Incarto n. 90.2005.2
Lugano 24 maggio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19/20 gennaio 2005 di
RI 1
contro
la decisione 21 dicembre 2004 (n. 5944), con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di;
viste le risposte:
- 25 marzo 2005 del municipio di;
- 24 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 1038, ubicato in località del comune di. Sul fondo, di 2327 mq, sorge un fabbricato di 43 mq, affiancato da un portico 27 mq.
B. Il piano regolatore del comune di è stato approvato dal Consiglio di Stato il 5 agosto 1987 ed ha attribuito la particella in questione al territorio senza destinazione specifica.
C. Nella seduta del 25 febbraio 2002 il consiglio comunale ha adottato alcune varianti di piano regolatore. In quella sede il mapp. 1038 è stato assegnato alla zona agricola. Con ricorso 24 giugno 2002 RI 1 si è aggravato contro tale deliberazione davanti al Consiglio di Stato, chiedendo che un terzo del proprio fondo venisse attribuito alla zona edificabile. Posto in evidenza che il mappale confinava per tre lati con particelle edificate, il ricorrente ha fondato la sua richiesta con motivi familiari e di parità di trattamento ed ha ricordato che nel progetto di variante sottoposto al dipartimento per l’esame preliminare il terreno era stato inserito parzialmente in zona edificabile.
D. Con risoluzione 21 dicembre 2004 (n. 5944) il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore ed ha respinto il ricorso di RI 1. L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che non sussistevano validi motivi per attribuire la particella all’area edificabile, già sufficientemente dimensionata. La zona agricola cui era stato attribuito il fondo aveva, inoltre, una funzione rilevante di protezione del paesaggio, in quanto contribuiva a strutturare il territorio comunale.
E. Contro la predetta risoluzione, il 20 gennaio 2005 RI 1 è insorto davanti a questo tribunale, riproponendo la richiesta e le argomentazioni formulate in precedenza.
F. La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio hanno postulato la reiezione dell’impugnativa.
G. Il 15 settembre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L’impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può essere evasa sulla base degli atti, integrati dalle risultanze del sopralluogo (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4. Le varianti promosse dal comune, alla base della risoluzione impugnata, perseguono diversi scopi (cfr. rapporto di pianificazione, datato ottobre 2001, pag. 2; messaggio municipale 2 gennaio 2002, n. 468, pagg. 1 e 2). In primo luogo si è voluto attribuire ad una precisa zona di utilizzazione le aree fino a quel momento assegnate al territorio senza destinazione specifica o di mantenimento degli insediamenti, conformemente a quanto indicato dal Consiglio di Stato nella risoluzione 2 settembre 1998 (n. 4062, consid. 2.1.1, pag. 4 e disp. 3). Ritenuto inoltre che con decisione 20 maggio 1998 (n. 2299) il Consiglio di Stato aveva approvato l’accertamento del limite del bosco a confine con l’area edificabile, s’imponeva la necessità di adeguare il perimetro del comparto edificabile ai nuovi limiti dell’area forestale nonché ai confini di proprietà derivanti dal nuovo riparto fondiario definito dalla procedura di raggruppamento terreni. Nell’ambito dei lavori di modifica del piano regolatore il comune ha altresì voluto aggiornare il piano della rete viaria, rinunciando a parte degli allargamenti previsti ed inserendo nuovi tracciati, suddividere la zona residenziale in zona semi estensiva ed estensiva precisandone i contenuti, nonché rivedere ed aggiornare le NAPR. Per attuare tali scopi l’autorità comunale ha proposto, tra l’altro, svariati ampliamenti della zona edificabile: in buona parte si è trattato di correzioni puntuali del limite dell’area fabbricabile che è stata estesa fino a contatto con quella forestale. In altri casi il comune ha invece attribuito alla zona residenziale estensiva o semi estensiva singole particelle o piccoli comparti che in precedenza erano esclusi dall’area edificabile. Pur condividendo gli scopi summenzionati, il Consiglio di Stato non ha approvato alcune scelte del comune, in particolare laddove non si trattava di semplici correzioni del limite della zona edificabile, bensì di veri e propri ampliamenti, ritenuto che la zona fabbricabile era già sufficientemente dimensionata e che le estensioni proposte apparivano contrarie ad una funzionale organizzazione e strutturazione del territorio comunale.
5.5.1. Il mapp. 1038, di 2327 mq, si trova in località, all’estremità meridionale del comune di, sulle pendici del monte. Di forma rettangolare, il fondo, in leggera pendenza, si presenta come un terreno prativo regolarmente falciato, sul quale insistono un fabbricato di modeste dimensioni (43 mq), adibito a deposito, un portico (27 mq) ed alcune piante di alto fusto. Il fondo beneficia di un diritto di passo veicolare a carico del mapp. 1011. Sulle particelle confinanti (mapp. 1033, 1034, 1035 e 1037) sorgono delle ville di pregio, circondate da giardini curati. Sul mapp. 1011, di 57839 mq, vi è un’unica casa d’abitazione ubicata all’estremità opposta rispetto al fondo di proprietà del ricorrente, cui è contermine. Il comparto che formano i fondi menzionati è delimitato verso valle dalla via, mentre che per il resto risulta immerso nel bosco. Tutte le particelle sono state assegnate alla zona agricola: il mapp. 1038, di proprietà del ricorrente e i mapp. 1011 e 1037 direttamente su proposta del comune, tutelata dal Governo, mentre che i mapp. 1033, 1034 e 1035 a seguito della decisione di quest’ultimo di non approvare la loro assegnazione alla zona edificabile disposta dal consiglio comunale e di attribuirli, d’ufficio, a questa zona (cfr. ris. impugnata, cfr. 3.2.1, lett. b, pag. 13 segg., 14).
5.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell’art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto questo requisito non è soddisfatto. In effetti il fondo del ricorrente è situato in un ampio comparto verde, di natura prativa, assai discosto dal centro della località e che è delimitato sia a monte sia a valle dal bosco che sale verso la montagna. La manciata di ville esistenti, sorte in epoca precedente l’avvento della pianificazione e ai margini della foresta, non permette in alcun modo di considerare il settore in esame alla stregua di un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Va inoltre rilevato che l’inserimento del fondo del ricorrente nella zona edificabile, già molto diffusa, accentuerebbe l’estensione a macchia d’olio della stessa e si porrebbe quindi in netto contrasto con gli obiettivi di base della pianificazione del territorio.
5.3. L’attribuzione del mappale del ricorrente, anche solo parziale, alla zona edificabile non risponde, inoltre, ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l’art. 15 lett. b LPT. Secondo il rapporto di pianificazione (cfr. rapporto cit., pag. 21), gli abitanti nel comune al 31 dicembre 1999 erano 1062. Il nuovo piano regolatore permette di accogliere 1630 abitanti e d’incrementare, pertanto, la popolazione residente del 53.5% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Il dimensionamento della zona edificabile destinata alla residenza è pertanto più che sufficiente per far fronte alle aspettative di crescita della popolazione del comune nei prossimi 15 anni (cfr. rapporto cit., pag. 21; risoluzione di approvazione del Consiglio di Stato, 21 dicembre 2004, cfr. 3.2.1, lett. a, pagg. 11-12). Il calcolo della contenibilità del piano giunge poi a questi risultati, considerando un grado di attuazione del 60% (cfr. rapporto cit., pag. 22). Sulla base di un indice di sfruttamento pari allo 0.4 e considerato che la superficie ancora libera nel comprensorio edificabile è del 30%, il Governo ha ritenuto più appropriato applicare un grado di attuazione del 70%. In tal modo la contenibilità del piano risulta essere di 2853 unità insediative (UI), suddivise in 1855 abitanti, 856 posti turismo e 142 posti lavoro, rispondendo ampiamente alle previsioni di sviluppo per i prossimi 15 anni. Va peraltro rilevato, insieme con il Consiglio di Stato, che nei calcoli effettuati dal comune è stato considerato, per la zona edificabile, un fabbisogno di superficie per UI piuttosto alto, di 60 mq (cfr. ris. cit., loc. cit.). Il dimensionamento delle zone edificabili include pure, nelle zone dove è permessa la residenza, 755 posti turismo, di cui la maggior parte consiste in posti letto in residenze secondarie (cfr. rapporto cit., pag. 21): nulla osta alla possibilità di sfruttare, in futuro, una parte di questo importante contingente anche a favore della residenza primaria.
5.4. Poiché il fondo in discussione non può essere attribuito alla zona edificabile, già per assenza dei requisiti di cui all’art. 15 LPT, merita tutela la decisione del Consiglio di Stato di assegnarlo – di conseguenza – alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all’art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola deve essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell’edificazione sparsa, alla protezione dell’ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Non appare quindi nemmeno necessario approfondire se la porzione di terreno interessata si presti o meno, ed eventualmente in quale misura, alla lavorazione agricola. Accogliendo la domanda del ricorrente d’inserire circa un terzo del suo mappale nella zona fabbricabile si finirebbe per creare, oltretutto senza una pressante necessità, una piccolissima zona edificabile, isolata dal comprensorio edificabile, in violazione dei principi della pianificazione del territorio, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (cfr. RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvio).
5.5. Nell’ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va anzitutto rilevato l’interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). In concreto, un ampliamento della zona residenziale del comune, già generosamente dimensionata, non appare giustificato, anche se dovesse concernere, come è il caso in esame, poche unità insediative. Secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l’art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.). Da un’indagine riportata nel rapporto di pianificazione risulta poi che le zone residenziali del comune sono assai sottosfruttate (cfr. rapporto cit., pag. 21). È pertanto imprescindibile aumentare la pressione su tali zone per favorire un loro razionale impiego, anziché ampliarle, con l’effetto di favorire uno spreco del territorio fabbricabile. Da ultimo, va sottolineata l’imprescindibile esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
5.6. Sulla scorta di queste considerazioni, un’attribuzione di parte del fondo del ricorrente alla zona fabbricabile deve essere tassativamente esclusa.
6.Il ricorrente lamenta infine una discriminazione in relazione al trattamento riservato ai fondi confinanti, che negli anni passati hanno potuto essere edificati.
Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformazione e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
Nel presente caso la non approvazione della superficie fabbricabile di parte del mapp. 1038 è conforme ai principi che reggono la pianificazione del territorio e merita, pertanto, tutela. Va inoltre rilevato che i fondi confinanti con quello del ricorrente sono stati edificati prima dell’avvento della pianificazione del territorio e della conseguente loro assegnazione al territorio non fabbricabile. Diversa appare invece la situazione in cui versa il terreno dell’insorgente, in buona sostanza inedificato, per il quale l’assegnazione alla zona edificabile implica un’estensione vera e propria del perimetro di quest’ultima, oltre all’obbligo per il comune di completarne l’urbanizzazione.
7.La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto. L’esclusione dalla zona edificabile appare, per contro, in armonia con l’ordinamento pianificatorio sancito a livello federale.
8.Il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese per complessivi fr. 800.- sono poste a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
; rappr. dal proprio municipio; .
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria