TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Aleksandra Fonjallaz et M. Jacques Olivier Piguet, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Requérantes
1.
Société coopérative des commerçants lausannois, à Lausanne,
2.
Lunetterie de Pépinet St-François SA, à Lausanne,
3.
Noz Chocolatier Sàrl, à Lausanne,
4.
Vêtements Excelsior SA, à Lausanne,
5.
DIMA.ch SA, à Lausanne,
6.
DISTRIM SA, à Lausanne,
7.
Pharmacie Hadid Sàrl, à Lausanne, toutes représentées par Me Gilles ROBERT-NICOUD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, Direction de la sécurité et de l'économie, à Lausanne.
Objet
Requête Société Coopérative des Commerçants Lausannois et consorts c/ Règles explicatives en matière de procédés de réclame émises par la Direction de la sécurité et de l'économie de la commune de Lausanne en janvier 2022.
Vu les faits suivants:
A. Au courant du mois de janvier 2022, le Service de l'économie, Direction de la sécurité publique et de l'économie de la commune de Lausanne, a fait paraître sur son site internet des "Règles explicatives en matière de procédés de réclame" datées de janvier 2022 (ci-après: les règles explicatives), dont la teneur est la suivante:
"A. Esthétique
Dans le cadre de sa démarche d'amélioration de l'esthétique de l'environnement urbain, rappelée dans les lignes directrices de son programme de législature 2021-2026, la Municipalité entend veiller à la préservation et la valorisation des perspectives visuelles. La tendance est d'amener davantage de sobriété et de limiter la publicité, notamment lumineuse, pour une amélioration visuelle de l'espace public et la préservation des perspectives visuelles et des dégagements. Ces critères sont analysés de manière plus stricte lorsqu'il s'agit du quartier du centre historique ou du centre-ville. La Municipalité vise aussi à ce que les rez-de-chaussée soient visibles et accessibles, pour des motifs esthétiques, commerciaux, ainsi que dans le cadre de la gestion globale de l'aménagement de la voie publique.
Afin de mettre en oeuvre cette volonté, le Service de l'économie analyse les projets de procédés de réclame à la lumière des principes suivants.
1. Chaque projet s'analyse en fonction du lieu, du quartier, du bâtiment, des commerces alentours notamment.
2. L'analyse de l'esthétique tient compte du nombre de procédés de réclame du commerce, mais également de ceux alentours, de l'intégration au bâtiment, à la rue et au quartier, de manière à éviter un aspect trop « chargé ».
3. L'appréciation de l'intégration d'un procédé de réclame à l'environnement comporte une part inévitable de subjectivité mais dans les limites de notions communément admises : il s'agit d'éviter les couleurs criardes, un aspect surchargé et la luminosité par exemple.
4. Des plans d'ensemble peuvent être requis. Dans ce cas, ceux-ci sont étudiés en fonction de l'aspect architectural des bâtiments concernés.
5. De manière générale, les critères sont les suivants :
5.1. Les procédés de réclame, lumineux ou non, ne sont pas admis dans les étages, mais au maximum au niveau du rez-de-chaussée.
5.2. En principe, les procédés de réclame lumineux ne sont pas admis au centre-ville, y compris les procédés de réclame de type « écran » ; exception faite pour les croix de pharmacie qui doivent toutefois respecter les couleurs verte et blanche, et qui ne peuvent clignoter que durant les heures d'ouverture de l'officine.
5.3. Lorsqu'ils sont autorisables, les procédés dé réclame lumineux doivent être équipés d'un variateur d'intensité lumineuse et être éteints de 22h00 à 6h00 ; aucun effet stroboscopique n'est admis.
5.4. Les couleurs sobres doivent être privilégiées.
5.5 Les procédés de réclame en caissons ne sont plus admis au profit de lettres détachées.
5.6. Les visuels en lettres découpées et/ou en détouré sont privilégiés.
5.7. La taille des logos doit être proportionnée par rapport à l'ensemble.
5.8. Les visuels ne doivent pas impliquer une opacification des vitrines ou au maximum environ 30% de chaque surface vitrée, sauf pour les commerces impliquant un réel besoin d'intimité, comme par exemple un salon d'esthétique ou de tatouage.
B. Alcool — Tabac
Les procédés de réclame pour le tabac, y compris le CBD, les alcools de plus de 15 pour cent volume ainsi que les boissons distillées sucrées (alcopops), sont interdits sur le domaine public et sur le domaine privé, visible du domaine public.
Les inspecteurs pour les procédés de réclame sont à disposition pour toute question (021'315'52'54/53)."
B. Le 7 décembre 2022, la Société coopérative des commerçants lausannois (SCCL) a adressé un courrier au conseiller municipal en charge de la Direction de la sécurité et de l'économie (ci-après: le conseiller municipal), en indiquant qu'elle avait pris connaissances desdites règles explicatives et demandant que lui soit transférée une copie de la décision d'approbation par les services cantonaux. A défaut d'approbation, la SCCL demandait de bien vouloir supprimer ces règles explicatives du site internet du Service de l'économie ainsi que toute référence à celles-ci.
Le 23 décembre 2022, le conseiller municipal a répondu à la SCCL que les règles explicatives constituaient uniquement des critères de mise en oeuvre de la volonté municipale et n'étaient pas soumises à approbation par l'autorité cantonale. En conséquence, elles seraient maintenues visibles par le biais du site internet du Service de l'économie.
Le 2 février 2023, la SCCL a signalé au conseiller municipal qu'elle estimait que ces règles explicatives contenaient des normes primaires qui excédaient la délégation de compétence de la municipalité selon l'art. 2 al. 1 du règlement lausannois sur les procédés de réclame du 8 mars 1994 (ci-après: le règlement de 1994). Dans tous les cas, même en présence d'une délégation de compétence valable, ces règles explicatives auraient dû être soumises aux autorités cantonales.
Le 30 mai 2023, le conseiller municipal a répondu au courrier de la SCCL du 2 février 2023 en indiquant que la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes n'avait pas remis en cause la manière de procéder de la commune de Lausanne. Il soulignait aussi qu'il existait une possibilité de recourir contre des décisions concrètes prises en la matière et indiquait que ces règles explicatives ainsi que leur présence sur le site internet du Service de l'économie étaient justifiées. Il terminait en mentionnant qu'il partait de l'idée que ce point pouvait être clos.
C. Le 19 juin 2023, la SCCL, Noz Chocolatier Sàrl, Vêtements Excelsior SA, DIMA.ch SA, DISTRIM SA, Pharmacie Hadid Sàrl et Lunetterie de Pépinet St-François SA (ci-après: les requérantes) ont déposé une requête auprès de la Cour constitutionnelle du Canton de Vaud, en concluant qu'il plaise à la cour:
" 1. Déclarer recevable la présente Requête.
2. Dire que la présente Requête suspend l'entrée en vigueur des « Règles explicatives en matière de procédés de réclame » émises par la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne en janvier 2022.
3. Annuler les « Règles explicatives en matière de procédés de réclame » émises par la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne en janvier 2022, subsidiairement constater que ces règles n'ont aucune portée juridique.
4. Débouter la Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne, ainsi que toute autre partie de toute autre ou contraire conclusion.
5. Condamner la Municipalité de Lausanne en tous les frais et dépens de la procédure, lesquels comprendront une indemnité valant participation aux frais engagés par les Requérants pour défendre leurs intérêts."
Les requérantes exposent que ce n'est qu'à partir de la correspondance du 30 mai 2023 qu'elles ont eu la confirmation que la commune de Lausanne entendait faire appliquer ces nouvelles règles dérogeant à bien des égards au règlement de 1994. Elles estiment donc avoir agi avec diligence en saisissant la Cour constitutionnelle dans le délai de 20 jours à compter de la réception de ce courrier. On ne saurait leur reprocher de ne pas avoir agi dans les 20 jours à compter de la mise en ligne des règles explicatives tout d'abord puisqu'on ignore quand celle-ci a eu lieu. Ensuite, la mise en ligne n'est pas une forme de publication des textes de loi. Sur le fond, les requérantes estiment que les règles explicatives litigieuses posent de nouvelles règles de droit contraires au droit supérieur, sur lesquelles se fondent désormais les autorités lausannoises, sans analyse des situations concrètes. L'adoption par la Direction de la sécurité et de l'économie de normes contraignantes dérogeant au règlement de 1994 serait contraire aux principes de légalité, de séparation des pouvoirs et du parallélisme des formes déduits des art. 5 al. 1 de la de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 4 al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11), ainsi qu'aux art. 19 et 21 al. 2 let. b et c de la loi sur les procédés de réclame du 6 décembre 1988 (LPR; BLV 943.11) puisque tout règlement communal en matière de procédés de réclame doit être approuvé par le Conseil d'Etat.
Par avis du 21 juin 2023, le président de la Cour constitutionnelle a relevé que, déposée contre un acte communal adopté en janvier 2022, la requête apparaissait manifestement tardive, partant irrecevable. Il a octroyé un délai à la commune de Lausanne (ci-après aussi: l'autorité intimée) pour se déterminer sur cette question.
Par lettre du 22 juin 2023, les requérantes ont notamment demandé que l'autorité intimée précise comment les règles explicatives avaient été adoptées, la date d'approbation cantonale, ou la raison pour laquelle l'autorité intimée considérait qu'elles n'y étaient pas soumises, ainsi que la date de publication officielle, respectivement la date à laquelle elles avaient été affichées au pilier public.
L'autorité intimée s'est déterminée le 22 septembre 2023. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, principalement au rejet de la requête dans la mesure où elle est irrecevable, faute de norme attaquable auprès de la Cour constitutionnelle, subsidiairement à l'irrecevabilité de la requête au motif que celle-ci est tardive. Elle souligne que le document litigieux ne remplace pas une base légale et que toute décision concernant un projet concret peut être contestée auprès de la municipalité, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière d'esthétique. Elle relève par ailleurs que c'est notamment à la suite d'une rencontre avec les milieux commerçants, qui demandaient des explications et des exemples, que le document en cause a été élaboré et introduit sur le site internet du Service de l'économie, de même que des exemples.
Les requérantes se sont encore déterminées le 23 octobre 2023. Elles estiment que la position de l'autorité intimée, qui soutient que les règles explicatives n'ont pas de force contraignante, serait abusive et contredite par ses propres affirmations. Elles considèrent que, compte tenu de l'abus de l'autorité intimée, même si la requête devait être irrecevable, en l'absence de publication, il faudrait lui allouer des dépens.
L'autorité intimée s'est encore déterminée le 1er novembre 2023. Elle a précisé ses conclusions en demandant principalement que la requête soit rejetée dans la mesure où elle est irrecevable, faute de norme attaquable auprès de la Cour constitutionnelle, et que les conclusions formulées dans l'écriture du 23 octobre 2023 des parties requérantes tendant à l'allocation de dépens soient rejetées, subsidiairement que la requête soit déclarée irrecevable au motif que celle-ci est tardive.
Les requérantes ont produit spontanément des déterminations finales le 7 novembre 2023.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les 20 jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette disposition, précise que la Cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (al. 2 let. a), les règlements du Conseil d'Etat (al. 2 let. b) et les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2 let. c). Ce contrôle porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit, de même que sur le refus d'approbation de tels actes par le Canton, lorsque celle-ci est requise (al. 3).
Cette énumération est exhaustive (cf. ATF 133 I 49 consid. 2.4, qui procède à une analyse historique de l’art. 3 LJC). Il ressort également des travaux préparatoires qu’est déterminant, pour savoir si un acte est soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle, que celui-ci contienne des règles de droit (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] n° 188 sur la juridiction constitutionnelle, in Bulletin du Grand Conseil [BGC] du 15 septembre 2004, p. 3661 s. ad art. 3 du projet).
b) Sur le plan des délais, l’art. 5 LJC précise que, pour les règlements communaux et intercommunaux, soumis à l'approbation cantonale, la requête est déposée dans un délai de 20 jours à compter de la publication officielle de cette approbation ou du refus d'approbation (al. 2). Pour les règlements communaux et intercommunaux non soumis à l'approbation cantonale, la requête est déposée dans un délai de 20 jours à compter de l'affichage au pilier public (al. 3).
En l'espèce, il convient d'emblée de constater que la requête est manifestement tardive et, partant, irrecevable. Les requérantes ont en effet pris connaissance de l'acte litigieux au plus tard le 7 décembre 2022, puisque c'est à cette date qu'elles ont interpellé le conseiller municipal à son sujet. Par ailleurs, elles ont été informées le 23 décembre 2022 par le conseiller municipal du fait que cet acte ne contenait pas de règles de droit et n'était pas soumis à l'approbation de l'autorité cantonale. Or la requête n'a été déposée que le 19 juin 2023, soit plus de six mois plus tard. Les requérantes ne peuvent dès lors pas soutenir de bonne foi qu'elles ont agi dans un délai raisonnable. La requête est irrecevable pour ce premier motif déjà.
c) Au surplus, l'acte attaqué, qui n’a pas fait l’objet d’une publication officielle ni d’un affichage au pilier public, ne fait pas partie de la liste des actes qui peuvent être soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle. En effet, les règles explicatives litigieuses, qui émanent du Service de l’économie de la commune de Lausanne, doivent être qualifiées de directives internes à l’administration communale. Elles donnent aux administrés des indications sur la manière dont la municipalité interprète les notions juridiques indéterminées figurant aux art. 1 et 4 LPR. Il ne s’agit pas d’une norme communale contenant des règles de droit adoptée par le Conseil communal de Lausanne, respectivement par sa municipalité. Or, contrairement aux directives cantonales publiées (si tant est qu’elles contiennent des règles de droit), les directives communales ne sont pas expressément mentionnées à l’art. 3 LJC comme étant susceptibles d’être attaquées devant la Cour constitutionnelle dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes. Même si l’on admettait que les règles explicatives contenaient des règles de droit, elles échapperaient au contrôle de la Cour de céans, car de telles directives communales seraient dépourvues de force obligatoire. En effet, selon l'art. 94 al. 2 LC, les règlements communaux imposés par la législation cantonale, de même que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département concerné.
N'ayant au demeurant pas fait l’objet d’une publication officielle ni d’un affichage au pilier public, l’acte attaqué, qui ne figure pas au recueil systématique du droit communal, ne saurait déployer des effets juridiques sur les administrés.
Dès lors que l'installation d'un procédé de réclame est soumise à autorisation, un éventuel refus de l'autorité compétente basé sur les règles explicatives litigieuses donnerait lieu à une décision formelle sujette à recours (art. 25 du règlement de 1994, prévoyant d'abord un recours à la municipalité, puis au Tribunal administratif, actuellement le Tribunal cantonal). Les justiciables pourraient donc faire valoir leurs droits dans le cadre d’un contrôle concret de la décision attaquée. Autrement dit, il est loisible aux personnes intéressées de requérir et d’obtenir une décision formelle contre laquelle elles peuvent recourir de manière efficace, en invoquant à titre préjudiciel l’illégalité ou l’inconstitutionnalité des règles explicatives incriminées.
2. Compte tenu de ce qui précède, la requête est irrecevable. Il n'y a dès lors pas lieu de se prononcer sur la qualité pour agir de la SCCL comme le demandent les requérantes.
Un émolument judiciaire doit être mis à la charge des requérantes, qui succombent, solidairement entre elles (art. 49 al. 1 LPA-VD, auquel renvoie l’art. 12 al. 2 LJC). L'autorité intimée n'étant pas assistée, il n'y a pas lieu à des dépens (art. 12 al. 2 LJC et art. 55 LPA-VD). Les requérantes estiment que, compte tenu de l'abus de l'autorité intimée, même si la requête devait être irrecevable, en l'absence de publication, il faudrait leur allouer des dépens. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette demande qui ne repose sur aucun fondement juridique.
Par ces motifs la Cour constitutionnelle arrête:
I. La requête est irrecevable.
II. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des requérantes, solidairement entre elles.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 février 2024
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.