canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 29 octobre 1993
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sur le recours formé par Yves FAVRE, à Leysin, représenté par Me François Boudry, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Leysin, représentée par Me Jean de Gautard, avocat à Lausanne, du 29 mai 1991, refusant de donner suite à la demande du recourant du 27 mai 1991 tendant à faire interdiction à Bernard Bonzon, à Leysin, d'exploiter un atelier de réparation d'automobiles dans l'immeuble propriété de Rémy et Gilbert Besse, à Leysin, représentés par Me Jean Heim, avocat à Lausanne
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président P. Richard, assesseur J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. Rémy et Gilbert Besse sont copropriétaires de la parcelle 409 du cadastre communal de Leysin, classée en zone d'habitations collectives A selon le plan des zones communal approuvé les 10 janvier 1979 et 31 mai 1985 par le Conseil d'Etat. Les locaux sis au rez-de-chaussée des bâtiments construits sur ce bien-fonds ont été exploités de 1932 à 1989 par la famille Besse comme atelier de réparation et garage pour les véhicules de l'entreprise de transports familiale, notamment pour ceux destinés au service hivernal des routes cantonales. Les locaux ont ensuite été loués à l'entreprise de terrassement Nino Nigoia jusqu'au mois de juin 1991 comme atelier de réparation des véhicules et machines de chantier. Ils ont ensuite été occupés par Bernard Bonzon pour l'exploitation d'un atelier de réparation et d'entretien de véhicules automobiles. Rémy et Gilbert Besse ont informé la Municipalité de Leysin (ci-après la municipalité) du changement d'exploitant par lettre du 29 mai 1991.
B. Le recourant Yves Favre est propriétaire de la parcelle 436 du cadastre communal, également classée en zone d'habitations collectives A par le plan des zones communal; il exploite sur ce bien-fonds un garage comprenant un atelier de réparation pour véhicules. Cette parcelle se trouve à plus de 400 mètres de distance des locaux exploités par Bernard Bonzon sur la parcelle 409.
Yves Favre a demandé le 27 mai 1991 à la municipalité d'ordonner à Bernard Bonzon de cesser immédiatement l'exploitation du garage, et de faire interdiction aux propriétaires Rémy et Gilbert Besse d'utiliser les locaux en cause comme atelier de réparation. Il invoquait à l'appui de son intervention, le fait que l'aménagement d'un atelier de réparation pour automobiles constituait un changement d'affectation qui nécessitait l'octroi préalable d'un permis de construire et d'une autorisation du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service de l'emploi; en outre, une telle affectation n'était pas compatible avec la destination de la zone d'habitations collectives A.
C. La municipalité a refusé de donner suite à cette demande, le 29 mai 1991. Yves Favre a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (la commission) par acte du 10 juin 1991.
S'agissant des autorisations cantonales requises, la Section assainissement et gestion des déchets du Service des eaux et de la protection de l'environnement a fixé les conditions d'exploitation du garage le 7 juin 1991. Après une visite des lieux effectuée le 27 juin 1991, le Service de l'emploi a établi la liste des modifications nécessaires pour assurer le respect des prescriptions applicables en matière de protection des travailleurs. En outre, l'inspecteur de la police du feu du district d'Aigle a procédé à une visite du bâtiment le 5 juin 1991 et il a désigné les mesures de protection contre l'incendie à prendre. Le Service de l'emploi a informé la municipalité le 11 octobre 1991 que toutes les prescriptions de sécurité exigées avaient été réalisées par l'exploitant. L'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a aussi confirmé à la municipalité le 5 novembre 1991 que toutes les mesures de prévention des incendies étaient prises.
D. Entre-temps, le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991 en application de l'art. 62 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). La municipalité, les propriétaires Rémy et Gilbert Besse ainsi que l'exploitant Bernard Bonzon se sont déterminés sur le recours. Le tribunal a procédé à une visite des locaux lors de sa séance du 3 février 1992. Il a constaté à cette occasion que deux lifts et un compresseur avaient été ajoutés aux machines et outils déjà en place dans l'atelier principal. A la suite de l'audience, le tribunal a demandé au Service de lutte contre les nuisances de se déterminer sur le respect des dispositions du droit fédéral sur la protection de l'environnement. Par un avis du 6 mars 1992, ledit service a estimé que le degré de sensibilité II était applicable à la zone d'habitations collectives A et que les mesures des niveaux sonores effectuées sur place avaient permis de déterminer un niveau d'évaluation de 52 dB(A) largement en dessous des valeurs limites d'immission fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit.
Considère en droit :
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1. Le tribunal examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêt TA GE R9 1150/91 du 30 octobre 1992, consid. 2a, RDAF 1992, p. 228).
a) L'acte de recours a été déposé le 10 juin 1991, soit avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1991, de la loi sur la juridiction et la procédure administratives. Les dispositions de l'art. 3 de l'arrêté fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA) étaient donc en vigueur lors du dépôt du recours. Selon la jurisprudence de la commission fondée sur cette disposition, chaque propriétaire d'une commune était fondé à faire vérifier si le respect d'une réglementation à laquelle son propre fonds se trouvait soumis était imposée également aux autres administrés. Seuls ceux qui poursuivaient des fins étrangères au droit de la construction, comme la limitation d'une concurrence commerciale, étaient exclus du cercle des personnes habilitées à recourir (Roland Bersier, La procédure devant la Commission cantonale vaudoise de recours en matière de police des constructions, in RDAF 1981, p. 150-151). Le Tribunal administratif ne s'est toutefois pas rallié à cette interprétation du texte de l'art. 3 APRA, dont la teneur a été reprise par l'actuel art. 37 LJPA, en exigeant du recourant un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (arrêt TA AC 7480 du 31 mars 1992, RDAF 1992, p. 210 ss).
b) En l'espèce, ces dernières conditions ne sont pas réunies par le recourant dont le fonds est situé à plus de 400 mètres du garage litigieux. A une telle distance, les locaux exploités par Bernard Bonzon ne sont pas visibles et les éventuelles nuisances provenant de son exploitation ne sont pas perceptibles. Le recourant ne fait donc valoir aucun intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée. Cependant, le tribunal a estimé qu'il devait appliquer la jurisprudence de la commission aux recours déposés avant l'entrée en vigueur de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (arrêt TA AC 7480 du 31 mars 1992, RDAF 1992, p. 210). Même en application de la jurisprudence de la commission, on peut se demander si le recourant ne poursuit pas des buts étrangers à la police des constructions en faisant obstacle à l'ouverture d'un deuxième garage dans l'agglomération de Leysin (sur la qualité pour recourir du concurrent, v. ATF 109 Ib 198 ss). Cette question peut cependant rester ouverte vu l'issue du recours.
2. Lors de l'audience du 3 février 1992, le recourant s'est essentiellement plaint du fait que le changement d'exploitant n'avait pas été mis à l'enquête publique.
a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment, qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (TA AC 91/198, du 7 septembre 1992; CCRC n° 6736, Ramseier et crts c/Blonay, du 20 novembre 1990). L'art. 111 LATC permet à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (TA AC 91/236, du 22 octobre 1992).
b) En l'espèce, l'affectation des locaux comme atelier de réparation et d'entretien de véhicules n'a pas été modifiée dans son principe par le changement d'exploitant. Après avoir été utilisés pour l'entretien et la réparation des camions et véhicules de déneigement de l'entreprise Besse, puis des véhicules de chantier de l'entreprise de terrassement Nino Nigoia, les locaux en cause sont utilisés comme atelier de réparation pour véhicules automobiles légers par l'exploitant Bernard Bonzon. Même si l'activité exercée au sein de l'atelier est ouverte à une clientèle extérieure et non pas aux seuls besoins d'une entreprise, elle ne modifie pas sensiblement de la destination des locaux (v. arrêt TA AC 91/237 du 22 octobre 1992 consid. a). Le changement d'exploitant critiqué par le recourant n'est d'ailleurs pas de nature à porter atteinte à l'environnement puisque les mesures effectuées sur place par le Service de lutte contre les nuisances ont permis de constater que les valeurs limites d'immission fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB) étaient largement respectées pour un degré de sensibilité II. Enfin, le recourant a obtenu les autorisations cantonales exigées par l'art. 120 LATC en ce qui concerne les mesures à prendre en matière de protection des eaux contre la pollution, ainsi que celles concernant la protection des travailleurs et la défense contre les incendies. L'ensemble des conditions permettant l'octroi d'une dispense de l'enquête publique au sens de l'art. 111 LATC sont donc réunies. Au surplus, pour juger si des travaux sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux (TA, AC 7415 du 17 février 1992 in RDAF 1992, p. 490). Or, en l'espèce, l'absence d'enquête n'a pas empêché le recourant de faire valoir ses droits et aucun autre habitant de la commune ou du voisinage ne s'est plaint à la municipalité du changement d'exploitant intervenu dans les locaux en cause. Le dossier comporte en outre tous les éléments pour juger de la conformité de l'exploitation aux dispositions légales et réglementaires, de sorte qu'une nouvelle enquête aurait de toute manière été inutile.
3. Le recourant a fait allusion dans la procédure à un prononcé de la commission, admettant le recours qu'il avait formé contre le permis de construire délivré à l'exploitant Bernard Bonzon pour l'aménagement d'un atelier de réparation dans d'autres locaux situés en zone de village. La situation de fait et de droit applicable à la présente espèce diffère cependant sensiblement de celle qui a fait l'objet du prononcé en cause (soit le prononcé 6855 du 1er mars 1991). Les locaux dans lesquels des travaux de transformation étaient envisagés n'avaient plus été utilisés comme atelier de réparation depuis treize ans et ils étaient grevés d'une restriction particulière applicable à la zone de village selon laquelle seuls les travaux d'entretien étaient admis à l'exclusion des travaux de transformation. La commission avait en outre jugé que l'exploitation devait être interdite en application de l'art. 66 al. 2 du règlement sur le plan d'expansion et la police des constructions (RPE), qui n'autorisait les entreprises artisanales pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumée, etc.) ou compromettre l'aspect ou le caractère des lieux que dans la zone d'affectation mixte. La commission avait estimé que l'émission de bruit, les émanations de gaz et d'odeurs ainsi que le va-et-vient des véhicules, inhérents au type d'exploitation envisagé, étaient propres à causer des inconvénients au voisinage; elle a jugé aussi que le projet, qui devait s'implanter au coeur du village, à proximité de l'église, aurait compromis le caractère des lieux. Or, dans la présente espèce, les locaux ont été continuellement exploités comme atelier de réparation de véhicules depuis plus de cinquante ans. En outre, classé en zone d'habitations collectives A, ils ne sont pas soumis aux restrictions particulières de la zone de village n'autorisant que les travaux d'entretien pour certains bâtiments. Mais il reste encore à examiner si l'exploitation est conforme à la destination de la zone et si elle est compatible avec les principes de l'art. 66 al. 2 du règlement communal.
a) Depuis le 1er janvier 1985, la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) règlemente la limitation des nuisances par l'introduction de valeurs limites objectives fixées par ordonnances. Les dispositions du droit cantonal ou communal qui régissent uniquement la limitation quantitative des nuisances n'ont en principe plus de portée par rapport au droit fédéral dans la mesure où leur contenu matériel correspond à celui du droit fédéral ou va moins loin que lui, à l'exception des cas où la compétence des cantons est expressément réservée (art. 65 LPE). Ainsi, les dispositions communales qui interdisent de manière générale les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage en raison du bruit, des odeurs, de la fumée ou des dangers qu'elles pourraient causer, sont devenues dans une large mesure sans objet par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement (ATF 118 Ia 114/115 consid. 1b, 117 Ib 150/151 consid. 2c, 116 Ib 179/180 consid. 1b, 115 Ib 461 consid. 1c, 114 Ib 222 consid. 4a, 113 Ib 399 consid. 3).
Le droit cantonal et communal conserve une portée propre par rapport au droit fédéral lorsqu'il s'applique à la limitation de nuisances qui ne fait pas l'objet de la réglementation fédérale et quand il définit le type ou la nature des activités admissibles dans une zone donnée, conformément aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire ainsi qu'aux objectifs du plan directeur cantonal (ATF 117 Ib 152-153 consid. cc, 116 Ia 492/493 consid. 1a, 114 Ib 222/223 consid. 5). Ainsi la notion d'entreprise artisanale prévue à l'art. 15 RPE conserve une portée propre car elle n'est pas fondée uniquement sur l'examen concret des nuisances que le type d'exploitation peut provoquer mais elle tient aussi compte des caractéristiques de la zone et des objectifs de planification retenus. En revanche, l'art. 66 al. 2 RPE, vise uniquement une limitation quantitative des nuisances et il n'a plus de portée propre par rapport au droit fédéral (ATF 116 Ib 183 consid. 3d).
b) Lors du changement d'exploitant d'une installation fixe, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation doivent être limitées de manière à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (art. 8 al. 2 OPB). L'annexe 6 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers. Pour un degré de sensibilité II, applicable notamment dans les zones d'habitation (art. 43 al. 1 let. b OPB), les valeurs d'immission s'élèvent à 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit. Or, le niveau d'évaluation du bruit qui résulte des mesures effectuées sur place par le Service de lutte contre les nuisances s'élève à 52 dB(A) pendant la phase diurne. Les valeurs limites d'immission applicables sont donc largement respectées. Il convient d'ailleurs de rappeler à cet égard qu'aucun voisin direct des locaux concernés ne s'est plaint auprès de la municipalité des inconvénients que pouvait provoquer l'exploitation du garage.
Il est vrai cependant que le degré de sensibilité au bruit retenu par le Service de lutte contre les nuisances n'a pas fait l'objet d'une décision formelle (ATF 115 Ib 386 consid. 1b). Mais dans une zone d'affectation mixte où l'habitat est autorisé avec les activités artisanales et commerciales compatibles, le degré de sensibilité II assure la meilleure possibilité de protection des zones exposées au bruit de sorte que la procédure requise en général pour la fixation du degré de sensibilité cas par cas (art. 44 al. 3 OPB) n'est pas nécessaire (v. à ce sujet Anne-Christine Favre Quelques questions soulevées par l'application de l'OPB in RDAF 1992, p. 309 à 318, spécialement 311, 317 et 318; v. aussi l'ATF 116 Ib 265 ss consid. 5c non publié).
c) Dans la zone d'habitations collectives A - comme dans la zone de village -, les établissements artisanaux peuvent être autorisés dans la mesure compatible avec l'habitation. La zone d'habitations collectives A se trouve dans le prolongement de la zone de village et elle assure essentiellement une transition avec la zone des grands hôtels et les zones de construction d'utilité publique. Le législateur communal a donc voulu maintenir dans la zone de village et dans la zone d'habitations collectives A la mixité des différentes activités de la localité, allant de l'habitation à certains travaux, pour autant que ces affectations diverses et complémentaires ne soient pas incompatibles entre elles. On trouve d'ailleurs dans la zone d'habitations collectives A des commerces et également un garage avec un atelier de réparation pour véhicules, exploité par le recourant.
En l'espèce, le garage exploité par Bernard Bonzon comprend au maximum cinq postes de travail avec un atelier de réparation, un local pour le changement des pneus, un magasin ainsi qu'une place de lavage. Un tel garage, compte tenu du nombre limité de ses employés, répond à la notion d'entreprise artisanale du droit communal. La jurisprudence de la commission a d'ailleurs admis que les garages présentaient un caractère artisanal compatible avec les zones mixtes (prononcés 5270 et 5918) notamment avec les zones de village (prononcé 6240); en revanche, de telles installations étaient incompatibles dans les zones réservées exclusivement à l'habitation (prononcés 5052 et 3563), en particulier les zones de villas (prononcés 2412, RDAF 1972 343 et 2188, RDAF 1970 337). Le Tribunal administratif a d'ailleurs repris cette jurisprudence en estimant que la construction d'un nouveau garage était une activité compatible avec l'habitation dans une zone de village (arrêt TA AC 92/284 du 14 juin 1993).
d) Le maintien de l'affectation des locaux en cause pour la réparation de véhicules automobiles reste compatible avec la destination de la zone d'habitations collectives A, même si le changement d'exploitant a eu pour effet d'ouvrir les services de l'atelier de réparation à une clientèle extérieure. L'exploitation est en outre conforme au droit fédéral de la protection de l'environnement, qui a remplacé l'art. 66 al. 2 du règlement communal.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un émolument de justice de Fr. 1'200.--. La municipalité et les propriétaires, qui ont consulté chacun un homme de loi et qui obtiennent gain de cause, ont droit aux dépens qu'ils ont requis, arrêtés à Fr. 600.-- pour la municipalité et à Fr. 300.-- pour les propriétaires.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de justice de fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est mis à la charge du recourant Yves Favre.
III. a) Une somme de Fr. 600.-- (six cents francs) est allouée à titre de dépens à la Municipalité de Leysin à charge du recourant Yves Favre;
b) Une somme de Fr. 300.-- (trois cents francs) est allouée à titre de dépens aux propriétaires Rémy et Gilbert Besse, à charge du recourant Yves Favre.
mp/Lausanne, le 29 octobre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la Loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
Le présent arrêt est notifié aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-annexé.