canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 1er juillet 1994
I. sur le recours formé le 12 juin 1991 par la LIGUE VAUDOISE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE et la LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, du 29 mai 1991, autorisant l'Entreprise des PTT à construire une station de mesures, sur le territoire de la Commune du Chenit (AC 7596);
II. sur le recours formé le 27 juin 1991 par l'ENTREPRISE DES PTT
contre
la décision de la Municipalité du Chenit, du 14 juin 1991, lui refusant le permis de construire la station précitée (AC 91/017);
et
III. sur les recours formés le 9 novembre 1992 par la COMMUNE DE BIERE et le 13 novembre 1992 par l'ENTREPRISE DES PTT
contre
la décision du Service des forêts et de la faune, du 2 novembre 1992, leur refusant une autorisation de défrichement (AC 92/414 et AC 92/421).
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Statuant dans sa séance du 20 janvier 1994,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge P. Blondel, assesseur A. Chauvy, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
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A. La Commune de Bière est propriétaire, sur le territoire de la Commune du Chenit, d'une parcelle cadastrée sous no 2887. Sis au lieu-dit "Joux de Bière", ce bien-fonds fait partie de la zone sylvo-pastorale, que régissent les art. 55 et ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE); ce terrain est également compris à l'intérieur du périmètre du Parc jurassien vaudois, lui-même porté à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites prévu par l'art. 12 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et à l'inventaire des paysages et des sites d'importance nationale qui méritent protection (inventaire CPN).
B. Depuis 1988, l'Entreprise des PTT a engagé des pourparlers en vue de l'implantation d'une station de mesures sur la parcelle no 2887, moyennant la constitution d'un droit de superficie. Plus précisément, il était question d'édifier, à environ 300 mètres au sud-ouest du Col du Marchairuz, un mât haut d'environ 45 mètres, dépassant la cime des arbres de quelque 17 mètres, au sommet duquel serait fixée la station de réception (environ 3,50 mètres sur 3,50 mètres); à proximité immédiate du socle du mât, une cabine de commande occuperait une emprise au sol d'environ 12 mètres carrés et culminerait à quelque 3,30 mètres.
L'enquête publique a eu lieu du 25 janvier au 13 février 1991; elle a suscité trente-sept oppositions. Le 29 mai 1991, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (CAMAC) a communiqué les autorisations cantonales requises à la Municipalité du Chenit : le Service cantonal des forêts et de la faune (SFF) a autorisé le projet en renonçant à une procédure de défrichement, et le Service cantonal de l'aménagement du territoire (SAT) a délivré l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir en application des art. 24 al. 1er de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et 81 al. 1er de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), cette dernière autorisation ayant été publiée le 7 juin 1991. Le 14 juin 1991 toutefois, la Municipalité du Chenit a écrit à l'Entreprise des PTT qu'elle refusait de délivrer le permis de construire sollicité.
En novembre 1991, le SFF a fait savoir que, en dernière analyse, une procédure de défrichement était nécessaire. La demande de défrichement a été déposée en avril 1992 par la Commune de Bière; elle portait sur une surface de 150 mètres carrés, avec proposition de compensation. Le 2 novembre 1991, le SFF a refusé la demande de défrichement sollicitée.
C. Le 12 juin 1991, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et la Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après : les ligues recourantes) ont déféré à la Commission cantonale de recours en matière de constructions la décision du SAT publiée le 7 juin 1991; le 27 juin 1991, l'Entreprise des PTT (ci-après : la constructrice) a déféré à la commission précitée la décision prise le 14 juin 1991 par la Municipalité du Chenit. Le 1er juillet 1991, en application de l'art. 62 al. 1er de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), ces deux causes (AC 7596 et AC 91/017) ont été reprises par le Tribunal administratif, devant lequel elles ont été jointes. Diverses écritures ont été déposées; en particulier le SAT, expliquant avoir "peut-être hâtivement" délivré son autorisation spéciale, a requis une expertise technique, ainsi que la mise en oeuvre de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP). L'expertise technique requise par le SAT a été ordonnée et confiée le 27 janvier 1992 au Bureau Cetel SA (Société de conseils et d'études en télécommunications) à Chexbres; déposé le 19 juin 1992, le rapport d'expertise corrobore tant la nécessité que la localisation de l'installation projetée.
La Commission cantonale consultative pour la protection de la nature (CCCPN), également sollicitée, s'est déterminée le 25 septembre 1992. Elle considère, a priori, qu'il serait inopportun d'implanter la station projetée à l'endroit retenu; à moins que celui-ci ne soit réellement le seul à permettre une telle réalisation.
En vue de l'inspection locale dont il sera question plus loin, le profilement de l'installation litigieuse a été ordonné. Comme cette mesure se serait heurtée à d'importants obstacles pratiques et financiers, la constructrice a été autorisée à présenter, en lieu et place d'un profilement, des montages photogra-phiques : les vues ont été prises sous l'autorité du géomètre officiel Duruz.
Une visite des lieux a eu lieu le 6 octobre 1992 : étaient représentés les ligues recourantes, la constructrice, le SAT, le SFF, le Service cantonal des eaux et de la protection de l'environnement, Protection de la nature (ci-après : Protection de la nature), la Municipalité du Chenit et l'opposant Club alpin suisse (CAS). Il a été convenu à cette occasion que la procédure se terminerait par écrit, sans nouvelle audience.
La décision prise le 2 novembre 1992 par le SFF (voir lit. B in fine ci-dessus) a été attaquée le 9 novembre 1992 par la Commune de Bière et le 13 novembre 1992 par la constructrice : toutes deux concluent, avec suite de frais et dépens, à son annulation. Ces causes (AC 92/414 et 92/421) ont été jointes entre elles et aux deux causes dont il a été question ci-dessus.
La CFNP s'est déterminée le 26 mars 1993. Elle préavise négativement au sujet de l'implantation de l'installation en cause à l'endroit prévu, ainsi qu'en tout autre endroit à l'intérieur du périmètre du Parc jurassien.
Le tribunal a délibéré à huis clos le 20 janvier 1994. Le dispositif de sa décision a été communiqué aux parties le 8 mars 1994, la notification ultérieure des considérants étant expressément réservée.
Considérant en droit :
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1. Aux termes de l'art. 36 LJPA, peuvent être invoquées devant le Tribunal administratif la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a); la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b); et l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit (lit. c). L'examen de l'opportunité n'est prévu par aucune des lois dont il sera fait application ci-après.
2. La logique commande d'examiner en premier lieu le mérite du recours formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et la Ligue suisse pour la protection de la nature contre l'octroi par le SAT de l'autorisation spéciale exigée, hors des zones à bâtir, par les art. 81 al. 1er et 120 lit. a LATC. Certes, tout s'est passé durant la procédure devant le Tribunal administratif comme si le SAT doutait a posteriori du bien-fondé de sa propre décision puisque, paradoxalement, c'est lui qui a requis des mesures d'instruction aussi importantes qu'une expertise technique ou encore l'intervention de la CPN, mesures dont il s'était pourtant passé au stade de la procédure initiale; il n'en demeure pas moins que, à lire la communication de la CAMAC du 29 mai 1991, cette autorisation spéciale a bel et bien été délivrée sans réserves ni conditions.
Personne ne conteste que l'installation litigieuse ne serait pas conforme à la destination de la zone : seules en effet les constructions forestières (art. 56 RPE), pastorales (art. 57 RPE) ou encore liées à l'exploitation du domaine skiable (art. 58 RPE) sont admises en zone sylvo-pastorale. Le siège de la matière se trouve donc exclusivement à l'art. 24 al. 1er LAT aux termes duquel, en dérogation à l'exigence de la conformité à la destination de la zone, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles installations si leur implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b); ces deux conditions sont cumulatives.
a) Pour satisfaire à la première de ces exigences, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu (ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid. 5a). Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif (dicté par l'exigence d'une implantation déterminée) ou négatif (imposé par l'impossibilité d'une implantation en zone à bâtir). Des motifs de convenance personnelle ou financiers ne suffisent pas à justifier une implantation hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 19 consid. 2b).
Les ligues recourantes soutiennent que la "Standortgebundenheit" n'a pas été démontrée. Toutefois, comme on va le voir, ce grief se révèle infondé.
aa) La constructrice expose en substance qu'en vertu de la régale des télécommunications instituée par le droit fédéral (art. 36 et 55 bis Cst; art. 1er de la loi fédérale du 14 octobre 1922 réglant la correspondance télégraphique et téléphonique, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 21 juin 1991 sur les télécommunications) ainsi qu'en raison de plusieurs conventions internationales, elle est chargée d'assurer l'ordre dans le domaine des ondes radio-électriques et de fixer des canaux sûrs pour les moyens de transmission; pour remplir cette tâche, elle doit disposer d'un réseau de stations de mesures fixes couvrant toute la Suisse. Or, poursuit la constructrice, l'actuel état de charge des réseaux de radio-communications provoque des perturbations qui doivent être localisées très rapidement, sous peine de mettre en péril la sécurité des transmissions : il en va notamment du bon fonctionnement de nombreux services publics (santé, sécurité, trafic aérien, etc.). La constructrice ajoute qu'un réseau de stations fixes lui permet précisément des interventions rapides et efficaces, mais qu'en l'état il n'en existe aucune pour couvrir le pied du Jura vaudois et le bassin lémanique.
Ces affirmations ont été en tous points corroborées par l'expert technique, dont le tribunal ne voit aucune raison de mettre en doute les conclusions (voir, sur le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours sur les conclusions d'un expert technique : B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., nos 607 et 608), quand bien même la Municipalité du Chenit et surtout les ligues recourantes ont émis des réserves au sujet des réponses données par l'expert à certaines questions. L'expert a notamment confirmé l'importance de la station litigieuse pour la couverture de la région lémanique et de la partie vaudoise du plateau, aujourd'hui desservie par des stations mobiles peu efficaces dont la multiplication ne serait avantageuse ni techniquement ni financièrement; l'expert a également exclu qu'une détection rapide des perturbations puisse être assurée autrement que par une station fixe judicieusement placée.
bb) Si donc la station ne se discute pas dans son principe, encore faut-il examiner si - comme le soutiennent les ligues recourantes, ainsi que l'opposant CAS - il existe d'autres emplacements envisageables; plus précisément, il s'agit de déterminer si l'installation litigieuse pourrait être implantée ailleurs sans perdre de son efficacité. Encore que, selon la jurisprudence, il suffit que des motifs particulièrement importants fassent apparaître l'implantation prévue comme objectivement conditionnée par la destination de l'ouvrage et sensiblement plus avantageuse que d'autres (voir notamment ATF 115 Ib 484 = JT 1991 I 502).
Selon la constructrice, une station de mesures doit être implantée sur une crête dégagée des deux côtés, et approximativement au centre géographique du secteur d'intervention; aisément compréhensibles, de telles exigences topographiques et techniques reviennent à imposer, positivement et négativement, une localisation hors des zones à bâtir. Sans le contester, les ligues recourantes et l'opposant CAS reprochent toutefois à la constructrice de n'avoir pas suffisamment exploré d'autres implantations possibles le long ou à proximité de la crête du Jura, en particulier celui du Cunay. A quoi la constructrice répond - cartes et calques à l'appui - que les autres sites envisageables (Col du Mollendruz, Mont Tendre, Cunay ou encore Dôle) ont tous dû être éliminés pour des raisons objectives : couverture insuffisante du secteur d'intervention, risques d'interférence avec les installations existantes ou encore raisons militaires.
Comme il l'a fait à propos de la question du besoin objectivement fondé, le tribunal se range à cette argumentation. Ce d'autant que ni les ligues recourantes ni l'opposant CAS ne démontrent concrètement en quoi elle serait mal fondée; et que l'expert, après avoir relevé les avantages de l'emplacement retenu, affirme lui aussi que les sites du Mont Tendre (tirs d'artillerie), du Cunay (incompatibilité de la station projetée avec les installations de goniométrie existantes de Swisscontrol, ce que corrobore d'ailleurs un rapport de la maison Roschi Telecommunication AG à Ittigen) et de la Dôle (présence d'une station émettrice) doivent être écartés.
cc) Le tribunal parvient ainsi à la conclusion que les conditions posées par l'art. 24 al. 1er lit. a LAT sont réalisées.
b) L'autorisation ne pourrait dès lors être refusée que si des intérêts prépondérants s'y opposaient, au sens de l'art. 24 al. 1er lit. b LAT. Seules entrent en compte ici la protection de la nature et du paysage d'une part, celle de la forêt d'autre part.
Comme on le verra lors de l'examen des recours formés contre le refus de l'autorisation de défrichement (voir consid. 4 ci-après), la réalisation du projet litigieux ne saurait être prohibée pour des raisons tirées de la législation forestière. Reste donc à vérifier à ce stade si la protection de la nature et du paysage doit l'emporter, comme l'affirment les ligues recourantes.
aa) Le Parc jurassien vaudois, dans le périmètre duquel s'implanterait l'installation critiquée, figure à l'objet 1.24 de l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites et de l'inventaire CPN; il est issu d'une convention (ci-après : convention PJV) passée il y une vingtaine d'années entre les propriétaires des biens-fonds concernés et la Ligue vaudoise pour la protection de la nature.
Le SAT et la constructrice le relèvent à juste titre, l'inventaire CPN - contrairement à l'inventaire fédéral (IFP) prévu par l'art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) - n'a pas de valeur contraignante : il n'a que les effets limités d'une directive administrative (voir art. 1er al. 2 de l'ordonnance du 10 août 1977 concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels). D'ailleurs, même un objet classé à l'IFP ne jouit pas d'une protection absolue puisque des intérêts équivalents ou supérieurs peuvent prévaloir, comme par exemple la tâche d'intérêt national qu'assume la constructrice (voir art. 6 LPN; voir aussi ATF 115 Ib 131 = JT 1991 I 488); c'est dire que le statut juridique des lieux impose certes que ceux-ci soient ménagés le plus possible, mais non gardés absolument intacts. Quant à la convention PJV, la constructrice souligne à raison son caractère privé - quand bien même de nombreuses collectivités publiques y sont parties - en sorte qu'en aucun cas ce texte ne saurait primer sur l'application de la législation sur l'aménagement du territoire et la police des constructions; soit encore dit en passant, on voit mal a priori comment la Ligue vaudoise pour la protection de la nature entendait concilier la possibilité de construire des maisons de vacances à l'usage des propriétaires (voir art. 2 lit. a de la convention PJV) - hypothèse qui à l'époque échappait aux actuelles rigueurs du droit fédéral - avec l'idée d'une protection accrue de la nature dans le périmètre du parc.
bb) Les ligues recourantes elles-mêmes conviennent que l'impact au sol de l'installation litigieuse serait minime : il ne s'agirait en effet que de quelques terrassements pour les fondations du mât, de la cabine de commande et d'une tranchée pour les conduites d'électricité et de téléphone. A cet égard, aucune atteinte sérieuse à la protection de la nature n'est à craindre; d'autant que la station, qui fonctionnerait de manière autonome, ne nécessiterait que quelques rares visites de contrôle.
Quant au mât, principal objet des préoccupations des ligues recourantes, il atteindrait une hauteur d'environ 45 mètres depuis le sol, et émergerait d'environ 17 mètres de la cime des arbres, l'expert excluant toute nécessité d'augmenter la hauteur du mât; celui-ci supporterait la station, sphère d'environ 3,50 mètres sur 3,50 mètres. Seuls les photomontages - ordonnés en lieu et place du profilement de l'installation critiquée - permettent de se faire une idée aussi concrète que possible des effets qu'aurait sur le paysage la réalisation du projet. Les vues ont été prises - sous l'autorité d'un géomètre officiel - depuis neuf points, dont huit proposés par les ligues recourantes et par la Municipalité du Chenit. Or, l'installation contestée serait visible depuis le chalet de la Joux de Bière (site no 2), partiellement visible depuis le Col du Marchairuz (site no 9) et à peine visible depuis les villages de Longirod (site no 5) et Gimel (site no 6); depuis les cinq autres endroits considérés en revanche, l'observateur ne pourrait apercevoir ni le mât ni la station. De manière plus générale, on peut affirmer que l'installation serait peu visible à longue et moyenne distance, la partie émergeant des arbres ne constrastant guère avec le ciel, et que sa position dans une petite clairière, à l'écart des chemins fréquentés, la dissimulerait également aux yeux des promeneurs passant à proximité. Indiscutablement, son impact visuel serait donc limité en l'état de la forêt. Sa localisation en terrain nu serait sensiblement plus dommageable. La CFNP observe certes que la pérennité du masque forestier est aléatoire; à cette remarque, la constructrice répond qu'elle serait prête s'il le fallait à rabaisser l'antenne dans la mesure nécessaire puisque une bonne réception postule un dégagement de 17 mètres en hauteur au-dessus de la cime des arbres voire, le cas échéant, de la crête de la montagne.
cc) En conclusion, si grande soit la valeur du Parc jurassien vaudois, sa protection doit ici s'effacer devant l'intérêt public à la réalisation de l'installation critiquée, dont l'impact sur le paysage et la nature devrait on l'a vu demeurer limité. En d'autres termes, les conditions posées par l'art. 24 al. 1er lit. b LAT sont remplies.
Tel paraît d'ailleurs avoir été d'emblée l'avis de l'autorité cantonale d'application de la LPNMS dont l'art. 17 al. 1er prévoit que, lorsque des travaux affectant un objet figurant à l'inventaire cantonal sont annoncés, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports peut soit les autoriser soit ouvrir une enquête en vue de classement. Or, à lire le document de la CAMAC du 29 mai 1991, c'est pour le premier terme de cette alternative qu'a opté l'autorité compétente.
Il est vrai en revanche que, sollicitées durant la présente procédure, la CCCPN comme la CFNP se sont montrées défavorables au projet; toutefois leurs préavis, qui ne lient pas le tribunal (voir art. 80 al. 1er LPNMS et art. 8 LPN), ne sont guère convaincants. La CCCPN s'en tient à une appréciation abstraite de la valeur du site, du seul fait de son inclusion dans le Parc jurassien vaudois; elle admet que l'autorisation pourrait être octroyée si l'emplacement prévu était imposé par la destination de l'ouvrage, mais considère que la preuve n'en a pas été faite; ce faisant, elle réfute en bloc, sans la moindre démonstration, aussi bien l'argumentation détaillée des PTT que les conclusions de l'expertise. La CFNP admet pour sa part que la présence de la station ne porterait pas atteinte au milieu environnant, sinon par la modification de l'affectation du sol; elle ne s'attarde guère sur l'impact visuel de l'installation sur le paysage, mais considère - elle aussi de manière quelque peu abstraite - que le Parc jurassien devrait bénéficier d'une protection absolue, ce qui paraît pour le moins excessif s'agissant d'un site qui n'est ni classé, ni même porté à l'inventaire IFP; la CFNP soutient également que la nécessité d'implanter la station à cet endroit n'a pas été prouvée de manière irréfutable mais, pas plus que son homologue cantonale, elle ne formule la moindre proposition en faveur d'une autre localisation.
c) En résumé, l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir se révèle conforme au droit. Par voie de conséquence, le pourvoi formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et la Ligue suisse pour la protection de la nature doit être rejeté.
3. L'Entreprise des PTT a attaqué la décision de la Municipalité du Chenit, du 14 juin 1991, lui refusant le permis de construire sollicité : elle conclut à son annulation. Cette décision invoque l'art. 2 lit. a de la convention PJV, et constate que le projet litigieux ne serait pas conforme à la destination de la zone.
Lorsqu'un projet prévu hors des zones à bâtir contrevient à la destination de la zone, il peut néanmoins être autorisé à forme de l'art. 24 LAT : or, on vient de voir que le SAT avait fait une saine application de la disposition précitée. Pour le surplus, la non-conformité à la destination de la zone, déjà prise en compte par le SAT dans le cadre de l'application du droit fédéral, ne pouvait donc plus être invoquée comme telle par la municipalité; quant à la convention PJV, on a vu plus haut (consid. 2 b aa) qu'elle n'était pas opposable à un constructeur. On aurait en revanche pu concevoir que la municipalité refuse le permis de construire sur la base d'une disposition de droit cantonal ou communal autonome (voir art. 81 al. 1er in fine LATC); mais elle ne l'a pas fait, à juste titre d'ailleurs, vérifications faites.
Il résulte de ce qui précède que la décision de la Municipalité du Chenit, illégale (voir art. 36 lit. a LJPA), doit être annulée. La Municipalité du Chenit est invitée à délivrer le permis de construire sollicité (voir art. 75 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC).
4. Reste à examiner le mérite des recours formés par la Commune de Bière et par l'Entreprise des PTT contre le refus, par le SFF, de délivrer l'autorisation de défrichement requise. Ainsi, bien que le principe de la coordination n'ait pas été en tous points respecté par les autorités de première instance, ce vice se trouvera couvert : le principe de la coordination exige en effet que la pesée de tous les intérêts en présence soit effectuée par une seule et même autorité (voir notamment ATF 115 Ib 508 = JT 1991 I 460 consid. 6; 116 Ib 50 = JT 1992 I 469 consid. 4b), ce qui sera chose faite quant le tribunal aura statué sur ces deux pourvois.
a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur en date du 1er janvier 1993. A teneur de l'art. 56 LFo, les procédures pendantes lors de l'entrée en vigueur de la loi sont régies par le nouveau droit (voir ATF du 17 janvier 1993, Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage c/ Commune de Sumvitg et Conseil d'Etat du canton des Grisons, non publié).
aa) La définition du défrichement n'a pas été modifiée par rapport à l'ancienne législation forestière. Par défrichement, on entend tout changement durable ou temporaire de l'affectation du sol forestier (art. 4 LFo), qu'il y ait ou non modification du sol lui-même (message du Conseil fédéral, FF 1988 III p. 175). Les surfaces non boisées d'un bien-fonds forestier - tels que les vides, les surfaces occupées par des routes forestières, ou encore les constructions ou installations forestières - étant assimilées aux forêts (art. 2 al. 2 lit. b LFo), il importe peu que l'utilisation du sol forestier à des fins non forestières soit ou non liée à la suppression d'un boisement (voir Peter M. Keller, Rechtliche Aspekte der neuen Waldgesetz-gebung, in PJA/93, p. 144 et ss). Seules les petites constructions et installations non forestières bénéficient d'un traitement privilégié en ce sens qu'elles ne sont pas assimilées à un défrichement, comme le précise l'art. 4 lit. a de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo); mais cette notion est extrêmement restrictive (par exemple : places de repos, foyers, sentiers à but sportif ou pédagogique, conduite ou réseau d'antennes enterrées, ne portant pas atteinte à la structure du peuplement; message du Conseil fédéral précité, p. 175).
bb) L'art. 5 al. 1er LFo pose le principe de l'interdiction de défricher. Toutefois, la suite du texte de la disposition précitée est libellée ainsi :
"Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que :
a. l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
b. l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire;
c. le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement.
Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières.
Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées."
Ces conditions sont cumulatives. Autrement dit, il suffit que l'une d'elles fasse défaut pour que l'autorisation de défrichement doive être refusée (message du Conseil fédéral précité, p. 157).
cc) Pour l'essentiel, l'art. 5 LFo reprend les conditions posées sous l'empire de l'ancienne législation forestière. La jurisprudence rendue en application de l'ancien droit conserve donc sa valeur.
Ainsi le Tribunal fédéral se montre-t-il rigoureux s'agissant de l'exigence d'un intérêt important primant l'intérêt au maintien de l'aire forestière (voir notamment ATF 112 Ib 201), qu'il s'agisse d'un projet purement privé (voir notamment ATF 108 Ib 377) ou même d'intérêt public (voir notamment ATF 112 Ib 558, 113 Ib 411, ATF non publié du 17 janvier 1993 précité). En revanche, le Tribunal fédéral admet que la condition de localisation imposée ne doit pas être comprise au sens strict du droit de l'aménagement du territoire (art. 24 al. 1er lit. a LAT) en ce sens qu'il suffit d'examiner si, en présence de plusieurs variantes, les raisons motivant le choix de l'une d'entre elles priment l'intérêt à la conservation de la forêt (voir notamment ATF 117 Ib 325); l'admission de la localisation imposée implique néanmoins un examen préalable et approfondi des autres variantes (voir notamment ATF non publié du 17 janvier 1993, précité), envisageant également toutes les conséquences de la réalisation du projet (voir notamment ATF 117 Ib 328).
b) Le SFF a commencé, au stade de la communication de la CAMAC du 29 mai 1991, par délivrer son autorisation spéciale : il a considéré que l'on se trouverait en présence d'un vide en forêt et qu'aucun abattage d'arbres ne serait nécessaire. Cette décision, prise d'entente avec le SAT et la Protection de la nature, n'a fait l'objet d'aucun recours.
Par la suite toutefois, le SFF n'a pas suivi une ligne de conduite particulièrement cohérente. Les 18 et 22 novembre 1991 en effet, il a écrit au tribunal qu'il avait renoncé à tort à la procédure de défrichement, insistant sur les impératifs de la coordination entre procédure directrice et procédure de défrichement; à cette occasion, il a toutefois implicitement laissé entendre que - la surface concernée étant faible, aucun arbre ne devant être abattu et l'impact de l'antenne pouvant être qualifié de minime - l'autorisation de défrichement serait vraisemblablement octroyée. Le SFF a ensuite été saisi par la Municipalité de Bière, en avril 1992, d'une demande de défrichement portant sur 150 mètres carrés; l'inspecteur forestier du 15ème arrondissement a préavisé favorablement. Toutefois, le 6 octobre 1992, le SFF a communiqué au tribunal un "préavis négatif" : il se fondait essentiellement sur la détermination de la Protection de la nature. Le 2 novembre 1992, le SFF a rendu la décision dont est recours, exposant que ni l'intérêt prépondérant ni l'emplacement obligé n'étaient démontrés, et que la Protection de la nature (et avec elle la CCCPN) n'étaient pas favorables au projet; consultés, le SAT (sous réserve du résultat de l'expertise de la CFNP, alors en cours) et la Conservation de la faune n'avaient pour leur part émis aucune objection. Le 14 janvier 1993 enfin, en guise de déterminations sur les pourvois, le SFF a fait savoir qu'il serait en mesure de réviser favorablement sa décision si les services chargés de la protection du paysage, en particulier la Protection de la nature et la CCCPN, étaient en mesure de délivrer un préavis favorable.
Avec les recourantes, force est d'admettre que de tels revirements, à propos d'un projet de cette ampleur, sont de nature à porter atteinte tout à la fois à la sécurité des relations juridiques et à la crédibilité de l'administration. Quand bien même les recourantes n'ont pas soulevé ce moyen, on pourrait d'ailleurs traiter la décision attaquée comme une révocation de l'autorisation spéciale du 29 mai 1991, et se demander alors si les principes régissant la révocation des décisions administratives ont bien été respectés; mais, pour les raisons qui vont suivre, cette question peut demeurer ouverte.
c) aa) Le préavis de la Protection de la nature, auquel le SFF semble attacher une grande importance, se borne à affirmer que la preuve de l'emplacement obligé n'est pas pleinement apportée, sans d'ailleurs se donner la peine d'expliquer pourquoi; pour le surplus, on cherche en vain la moindre prise de position quant à l'intégration du projet dans l'environnement. Or, il existait d'autant plus de raisons pour la Protection de la nature d'étayer en 1992 sa position négative que, en 1991, elle n'avait émis aucune objection à l'encontre de la même installation. Quoi qu'il en soit, l'extrême concision du préavis de la Protection de la nature, que le SFF a fait sien sans guère le compléter, en limite singulièrement la portée.
bb) La nécessité d'un défrichement, au sens de l'art. 4 LFo, n'est pas discutable : il y aurait en effet un changement d'affectation - fût-il très limité - du sol forestier. Il faut donc se demander si une dérogation au principe de l'interdiction de défricher est envisageable. Pour répondre à cette question, le tribunal peut se référer pour l'essentiel au consid. 2 ci-dessus, dès lors qu'en réalité les conditions posées par les art. 24 al. 1er LAT et 5 LFo se recoupent dans une large mesure, la première de ces dispositions étant même plus restrictive que la seconde, selon la jurisprudence citée au début du présent considérant. Pour le surplus, ni les quelques fouilles nécessaires, ni les travaux de montage (la constructrice ferait appel à des hélicoptères) ni l'implantation de l'installation litigieuse elle-même ne condamneraient le moindre arbre; de surcroît, aucune voie d'accès ne serait créée puisque l'on utiliserait le sentier existant. Autrement dit, le peuplement forestier ne serait ni atteint ni même menacé.
cc) En conclusion, la décision attaquée, déjà entachée d'une motivation insuffisante, se révèle au surplus matériellement infondée. Elle doit donc être annulée; le SFF est invité à délivrer l'autorisation sollicitée, le cas échéant moyennant la mesure de compensation offerte par la Municipalité de Bière.
5. a) Vu le sort du pourvoi formé par la LVPN et par la LSPN, et en application de l'art. 55 al. 1er LJPA, les frais doivent être mis à la charge des ligues recourantes, qui succombent : si l'émolument peut être limité à Fr. 1'500.-- pour tenir compte du but idéal des ligues recourantes, force est en revanche de les astreindre au paiement des frais effectifs - soit Fr. 8'300.-- - de l'expertise technique, mesure d'instruction dont la nécessité n'a d'ailleurs été contestée par personne. Aucune des parties qui obtiennent gain de cause n'a consulté avocat : il n'y a donc pas lieu de leur allouer des dépens.
b) Nonobstant l'admission du pourvoi formé le 27 juin 1991 par l'Entreprise des PTT, il ne se justifie ni de percevoir un émolument de justice, la Municipalité du Chenit ayant agi en tant que détentrice de la puissance publique; ni d'allouer aux recourantes les dépens qu'elles ont requis, car elles n'ont pas consulté un homme de loi extérieur à leurs services.
c) Le considérant 4 conduit à l'admission des pourvois formés par la Commune de Bière et par l'Entreprise des PTT contre la décision du SFF. Il ne se justifie pas de mettre un émolument de justice à la charge de l'Etat de Vaud. Aucune des recourantes n'a consulté avocat : elles ne sauraient donc prétendre à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. a) Le recours formé le 12 juin 1991 par la Ligue vaudoise pour la protec-tion de la nature et par la Ligue suisse pour la protection de la nature est rejeté.
b) La décision du Service de l'aménagement du territoire, du 7 juin 1991, est confirmée.
c) Un émolument de justice de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourantes Ligue vaudoise pour la protection de la nature et Ligue suisse pour la protection de la nature, solidairement entre elles.
d) Les frais de l'expertise Cetel SA, par Fr. 8'300.-- (huit mille trois cents francs), sont mis à la charge des recourantes Ligue vaudoise pour la protection de la nature et Ligue suisse pour la protection de la nature, solidairement entre elles.
II. a) Le recours formé le 27 juin 1991 par l'Entreprise des PTT est admis.
b) La décision de la Municipalité du Chenit, du 14 juin 1991, est annulée. La Municipalité du Chenit est invitée à délivrer le permis de construire sollicité.
III. a) Les recours formés le 9 novembre 1992 par la Commune de Bière et le 13 novembre 1992 par l'Entreprise des PTT sont admis.
b) La décision du Service des forêts et de la faune, du 2 novembre 1992, est annulée. Le Service des forêts et de la faune est invité à délivrer l'autorisation de défrichement sollicitée.
Lausanne, le 1er juillet 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).