CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 février 1995
sur le recours interjeté par la société CHALET NANA SA, représentée dans le cadre de la présente procédure par l'avocat Philippe Reymond, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Rougemont, du 15 janvier 1992, lui ordonnant de supprimer des aménagements (notamment un mur) empiétant sur le domaine public et de modifier l'affectation d'un local.
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Composition de la section: M.J.-A. Wyss, président; M. P. Richard et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Perroud, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La société Chalet Nana SA est propriétaire de la parcelle no 63 du cadastre de la Commune de Rougemont, située en zone de chalets et régie plus particulièrement par les art. 14 ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après : RPE), adopté par le conseil communal le 19 octobre 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 16 décembre de la même année. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 571 mètres carrés, est bordé au nord par un chemin public assez étroit dont le revêtement est constitué de gravier. Avant les transformations dont il sera question ci-dessous, la parcelle no 63 supportait, dans sa partie septentrionale, un vieux chalet et, plus au sud, une autre bâtisse qui a accueilli, semble-t-il, d'abord une porcherie, puis une menuiserie. Il résulte des plans relatifs à l'enquête évoquée ci-après que la façade nord du chalet épousait, à quelques centimètres près, le domaine public. Selon une photographie produite en cours de procédure par la société Chalet Nana SA, la partie carrossable du chemin public ne bordait pas immédiatement la façade, mais était séparée de celle-ci par une bande de terrain d'une largeur de l'ordre de 1 mètre. On notera également que le chalet comprenait un avant-toit qui, vu la position de la façade, empiétait nécessairement sur le domaine public.
Plus au nord, immédiatement au-delà du chemin public, est sise une propriété appartenant à Edouard Rossier (parcelle no 1174).
B. Au début de l'année 1989, la société Chalet Nana SA (ci-après : la société) a entrepris de rénover entièrement le vieux chalet, de transformer l'ancienne porcherie en garage souterrain et de créer un passage reliant ces deux ouvrages. Le dossier a été mis à l'enquête du 21 février au 4 mars 1989; il n'a donné lieu à aucune remarque de la part des services cantonaux ni n'a suscité d'opposition de la part de particuliers; la municipalité a délivré le permis de construire le 23 mars 1989. On relèvera que le plan du sous-sol figurait, du côté nord (chalet), un saut-de-loup empiétant sur le domaine public et, dans la partie sud (ancienne porcherie), à proximité du local abritant un garage de deux places, deux autres locaux totalisant une surface de 45,50 mètres carrés, intitulés "disponible" et "jardinage".
C. En cours de réalisation des travaux, des problèmes ont surgi au niveau de la qualité du mur constituant la façade nord, celui-ci ne donnant pas toutes les garanties de solidité et de résistance aux infiltrations d'eau. C'est alors que l'architecte Muriset, sur le conseil de l'ingénieur Söderström, a pris la décision de construire un nouveau mur, accolé à l'ancien, de manière à le "doubler". Cet ouvrage, qui empiétait partiellement sur le domaine public, a été réalisé sans l'obtention d'une autorisation formelle de la part de la municipalité. De l'avis du secrétaire municipal Sumi, l'avant-toit situé du côté nord a également été légèrement agrandi. On reviendra plus loin sur les circonstances de ces travaux.
D. Le 26 septembre 1990, la société a requis de la Municipalité de Rougemont l'autorisation d'effectuer des travaux complémentaires. Selon le formulaire de demande d'autorisation, cette démarche visait les travaux suivants : "création d'une fenêtre modification du sous-sol - modification de l'acrotère de l'annexe" (ch. 16). La comparaison des plans initiaux avec ceux afférents à l'enquête complémentaire démontre notamment que la société envisageait de transformer les locaux du sous-sol intitulés "disponible" et "jardinage" pour en faire un carnotzet de 44,21 mètres carrés. L'enquête s'est déroulée du 9 au 29 octobre 1990 et la municipalité a délivré le permis le 2 novembre 1990.
E. Le 15 janvier 1992, la Municipalité de Rougemont a rendu la décision suivante à l'encontre de la société. On cite :
"Lors de sa visite pour l'octroi du permis d'habiter, la délégation municipale a constaté que le mur nord du bâtiment était construit partiellement sur le domaine public et il en est de même pour l'aménagement des sauts-de-loup. D'autre part, les aménagements intérieurs, tout spécialement l'ancienne porcherie, ne sont pas conformes aux plans présentés.
Vu ce qui précède, nous vous sommons de remettre les choses en ordre d'ici au 01.04.1992, faute de quoi, nous devrons transmettre le dossier aux instances supérieures.
..."
Avant de prendre cette décision, la municipalité avait fait dresser un constat par le bureau de géomètres Etter, Frund & Ansermot. Selon le relevé établi le 25 novembre 1991 par ces spécialistes, l'empiétement du mur susmentionné oscillait entre 20 et 50 centimètres, sur un longueur d'environ 12 mètres.
F. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Reymond, la société a recouru contre cette décision par acte du 27 janvier 1992, complété par un mémoire déposé le 5 février suivant. Dans cette écriture, elle explique, s'agissant du mur nord, que celui-ci a dû être doublé pour des motifs techniques, mais que cette opération n'a pas modifié le tracé du chemin, puisqu'elle s'est faite au détriment de la bande herbeuse. Tout en reconnaissant l'empiétement et en admettant le défaut d'octroi d'une autorisation formelle, elle estime que les travaux ont été exécutés de bonne foi et implicitement approuvés par la municipalité, parce que l'un des membres du conseil municipal, M. Burket, avait surveillé les travaux en qualité de contremaître de l'entreprise chargée de leur exécution (Forma SA) et n'avait formulé aucune observation. Elle considère en outre que l'ordre de suppression de la partie non réglementaire du mur nord constituerait une mesure disproportionnée. En ce qui concerne les sauts-de-loup, la recourante mentionne que l'un d'eux figurait sur les plans initiaux. Enfin, à propos du carnotzet, elle insiste sur le fait que sa présence était dessinée sur les plans afférents à l'enquête complémentaire et qu'au surplus, le règlement communal n'interdit pas une affectation de ce type en sous-sol.
G. Avec l'accord des parties, la procédure a été longuement suspendue pour leur permettre de trouver une solution négociée. Dans cette optique, la recourante a proposé d'élargir, à ses frais, le chemin public du côté de la propriété Rossier, ce qui nécessitait la réalisation d'un mur de soutènement et l'octroi, par ce dernier, d'une servitude. Finalement, M. Rossier n'a pas donné son accord et l'instruction de la cause a été reprise le 2 septembre 1994.
H. La Municipalité de Rougemont s'est déterminée par lettre du 26 octobre 1994. Elle propose le rejet du recours en relevant notamment que M. Burket a surveillé les travaux en sa qualité de contremaître de Forma SA et non de municipal des travaux.
I. Le Tribunal administratif a tenu audience le 12 décembre 1994, à Rougemont, en présence des parties et intéressés.
Le tribunal a entendu M. Muriset, architecte du projet. Celui-ci a expliqué que la décision de doubler le mur en question avait été prise en cours de travaux, pour remédier à des problèmes de solidité et d'étanchéité. Cette décision avait dû être prise rapidement et, vu l'existence d'une bande herbeuse entre le chemin et le mur, il n'avait plus pensé au problème de limite. Il a reconnu s'être trompé et s'être rendu compte de son erreur au moment de l'intervention de M. Rossier. Il a insisté sur le fait que M. Corsetti, actionnaire de la société et occupant du chalet, était de bonne foi. A la question de savoir pourquoi il n'avait pas demandé d'autorisation pour les travaux en question, il a répondu qu'il pensait initialement que le mur serait uniquement souterrain. Il a encore précisé qu'il estimait le montant nécessaire pour rendre la construction réglementaire à un prix se situant dans une fourchette de Fr. 50'000.- à 80'000.-.
Les représentants de la municipalité ont expliqué de leur côté qu'ils s'étaient rendu compte du problème au moment des vérifications préalables à l'octroi du permis d'habiter. M. Sumi, secrétaire municipal, qui a travaillé pour le compte de l'entreprise ayant réalisé la charpente du chalet, s'est étonné du fait que les plans d'exécution ne figuraient pas la limite de parcelle, alors que celle-ci était présente sur les plans initiaux. M. Balsiger, actuel syndic (mais pas en 1989/1990), qui a reconnu avoir lui aussi travaillé sur le chantier, en qualité d'employé d'une entreprise ayant effectué des travaux de terrassement en sous-traitance, a déclaré qu'au moment des travaux M. Burket, contremaître auprès de Forma SA, n'était pas municipal des travaux, mais des eaux, et n'a pas fait part à la municipalité du problème d'empiétement sur le chemin public. A propos du carnotzet, il a expliqué que la municipalité se devait d'adopter une attitude plus ferme pour éviter que des locaux portant cette appellation ne soient affectés à l'habitation, sous forme de studio par exemple.
Le tribunal a procédé à une inspection locale. Il s'est également rendu au carnotzet municipal, ce à la demande de la recourante qui voulait démontrer que la municipalité avait à plusieurs reprises admis la réalisation de carnotzets dans des locaux en sous-sol ou semi-enterrés.
Considérant en droit:
1. L'un des deux sauts-de-loup, à savoir celui situé le plus à l'ouest, figurait dans le dossier de plans remis pour l'enquête initiale (v. plan du 8 décembre 1988, corrigé le 3 février 1989, intitulé "Sous sol"). Dans la mesure où le permis demandé à cette occasion a été délivré, à la suite d'une procédure régulière, cet élément ne peut plus être remis en question, même s'il empiète sur le domaine public. La décision attaquée ne peut donc pas être maintenue pour ce motif déjà.
2. a) Il n'est pas contesté que l'autre saut-de-loup, ainsi que le mur contre lequel cet élément est accolé, empiètent également sur le domaine public et ne sont donc pas réglementaires. Contrairement à l'ouvrage précité, ces aménagements n'ont pas fait l'objet d'une procédure régulière et n'ont pas été formellement autorisés par la municipalité.
b) A teneur de l'art. 105 al. 1er LATC, la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L'ordre de démolir peut être signifié sous la menace des peines d'arrêts ou d'amende prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse (art. 130 al. 3 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (CCRC, prononcé no 7062 du 6 novembre 1991; TA, arrêt AC 7575 du 9 mars 1992, RDAF 1992, p. 480).
La non-conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes du droit constitutionnel, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les dérogations à la règle sont mineures, ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne porte pas atteinte à des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 c. 6 et les arrêts cités).
c) En l'occurrence, le moyen essentiel que la recourante fait valoir est celui de la protection de la bonne foi. Elle affirme en effet qu'elle avait des raisons suffisantes de se croire autorisée à modifier le projet tel que présenté dans le dossier initial. Elle fonde cette argumentation sur le fait que le municipal des eaux Burket a surveillé les travaux en sa qualité de contremaître de l'entreprise Forma SA et que le charpentier Sumi a également travaillé sur le chantier. Selon la recourante, si la municipalité n'entendait pas laisser exécuter les travaux litigieux, ces personnes devaient intervenir pour empêcher leur réalisation. Dans la mesure où elles n'ont rien fait, il serait contradictoire, et partant contraire au principe de la bonne foi, d'exiger plus de deux ans après la suppression des éléments non réglementaires.
d) Selon la doctrine et la jurisprudence, le principe de la bonne foi, déduit de l'art. 4 Cst. féd., donne à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ia 385, consid. 3b, résumé au JdT 1984 I 534; ATF 105 Ib 159, consid. 4b, JdT 1981 I 189). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. La protection que confère ce principe est toutefois subordonnée à plusieurs conditions. Il faut notamment que le comportement dont se prévaut l'administré ait émané d'un organe compétent ou censé l'être et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (ATF 117 Ia 287, consid. 2b, 418 consid. 3b; 116 Ib 187, consid. 3c; 115 Ia 18, consid. 4a et les arrêts cités). On ajoutera que selon la jurisprudence constante, un propriétaire ne peut valablement se prévaloir du fait que les manquements incriminés sont imputables à son mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état contraire au droit (RDAF 1992, 247 et 479; 1989, 218).
e) En l'espèce, les conditions susmentionnées ne sont manifestement pas réunies. Le mandataire de la recourante, l'architecte Muriset, savait ou devait savoir qu'une autorisation était nécessaire pour modifier le projet initial et qu'elle ne pouvait vraisemblablement pas être obtenue sans enquête complémentaire. Il savait également que cette autorisation devait émaner de la municipalité et non d'un membre de ce collège ou du secrétaire municipal. Enfin et surtout, il n'ignorait pas que le permis de construire par actes concluants - pour reprendre une expression de la recourante (mémoire de recours, p. 4) - n'est pas une institution connue du droit positif. Il s'ensuit que M. Muriset ne pouvait se fonder sur le silence du municipal Burket, responsable du dicastère des eaux, ou du secrétaire municipal Sumi pour croire qu'il était en droit de donner l'ordre d'exécuter les travaux en cause. A cela s'ajoute que ces deux personnes ont déclaré à l'audience, sans être contredites sur ce point par la recourante, que les plans qu'elles avaient eus en mains ne figuraient pas la limite du domaine public, de sorte qu'il leur était difficile de se rendre compte de l'empiétement. Cela aussi l'architecte devait le savoir; il avait donc d'autant moins de raison de voir dans le silence de MM. Burket et Sumi le signe d'une attitude en faveur de sa cliente.
3. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 108 Ia 218 s. = JdT 1984 I 515 s.), que la Commission cantonale de recours en matière de constructions (RDAF 1990, 258) et le Tribunal administratif (RDAF 1992, 479) ont suivie, le fait qu'un administré ne puisse être mis au bénéfice du principe de la bonne foi ne l'empêche pas de se prévaloir du principe de la proportionnalité. Il convient donc d'examiner si, dans la balance des intérêts, la nécessité de respecter la loi l'emporte sur l'intérêt privé au statu quo. A cet égard, il faut prendre en considération, d'un côté, l'importance de l'intérêt public protégé par les dispositions matérielles violées et la gravité de la transgression, le préjudice éventuel que l'ouvrage litigieux porte au voisinage, l'attitude de l'autorité avant et après la réalisation de la construction (RDAF 1992, 479; 1982, 448); de l'autre, l'importance des inconvénients qu'impliquerait pour l'administré une remise en état.
En l'occurrence, l'empiétement de la façade nord du chalet oscille entre 20 et 50 centimètres; quant à la profondeur du saut-de-loup, elle est d'environ 65 centimètres par rapport à la façade, à un endroit où celle-ci "mord" de quelque 25 centimètres sur le domaine public. Cette transgression est sans doute assez grave, mais il faut relativiser cette appréciation par deux constatations : d'abord, la plus grande partie des ouvrages incriminés est située en sous-sol, de sorte qu'elle ne modifie guère l'aspect des lieux, ni ne gêne la circulation sur le chemin public; ensuite, l'avant-toit, dont la configuration n'a pour ainsi dire pas été modifiée par les travaux de transformation, gênait déjà antérieurement la circulation en raison du fait que, à l'angle ouest de la construction, il atteignait un niveau suffisamment bas pour obliger les véhicules relativement hauts à l'éviter; cette circonstance a également pour conséquence de rendre peu évidente la gêne que pourrait constituer les travaux incriminés. Malgré cela, les représentants de la commune ont déclaré à l'audience que les travaux non réglementaires avaient eu pour effets de déplacer vers le nord l'assiette du chemin public. Cette allégation n'a pas pu être établie lors de l'inspection locale et sa réalité paraît peu vraisemblable au vu des documents photographiques fournis par la recourante. On peut en déduire, avec suffisamment de vraisemblance, que les travaux incriminés n'ont pas entraîné d'inconvénients majeurs pour la Commune de Rougemont, ni pour le voisin Rossier. D'ailleurs, le relevé établi par le bureau de géomètres Etter, Frund & Ansermoz démontre que la bordure nord du chemin public épouse, à quelques centimètres près, la limite de la parcelle no 1174 (Rossier) et rien ne donne à penser que la situation était différente précédemment. On relèvera enfin que dans cette affaire, la municipalité n'a pas fait du respect de son domaine public un principe absolu : elle avait déjà toléré un empiétement en autorisant l'aménagement du premier saut-de-loup, celui situé le plus à l'ouest. En ce qui concerne l'intérêt privé, la recourante, par la voie de son architecte, a estimé le prix d'une remise en état dans une fourchette se situant entre Fr. 50'000.-- et Fr. 80'000.--. Cette évaluation paraît tout à fait raisonnable, si l'on compte que non seulement il faudrait supprimer les aménagements litigieux, mais également les reconstruire plus en retrait. Il s'agit d'inconvénients relativement importants qui, tout bien pesé, font apparaître l'exigence de remise en état comme un sacrifice excessif, compte tenu du fait que l'intérêt public contraire est en l'occurrence assez ténu, ainsi qu'on l'a mis en évidence ci-dessus. Le tribunal ne perd pas de vue qu'une telle solution doit rester exceptionnelle, dans la mesure où les sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du territoire et les constructions n'exercent souvent qu'un effet dissuasif limité en raison de leur légèreté, ce qui a pour conséquence qu'en général seul l'ordre de démolition est de nature à prévenir de nouvelles infractions, non seulement de la part de celui qui en fait l'objet, mais de tous ceux qui pourraient être tentés de placer les autorités devant un fait accompli; toutefois, la cour de céans estime qu'en l'occurrence, la situation est suffisamment particulière pour impliquer une renonciation à l'exigence de remise en état des lieux. Cette appréciation tient compte également du fait que l'option prise par la recourante n'a pas été choisie par pure convenance personnelle, mais dictée par des impératifs techniques survenus de manière imprévisible en cours de construction.
4. Tirant argument de l'art. 59 RPE qui interdit l'habitation dans les sous-sols, la municipalité ne veut pas du carnotzet situé dans la partie sud du chalet.
On pourrait tout d'abord se demander si l'endroit où se trouve le carnotzet constitue un sous-sol au sens de l'art. 59 RPE. Cette disposition prévoit en effet que ne sont pas considérés comme sous-sols les locaux dont le plancher est en contrebas de 1,50 mètres au plus du point le plus élevé du sol extérieur au droit de ces locaux et dont une face au moins est complètement dégagée. Cette question peut toutefois être laissée ouverte, compte tenu des considérations qui suivent.
Le carnotzet en question a fait l'objet d'une procédure d'autorisation régulière. Sa présence était mentionnée sur le plan destiné à l'enquête complémentaire; de même, le formulaire de demande d'autorisation faisait état d'une "modification du sous-sol" (chiffre 16). Si la municipalité a autorisé cet objet, elle l'a donc fait en connaissance de cause. Elle ne peut maintenant adopter une position contraire, sans violer le principe de la bonne foi (art. 4 Cst féd.).
D'ailleurs, la municipalité n'aurait pas été habilitée à interdire l'affectation des anciens locaux intitulés "disponible" et "jardinage" en carnotzet, car il ne fait pas de doute qu'un carnotzet, au sens où on l'entend généralement, n'est pas un local habitable (v. à cet égard la définition des locaux utilisables pour l'habitation ou le travail selon la norme ORL-EPF, in Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1994, glossaire, p. 365). En vérité, la municipalité ne paraît pas tellement opposée à l'idée d'un carnotzet en sous-sol, mais semble plutôt craindre que cette affectation ne soit, de fait, pas respectée. Une telle préoccupation n'est toutefois pas de nature à justifier la décision litigieuse. En revanche, la municipalité sera en tout temps fondée à contrôler l'utilisation qui est faite de ce local et à exiger le respect de l'affectation indiquée, au besoin sous la menace des sanctions pénales (art. 105 et 130 LATC, art. 292 CPS).
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
Dans la mesure où la municipalité a agi dans le cadre de ses attributions de droit public, sans que ses intérêts pécuniaires ne soient en jeu, il n'y a pas lieu de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Rougemont. La recourante, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, a droit à des dépens. Toutefois, dans la mesure où elle a construit sans autorisation et n'a échappé à un ordre de démolition qu'au bénéfice du principe de la proportionnalité, l'équité commande de réduire sensiblement l'indemnité due à ce titre (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis; la décision de la Municipalité de Rougemont, du 15 janvier 1992, est annulée.
II. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
III. Une indemnité à titre de dépens de Fr. 700.- (sept cents francs) est allouée à la société Chalet Nana SA, à la charge de la Commune de Rougemont.
fo/Lausanne, le 16 février 1995
Le président: Le greffier: