doit pas être diminuée". Tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier est considéré comme un défrichement et soumis à une autorisation préalable des autorités compétentes (art. 4 et 5 LFo). Les art. 7 LFo, 8 OFo et 8 de la loi forestière vaudoise prévoient le principe de la compensation du défrichement par un reboisement quantitativement et qualitativement équivalent (FF 1988 III 177-178).
Dans le cas particulier, le Service des forêts a délivré à Jean Broennimann deux permis de coupe pour lui permettre d'abattre et d'évacuer les arbres de la peupleraie qui avaient été endommagés par l'ouragan. Ces deux permis mentionnaient expressément l'obligation de "replanter la surface déboisée", obligation qui a été transférée à la société en même temps que les actifs de la société. En ne reboisant pas les surfaces ayant fait l'objet des permis de coupe, mais en les affectant en verger de démonstration et en parc de pâture pour des poneys, la recourante n'a pas observé les prescriptions des permis de coupe et a procédé de ce fait à un défrichement illicite au sens des art. 4 et 5 LFo. Jean Broennimann, l'un des trois principaux actionnaires de la société du même nom, a d'ailleurs reconnu à l'audience connaître la différence entre un permis de coupe et une autorisation de défricher. La recourante ne pouvait dès lors de bonne foi se croire en droit de s'acquitter de son obligation de "replanter les surfaces déboisées" en reboisant sur une autre parcelle.
4. La LFo n'impose pas de rétablir les lieux en l'état antérieur lorsqu'une autorisation de défrichement aurait dû être accordée aux termes de la loi. Dans ce cas, le défrichement autorisé doit en principe être compensé par une afforestation de surface égale dans la même région (art. 7 al. 1 LFo et 8 al. 1 OFo). Il peut exceptionnellement être compensé par des mesures visant à protéger la nature et le paysage (art. 7 al. 3 LFo; FF 1988 III 178). Le fait d'avoir déjà procédé à un reboisement compensatoire ne donne pas droit à un défrichement, même si l'autorité peut admettre les surfaces ainsi replantées comme compensation en nature (art. 8 al. 3 OFo).
Il convient dès lors d'examiner si les conditions auxquelles un défrichement peut être autorisé sont réunies, auquel cas l'obligation de reboiser les surfaces ayant fait l'objet des permis de coupe serait caduque. Celles-ci figurent à l'art. 5 LFo :
"Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à la condition que :
a. l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
b. l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement.
Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain à bon marché à des fins non forestières.
Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées."
Ces conditions sont cumulatives. Si l'une d'elles n'est pas remplie, l'autorisation de défrichement ne peut être délivrée (FF 1988 III 157).
Dans le cas particulier, la recourante entend conserver l'affectation actuelle de la parcelle no 534 en un parc à poneys et en un verger de démonstration à l'usage de sa clientèle. A l'appui de sa demande, elle fait essentiellement valoir la situation privilégiée de la parcelle aux portes du village et de son centre d'exploitation et le fait que la parcelle était initialement affectée à la culture florale. Il est indéniable que la présence d'une parcelle susceptible d'accueillir des plants d'exposition à proximité immédiate du garden centre représenterait un atout non négligeable pour l'exploitation horticole que dirige la recourante. Dans la nécessaire pesée des intérêts de l'art. 5 al. 2 LFo, de tels motifs relèvent cependant de la pure commodité personnelle ou apparaissent d'ordre financier, la recourante souhaitant faire un usage plus rentable de son bien-fonds que l'affectation forestière; quoi qu'il en soit, ceux-ci ne suffisent pas pour l'emporter sur l'intérêt public à la conservation de la forêt. Enfin, la recourante ne saurait tirer parti de l'affectation antérieure de la parcelle puisque le précédent propriétaire de la parcelle no 534 n'a pas demandé à ce que ses populicultures soient considérées comme des cultures temporaires soustraites au régime forestier comme l'art. 5 du règlement d'application de la loi forestière lui en offrait la possibilité. En l'absence d'un besoin prépondérant, qui l'emporterait sur l'intérêt à la conservation de la forêt, le défrichement aurait ainsi de toute façon dû être refusé.
5. Se pose la question de la remise en état des lieux que le tribunal doit examiner au regard des principes de droit constitutionnel et de droit administratif fédéraux, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. Ainsi, un ordre de remise en état des lieux viole le principe de proportionnalité si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au propriétaire (Grisel, op. cit., p. 650 et les références citées). La recourante demande en ce sens qu'il soit tenu compte du reboisement compensatoire effectué sur une surface équivalente, voire supérieure dont elle est propriétaire en zone agricole au "Clos Montet".
Il est vrai que le reboisement de remplacement offert, non loin du lieu défriché, assurerait le rétablissement de l'aire forestière. Admettre cette solution reviendrait à faire sortir du régime forestier une parcelle sans que les conditions d'un défrichement soient réunies. L'intérêt public à ce qu'un défrichement de fait ne puisse être obtenu par le biais d'un permis de coupe est important, pour des raisons tirées notamment de l'égalité de traitement entre propriétaires de forêts privées. Le fait pour la recourante de ne pas pouvoir se prévaloir de sa bonne foi représente également un élément supplémentaire en faveur du maintien de la décision attaquée. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en effet s'attendre à ce que celle-ci accorde plus de poids au rétablissement d'une situation conforme au droit qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). Enfin, le coût de la remise en état des lieux n'apparaît pas excessif, une partie des surfaces concernées étant en nature de pré. La recourante n'a d'ailleurs pas prétendu que cette charge aurait pour elle des conséquences rigoureuses. Le principe de la proportionnalité ne s'oppose donc pas à la remise en état des lieux.
6. Dans un dernier moyen, la recourante invoque l'inégalité de traitement dont il serait la victime par rapport à d'autres propriétaires qui auraient obtenu le droit de reboiser sur un autre point du territoire.
Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre elles des différences importantes et de nature à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 111 Ia 258 consid. 4 et les arrêts cités). Toutefois, le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 108 Ia 213/214, 102 Ib 364, 98 Ib 241). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 115 Ia 83, 112 Ib 387 consid. 6, 110 II 401).
Dans le cas particulier, le premier cas cité concernait des défrichements réalisés en vue d'aménager les pistes indispensables au déroulement des championnats du monde de ski alpin à Crans-Montana en 1987. Il ne s'agissait donc pas d'un reboisement après l'octroi d'un permis de coupe. Pour cette raison déjà, la référence aux déboisements de Crans-Montana est sans pertinence. En ce qui concerne les déboisements opérés par la société des Carrières d'Arvel SA et ce que la recourante nomme le "contentieux forestier de la Commune d'Aigle", la recourante n'a pas fourni les éléments concrets propres à chaque cas qui auraient permis au tribunal de constater s'il s'agissait de cas de reboisement après la délivrance d'un permis de coupe ou de défrichements. A supposer que dans le cas précité, la situation se présentât de façon identique à celle de la recourante, il faudrait alors y voir le résultat d'une mauvaise application du droit contraire à la volonté des autorités cantonales affirmée à l'audience d'appliquer strictement les dispositions en cause, notamment dans la région de Noville où l'autorité déclare avoir rendu plus de quarante décisions de remise en état des lieux.
Le moyen tiré de l'égalité de traitement entre propriétaires ne saurait dès lors être retenu.
7. La décision attaquée, qui assure le rétablissement d'une situation conforme au droit, n'apparaît ainsi pas disproportionnée et doit être confirmée. Le délai qu'elle impartissait pour reconstituer le sol forestier et pour reboiser la surface de la parcelle no 534 de la Commune de Noville correspondant aux permis de coupe des 13 juillet 1984 et 17 janvier 1985 est aujourd'hui échu. Il convient par conséquent de fixer à la recourante un nouveau délai qui peut être fixé au 31 mai 1994 pour s'exécuter. Passé cette date, la municipalité, à défaut l'autorité intimée, sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais de la société recourante (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC par analogie).
8. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours formé par le Garden Centre Jean Broennimann SA. Conformément à l'art. 55 LJPA, les frais de justice seront mis à la charge de la société recourante qui, vu l'issue du recours, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours interjeté par le Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA est sans objet en tant qu'il porte sur la décision du Service des forêts et de la faune du 7 décembre 1992. Il est rejeté pour le surplus.
II. La décision rendue le 9 décembre 1992 par le Service des forêts et de la faune est maintenue, le délai pour procéder à la reconstitution du sol forestier et au reboisement de la surface de la parcelle no 534 de la Commune de Noville correspondant aux permis de coupe des 13 juillet 1984 et 17 janvier 1985 étant reporté au 31 mai 1994.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante, le Garden Centre de Noville Jean Broennimann SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)