Incarto n. 90.2003.75
Lugano 4 aprile 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 giugno 2003 di
RI 1
contro
la risoluzione 20 maggio 2003 (n. 2182) con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso dell'insorgente contro la decisione 7 ottobre 2002 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 15 luglio 2003 del RA 2;
- 29 agosto 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il piano regolatore del comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1991. Con risoluzione 17 aprile 1996 il Governo ha approvato alcune varianti al menzionato piano; fra queste la variante n. 1, che ha costituito l'oggetto di una ratifica particolare di cui si dirà in appresso, istituiva in località __________ una zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (EAP) a carico del mapp. 72 e di una porzione del mapp. 66, allo scopo di permettere la costruzione di un centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali.
B. Con istanza 3 settembre 2002 il RA 2 ha sollecitato il dipartimento del territorio ad approvare, secondo la procedura della variante di poco conto, una modifica del piano del traffico volta all'attribuzione alla zona agricola di una porzione di circa 231 mq della strada di raccolta al mapp. 62 confinante con i mapp. 66 e 72. L'istanza spiegava che PI 2, imprenditore agricolo di __________, intendeva costruire un letamaio sul sedime interessato, che in realtà non aveva più attinenza con la strada (cantonale), conformemente ad una domanda di costruzione già oggetto di avviso cantonale. Questo cambiamento di destinazione avrebbe altresì permesso di compensare, quantomeno parzialmente, la superficie sottratta all'agricoltura dal piano regolatore. Con decisione 7 ottobre 2002 il dipartimento del territorio ha approvato la variante. Questa è stata successivamente pubblicata dal 21 ottobre al 19 novembre 2002 presso la cancelleria comunale.
C. RI 1, municipale di __________ e già opponente in sede di rilascio del permesso di costruzione, la cui procedura era frattanto stata sospesa, si è aggravato tempestivamente contro la menzionata variante al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di annullarla. Egli ha sostenuto, in particolare, che la superficie stradale interessata dalla modifica rappresentava l'accesso al centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali previsto dal piano regolatore, che sarebbe stato precluso dalla costruzione del prospettato letamaio. Ha altresì illustrato le censure sollevate in sede di opposizione al rilascio della licenza edilizia.
D. Con risoluzione 20 maggio2003 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame. In buona sostanza il Governo ha ritenuto di non dover entrare nel merito delle contestazioni, giacché rivolte in primo luogo contro il rilascio della licenza edilizia.
E. Con ricorso 10 giugno 2003 RI 1 ha impugnato la risoluzione governativa dinanzi a questo tribunale, riproponendo le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
F. Il tribunale ha disposto la chiamata in causa di PI 2, assegnandogli un termine per presentare osservazioni. La divisione della pianificazione territoriale, il municipio di RA 1 e, infine, __________ hanno quindi postulato la reiezione del gravame.
G. Il 4 ottobre 2004 il tribunale ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Dopo discussione, PI 2 si è impegnato a trovare, d'intesa con il municipio di __________, una soluzione confacente in altro luogo per insediare il letamaio alla base della controversa variante. Nell'attesa il procedimento ricorsuale sarebbe rimasto sospeso. Con scritto 3 febbraio 2005 il municipio ha tuttavia sollecitato il giudizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
La procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT). Per le modifiche di poco conto, la procedura è invece fissata come segue dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv. 3 LALPT): il municipio allestisce gli atti e, previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo tribunale (art. 15 RLALPT). Sono considerate di poco conto le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RALPT).
4. Nella fattispecie il ricorrente contesta la legittimità della variante, in quanto la costruzione del letamaio che essa è volta a permettere, pone un serio ostacolo all'accesso al centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali previsto ai mapp. 72 e 66. Lamenta pertanto, implicitamente, una mancanza d'interesse pubblico alla controversa variante. Occorre pertanto valutare la sussistenza di un tale interesse in relazione alla sicurezza giuridica, rispettivamente alla stabilità che la pianificazione deve assicurare.
5. 5.1. Com'è stato spiegato, il piano regolatore del comune di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 9 gennaio 1991. Con risoluzione 17 aprile 1996 il Governo ha approvato alcune varianti. La variante n. 1 istituiva in località __________ una zona per attrezzature ed edifici di interesse pubblico (EAP) a carico del mapp. 72, di 1901 mq, e di una porzione di 414 mq del mapp. 66, allo scopo di permettere la costruzione di un centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali. Quest'area era stata voluta per alleggerire gli spazi liberi all'interno del villaggio, altrimenti occupati da tali mezzi. Sulla stessa era prevista segnatamente la costruzione di una tettoia, di un'altezza massima di 5 m (cfr. relazione economica annessa alla variante, pag. 7; art. 45 NAPR). Esaminando la variante ai fini della sua approvazione, il Consiglio di Stato ha preso conoscenza del preavviso positivo dell'ufficio di protezione della natura, che preconizzava tuttavia l'esclusione della superficie (414 mq) del mapp. 66, allo scopo di salvaguardare il riale che separava i due fondi vincolati; qualora ciò non fosse stato possibile, il menzionato ufficio chiedeva che il riale fosse mantenuto in superficie. Per questo motivo il Consiglio di Stato ha deciso: a) che l'approvazione rimaneva in sospeso in attesa di un progetto esecutivo del centro che soddisfacesse le esigenze poste dal citato ufficio; b) che la procedura di approvazione poteva ritenersi conclusa qualora il centro fosse stato realizzato come previsto dalla variante; c) che, qualora il vincolo avesse viceversa dovuto essere ampliato o ridotto, si sarebbe resa necessaria un'ulteriore variante (cfr. risoluzione di approvazione delle varianti 17 aprile 1996, cifra 5.3.1, pag. 13). Al di là della difficoltà di comprendere immediatamente la relazione tra le singole conclusioni cui è addivenuta, nello stesso tempo, la risoluzione governativa 17 aprile 1996, è opinione del tribunale che il Consiglio di Stato abbia, alla fin fine, approvato la menzionata variante, già per il motivo che nemmeno il preavviso dell'ufficio di protezione della natura vi ostava. Lo conferma inoltre lo stesso Governo nel giudizio qui impugnato, laddove (a pag. 6), dopo aver affermato il contrario, ammette quantomeno di avere approvato il principio dell'azzonamento, “demandando il tutto alla fase di progettazione esecutiva”. Com'è noto, infatti, l'uso ammissibile del suolo dev'essere imperativamente disciplinato attraverso il piano di utilizzazione, ovvero il piano regolatore (art. 14 segg. LPT). La procedura del permesso di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, 67 cpv. 2 lett. a LALPT, 2 cpv. 1 LE). Essa ha come obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non é infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2. con numerosi rinvii). L'approvazione di un progetto edilizio presuppone quindi, di principio, la sussistenza di una congrua, preventiva pianificazione (approvata); in caso contrario, l'esame della consonanza del progetto con il piano regolatore risulta impossibile e l'autorità è obbligata a rifiutare la licenza (cfr. RDAT cit. consid 2.8). In concreto, pertanto, il rinvio alla fase esecutiva, oltre a non pregiudicare la presa in considerazione - in sede di rilascio della licenza edilizia - delle preoccupazioni espresse dall'ufficio cantonale di protezione della natura, poteva legittimamente essere interpretato come una ratifica della proposta comunale. Stando all'avviso cantonale 35568 del 14 maggio 2002, relativo alla domanda di costruzione del letamaio proposto da PI 2 proprio sopra il letto del riale in oggetto, queste preoccupazioni sono frattanto completamente scomparse, per il motivo che non si è in presenza, in realtà, di un corso d'acqua ma piuttosto di un fosso di raccolta delle acque piovane (cfr. pagina 2 del menzionato documento, che fa riferimento all'annesso preavviso 11 aprile 2002 dell'ufficio dei corsi d'acqua, emesso dopo consultazione dell'ufficio di protezione della natura e di quello della caccia e della pesca). Va ad ogni buon conto rilevato che, nella fattispecie, nemmeno accreditando l'ipotesi inversa l'esito del giudizio muterebbe.
5.2. La controversa variante trae invece origine dalla volontà del municipio di assecondare la richiesta di PI 2, imprenditore agricolo di __________, di costruire un letamaio, di m 13,5 x 6 e di 128 mc di volume, con sottostante fossa per la raccolta del liquame di 10 mc, su di uno slargo della strada cantonale che collega quest'ultimo comune a __________, conformemente alla domanda di costruzione inoltrata il 12 marzo 2002, la cui decisione è stata sospesa in vista dell'approvazione della variante medesima. La modifica prevede pertanto di assegnare una superficie di 231 del mapp. 62, di proprietà dello Stato e fino a quel momento classificato tra le strade di raccolta, alla zona agricola. Questa superficie non è pavimentata e non viene utilizzata per il traffico; è costituita da terreno prativo, morfologicamente integrato nel territorio che sale verso la montagna, di analoga natura, costituito dai mapp. 66 e 72. La modifica si rende necessaria affinché la costruzione possa soddisfare il requisito della conformità della costruzione con la funzione prevista per la zona di utilizzazione (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
La variante non risponde dunque, di tutta evidenza, ad un interesse pubblico, come richiede l'art. 41 cpv. 2 LALPT, bensì ad esigenze puramente private. Nemmeno si è in presenza, in concreto, di un cambiamento notevole delle circostanze rispetto a quelle esistenti al momento dell'adozione del piano regolatore, approvato il 9 gennaio 1991, rispettivamente della sua variante approvata il 17 aprile 1996, tale da giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento della pianificazione locale su questo oggetto. La controversa modifica dev'essere annullata già per questo motivo.
In secondo luogo, com'è stato eccepito dal ricorrente e com'è stato accertato in sede di sopralluogo, la costruzione del letamaio, che si vuole rendere possibile attraverso l'assegnazione della superficie in oggetto alla zona agricola, intralcerebbe in misura sostanziale - per non dire più semplicemente precluderebbe - l'accesso dalla strada cantonale alla zona EAP finalizzata alla realizzazione del menzionato centro-deposito di veicoli e macchinari agricoli-artigianali ai mapp. 66 e 72. La variante è pertanto anche contraria alla pianificazione vigente. Poco importa a questo riguardo - sia soggiunto per completezza - che il municipio di __________ abbia espresso, quantomeno all'inizio della procedura di variante, l'intenzione di abbandonare il vincolo in rassegna.
Può quindi rimanere indeciso il quesito di sapere se una modifica della funzione di un determinato territorio (da strada di piano regolatore a zona agricola) possa avere luogo attraverso la procedura semplificata della variante di poco conto. Al riguardo, dubbi sono legittimi.
Del pari appare superfluo esaminare, nell'ambito della ponderazione degli interessi che deve presiedere ad ogni scelta pianificatoria (art. 3 OPT), se in un contesto per definizione rurale come quello di __________ e __________ la possibilità per l'azienda di PI 2 di costruire un letamaio dipendesse in ultima analisi dall'approvazione della controversa variante o se potevano invece entrare in linea di conto delle ubicazioni alternative.
5.3. Il ricorso deve dunque essere accolto e le risoluzioni impugnate annullate.
6. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico del resistente __________ (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate la risoluzione 20 maggio 2003 (n. 2182) del Consiglio di Stato e la decisione 7 ottobre 2002 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di __________.
2. La tassa di giudizio, di fr. 600.- (seicento), è posta a carico di __________.
3. Intimazione a:
terzi implicati
1. PI 1 1 rappr. da: RA 2 2. PI 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario