canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 3 novembre 1993
sur le recours formé par Annelyse et Giovanni PERITO, à 1261 Chavannes-de-Bogis, représentés par Me Rémy Balli, avocat, à Pully
pour
déni de justice, soit en raison de l'absence de notification d'une décision par la Municipalité de Chavannes-de-Bogis à la suite de leur intervention du 11 mars 1991 dans le cadre d'une enquête publique relative à l'élargissement du chemin public des Chalets et de l'aménagement du carrefour de la route cantonale no 2 e.
contre
la décision de
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M. E. Poltier, président Mme L. Bonanomi, assesseur M. J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier :
constate en fait :
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A. La Municipalité de Chavannes-de-Bogis a mis à l'enquête, du 19 février au 20 mars 1991, un projet d'élargissement du chemin public des Chalets et d'aménagement du carrefour de la route cantonale no 2 e, d'une part, ainsi que d'expropriation pour cause d'intérêt public, d'autre part.
Dans le cadre de cette enquête, Annelyse et Giovanni Perito ont écrit ce qui suit à la municipalité :
"Il y a quelques jours nous avons pris connaissance du projet de modification de la route et en particulier de la suppression du parking en face de notre établissement. Ceci nous amène à vous transmettre quelques remarques personnelles et également la grande question de notre clientèle : quelles seront les possibilités de parking par la suite? Nous avons réussi a recréer une clientèle d'habitués locaux qui sont particulièrement concernés. Quant à nous, il est vrai que nous devrions gagner une nouvelle clientèle, mais seulement lorsque des bâtiments ou des bureaux seront construits et nous avons constaté que lorsque les travaux de 1988/9 ont eu lieu, nous avons eu une baisse très nette du chiffre d'affaires. Avez-vous donc déjà des projets sur cette zone, mis à part la construction de la route? N'y aurait-il pas eu la possibilité d'utiliser la route longeant l'autoroute afin de ne pas entrer et sortir de la zone par le chemin des Chalets, en faisant une sorte de sens obligatoire (entrée chemin des Chalets, sortie par un des autres chemins, vers la laiterie par exemple). Bien entendu, nous ne sommes pas des architectes, ni des professionnels de la planification, ce ne sont que quelques idées dont nous voulions vous faire part."
Suit encore une formule de salutations, cette lettre n'étant toutefois pas signée.
Le dossier d'enquête comporte en outre plusieurs oppositions, dont certaines liées à la suppression du parking sis en face du restaurant exploité par les époux Perito. Leurs auteurs ont néanmoins tous déclaré retirer leur opposition.
B. Par courrier du 23 juillet 1991, la Municipalité de Chavannes-de-Bogis a transmis le dossier au Département des finances, Service du cadastre et du registre foncier en vue de l'obtention de l'approbation par le Conseil d'Etat du projet routier et des expropriations prévues.
Par décision du 5 septembre 1991, adressée à la Municipalité de Chavannes-de-Bogis, le Département des finances a autorisé celle-ci à exproprier le terrain et les droits nécessaires pour l'élargissement du chemin des Chalets. Dans son courrier du 25 février 1993, le Service du cadastre et du registre foncier a précisé que cette décision n'avait pas été notifiée aux époux Perito. Quant au Service des routes, dans sa réponse au recours datée du 9 mars 1993, il n'indique pas non plus avoir notifié de décision aux recourants.
C. Les travaux ont débuté au début du mois d'octobre de la même année. Les époux Perito ont adressé à la municipalité une nouvelle lettre en date du 11 octobre 1991, dont la teneur est la suivante :
"Après trois jours de fermeture du parking, nous constatons d'ores et déjà une nette baisse de fréquentation de notre établissement. Nous avions exprimé nos craintes dans une lettre que nous vous avions adressée au moment de la mise à l'enquête. Malheureusement, je n'ai pas rédigé cette lettre de manière à ce qu'elle représente une opposition. Avoir un parking près du restaurant est une nécessité absolue pour le bon fonctionnement du commerce. C'est pourquoi, au nom de notre clientèle actuelle (afin de ne pas la perdre et aussi parce qu'elle semble ignorer l'existence du parking communal) et pour le futur, nous souhaiterions discuter avec vous de l'annulation du parking et de solutions de remplacement."
En date du 17 octobre 1991, Mme M. Théraulaz, syndique, a reçu les époux Perito et leur a expliqué que la municipalité n'entendait pas revenir sur sa décision d'aller de l'avant dans l'exécution des travaux déjà engagés.
D. Annelyse et Gianni Perito ont consulté l'avocat Rémi Bonnard le 4 novembre 1991, qui leur a accordé ce jour-là un entretien; par lettre datée du lendemain, celui-ci a cependant refusé de se charger de ce mandat, en leur conseillant, en cas de nécessité, consulter un confrère. C'est par acte du 21 novembre 1991 que les époux Perito, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Rémy Balli, ont recouru au Tribunal administratif pour déni de justice, en concluant à l'annulation de la procédure de mise à l'enquête réalisée du 19 février au 20 mars 1991 et décrite ci-dessus; ils reprochent à la municipalité l'absence de notification d'une décision à la suite de leur intervention du 11 mars 1991, précitée.
La municipalité, représentée par l'avocat Yvan Cherpillod, a conclu avec dépens au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
E. Dans un préavis municipal no 7/91, la municipalité a demandé un crédit de Fr. 68'600.-pour le paiement de l'indemnité d'emprise sur la parcelle no 4 du cadastre dedite commune, propriété Widmer, ainsi que pour l'installation d'éclairage public au chemin des Chalets. La municipalité n'a pas obtenu immédiatement du conseil communal le crédit demandé; dit conseil, en effet, l'avait renvoyé pour étude et rapport, dans une séance de décembre 1991, notamment en raison de la suppression du parking dont les recourants contestent la disparition. Cependant, après avoir invité le Service des routes à plusieurs reprises à réexaminer sa position (création de deux, voire de trois places de parc dans le carrefour du chemin des Chalets et de la route cantonale; retour à l'état antérieur), ce qu'il n'a en définitive pas fait, elle a obtenu semble-t-il depuis lors l'aval de son conseil.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience à Chavannes-de-Bogis le 28 mai 1993 en présence des parties et intéressés. Annelyse Perito a évoqué à cette occasion la lettre de Me Rémi Bonnard du 5 novembre 1991 citée plus haut (cette pièce n'a cependant été versée au dossier qu'ultérieurement); le conseil de la municipalité en a d'ailleurs déduit, en plaidoirie, la tardiveté et, partant, l'irrecevabilité du recours. Le tribunal a en outre procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit :
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1. Le recours du 21 novembre 1991 est dirigé contre l'absence de notification d'une décision; il paraît s'agir là d'un recours pour refus de statuer, au sens de l'art. 30 LJPA. Au demeurant, l'absence de notification d'une décision, en tant que telle, n'est pas susceptible de recours; elle a pour seul effet, en règle générale et sous réserve du respect du principe de la bonne foi, de ne pas faire courir le délai de recours contre la décision qui n'a pas été communiquée. Autrement dit, le recours peut être interprété soit comme un acte dirigé contre un déni de justice, soit comme un pourvoi dirigé contre le projet routier mis à l'enquête du 19 février au 20 mars 1991.
2. Le recours pour refus de statuer, au sens de l'art. 30 LJPA, peut être déposé en tout temps (art. 34 LJPA). L'acte du 21 novembre 1991 satisfait au surplus aux exigences de forme posées par cette disposition, de sorte que le pourvoi est recevable sous cet angle.
Les recourants font valoir qu'ils ont déposé une opposition en date du 11 mars 1991. Si tel était le cas, l'autorité compétente aurait bel et bien commis un déni de justice en ne statuant pas sur cette opposition, tout en autorisant le projet mis à l'enquête. Cependant, l'intervention des recourants doit être qualifiée de simple observation; elle contient en effet des "remarques personnelles", voire "quelques idées" dont les recourants voulaient faire part à la municipalité; dans leur courrier du 11 octobre 1991, les recourants admettent même expressément n'avoir pas rédigé la lettre précitée "de manière à ce qu'elle représente une opposition". Autrement dit, dans la lettre du 11 mars 1991, les recourants se sont bornés à exprimer des craintes, mais leur démarche ne pouvait pas être comprise comme une véritable opposition; pour cela, il eût été nécessaire que les recourants expriment clairement qu'ils s'opposaient ou contestaient à tout le moins le projet. Au demeurant, on peut même se demander si leur démarche répondait aux conditions de forme prévues par l'art. 17 de la loi sur l'expropriation, qui exige la forme écrite, dans la mesure où elle n'était pas signée.
Quoi qu'il en soit, dès lors que l'intervention du 11 mars 1991 doit être qualifiée d'observation, il en découle que leurs auteurs renonçaient à exiger une décision; ce n'est qu'en présence d'une opposition que l'autorité compétente est tenue d'en rendre une pour écarter les griefs soulevés avant d'autoriser le projet. Ainsi, dans la mesure où le recours s'en prend à un refus de statuer, il ne peut qu'être rejeté.
3. Il est en revanche exact que tant l'art. 25 de la loi sur l'expropriation (ci-après : LE) que l'art. 116 LATC, applicables par le biais du renvoi de l'art. 27 de la loi sur les routes du 25 mai 1964, exigent que la décision de l'autorité compétente relative à l'approbation du projet soit communiquée également aux auteurs d'observations.
a) Le projet routier litigieux comportait une expropriation. Dans ce cas et à teneur de l'art. 4 al. 1 du règlement du 24 décembre 1965 d'application de la loi du 25 mai 1964 sur les routes, le dossier devait être adressé avec les oppositions au "Département des finances, pour être soumis au Conseil d'Etat qui statue sur les interventions fondées" sur la LR et sur la LE. "Au besoin le Département des travaux publics est préalablement consulté". Cette disposition n'a jusqu'ici pas été modifiée, quand bien même, par une novelle du 26 septembre 1989, la compétence pour la déclaration d'intérêt public des projets d'expropriation a été transférée du Conseil d'Etat au Département des finances.
C'est la procédure qui a été suivie en l'espèce et qui a abouti à la décision rendue le 5 septembre 1991 par le Département des finances, rendue en application de la LE.
b) L'art. 25 LE régit dès lors la notification de cette décision. Elle prévoit que le département communique sa décision par "lettre recommandée portant l'indication de la voie et du délai de recours :
- à l'expropriant, ainsi qu'aux autres personnes ayant qualité pour recourir; - aux personnes ayant formulé une opposition ou une observation."
Le Service du cadastre et du registre foncier, qui admet qu'aucune notification n'a été adressée aux époux Perito, fait valoir que ceux-ci ne font pas partie du cercle des intéressés, au sens des art. 16 et 17 LE, qui coïncide selon lui avec celui des "expropriés", défini à l'art. 8 LE, ou encore avec le cercle des personnes ayant qualité pour recourir; il précise que telle est la pratique du département depuis 1974. Ce faisant, le service précité ignore le texte clair de l'art. 25 LE, qui résulte de la novelle déjà citée du 26 novembre 1989; cette règle nouvelle exige la notification de la décision aussi bien aux personnes ayant qualité pour recourir - au sens de la LE - qu'aux autres personnes qui ont formulé une opposition ou une observation.
Cette règle pourrait certes paraître dépourvue de sens. Elle ne l'est cependant pas lorsque, comme en l'espèce, une décision unique clôt la procédure d'enquête relative à la fois à l'expropriation et au projet routier. Le Service du cadastre admet en effet que les époux Perito pouvaient intervenir dans le cadre de ce second aspect. Force est de conclure que, faute de notification aux époux Perito dans les formes exigées expressément par l'art. 25 LE, le délai de recours n'a pas commencé à courir pour eux le 5 septembre 1991.
c) Il ne s'ensuit pas encore que le recours du 21 novembre 1991, en tant qu'il s'en prend au projet routier, soit recevable. En effet, la règle selon laquelle une notification irrégulière ne saurait porter préjudice aux parties (v. art. 107 al. 3 OJF et 38 PA, qui s'appliquent par analogie en droit vaudois) ne vaut que dans les limites posées par le principe de la bonne foi; il en découle en particulier qu'un administré, qui a connaissance d'une décision le concernant, ne saurait attendre indéfiniment avant d'agir ou plus précisément de recourir. Dans le cas d'espèce, les époux Perito ont eu connaissance de l'approbation du projet routier tant par le début des travaux que par l'entretien que leur a accordé la syndique de Chavannes-de-Bogis le 17 octobre 1991. Sans doute, cela ne constituait pas encore une notification régulière de cette décision; il n'en reste pas moins que, en consultant l'avocat Bonnard, ils ne pouvaient plus ignorer, dès le 4 novembre 1991, que la durée du délai de recours au Tribunal administratif était de dix jours. Le recours déposé le 21 novembre suivant seulement apparaît dès lors tardif, puisqu'il n'est pas même intervenu dans les dix jours à compter du 4 ou 5 novembre 1991.
En tant que le recours s'en prend au projet routier, il ne peut ainsi qu'être déclaré irrecevable.
4. Vu l'issue du pourvoi, un émolument de Fr. 1'500.-- est mis à la charge des recourants, qui verseront en outre un montant de Fr. 1'500.-- à la Commune de Chavannes-de-Bogis, à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III. Les recourants, solidairement entre eux, verseront en outre un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à la Commune de Chavannes-de-Bogis, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 3 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président