Incarto n. 90.2003.28
Lugano
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 febbraio 2003 di
__________ __________, __________ __________, patr. da: avv. __________ __________, __________ _____ __________ __________ __________,
contro
le risoluzioni 3 e 17 dicembre 2002 (n. __________ e __________) del Consiglio di Stato che istituiscono una zona di pianificazione cantonale riguardante la zona industriale in località __________ -__________ del comune di __________;
viste le risposte:
- 9 maggio 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
- 18 giugno 2003 del municipio di __________
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 23 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 96), approvata dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 maggio 2002 (n. __________). Per quanto riguarda la zona industriale d'interesse cantonale, il Governo ha tuttavia sospeso in quella sede la decisione d'approvazione del comparto situato in località __________ -__________, tra la linea ferroviaria e il corso del __________, ordinando al dipartimento del territorio l'adozione di una zona di pianificazione (cfr. risoluzione del 7 maggio 2002, pagg. 36, 46, 137 punto 5.6, 139 lett. e, 141 disp. 4, 5 e 7, allegato n. 5). In questo comparto industriale, il comune aveva definito una zona di protezione naturalistica (area di rispetto della natura nella zona industriale), la cui ampiezza era, a mente del Governo, insufficiente, da un lato, per tutelare l'oggetto di riproduzione degli anfibi TI 251, così come definito a titolo non ancora definitivo dall'ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (cfr. OSRA, allegato 4), dall'altro lato, per garantire l'attuazione delle misure di sostituzione naturalistica legate al progetto di completamento della strada A394 da __________ est al valico del __________.
B. Con risoluzione 3 dicembre 2002 (n. __________), rettificata dalla risoluzione 17 dicembre 2002 (n. __________) su una questione che qui non interessa evocare, il Consiglio di Stato ha adottato una zona di pianificazione riguardante il comparto situato in località __________ -__________, così come risulta dalla planimetria 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse. Questa misura, della durata di cinque anni, vieta in particolare l'insediamento all'interno del suo perimetro di nuovi edifici e impianti che possano compromettere la tutela e la valorizzazione dei contenuti naturalistici esistenti e da realizzare, così come lo sviluppo di quelli esistenti. In località Lische, la zona di pianificazione include, per una profondità di 30 m dal canale che confluisce nel fiume __________, una fascia laterale corrispondente esattamente all'attuale mapp. __________, frutto dell'avvenuta lottizzazione del mapp. __________. Il fondo __________, di proprietà della __________ __________, presenta una superficie prativa di 3410 mq ed era incluso in zona industriale, la cui approvazione, come accennato, è stata tenuta in sospeso dal Consiglio di Stato.
C. Con ricorso 24 febbraio 2003 la __________ __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo lo stralcio della zona di pianificazione dal mapp. __________ e la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci sull'approvazione della zona industriale. A sostegno dell'impugnativa, essa lamenta una grave restrizione della proprietà, data dall'impossibilità di poter utilizzare il fondo a scopi industriali, come viceversa le consentirebbe l'azzonamento proposto dal comune. La ricorrente ritiene inoltre esagerata l'estensione della zona di pianificazione, il cui perimetro è posto a 30 m dal corso d'acqua, ritenuto che per garantire il transito degli anfibi da un biotopo all'altro, questo canale costituisce in quanto tale un collegamento sufficientemente ampio.
D. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio postulano il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto.
E. In data 18 settembre 2003 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale i rappresentanti del comune hanno prodotto alcune fotografie raffiguranti i luoghi. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo.
considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se i piani mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione, al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianficazione. La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 62 LALPT).
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione.
3. Giova qui ricordare che la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4. Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente. L’operato del Governo è senz’altro sorretto da una valida base legale.
5. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine).
5.1. Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che alcune circostanze verificatesi posteriormente all'adozione del piano regolatore di Stabio, legate alla presenza di un biotopo nelle località __________, __________. __________ e __________, pongono un problema pianificatorio particolare relativo all'uso del territorio in quei luoghi, che richiederà la modifica dei piani. Come ha ben spiegato il Consiglio di Stato, sia nella risoluzione d'approvazione (cfr. risoluzione governativa 7 maggio 2002, pag. 36), sia nella risoluzione citata in epigrafe (cfr. risoluzione impugnata, pag. 1 seg.), tali circostanze risiedono essenzialmente nell'entrata in vigore dell'OSRA (cfr. art 17 OSRA: entrata in vigore 1 agosto 2001) e nell'avanzamento degli studi relativi al progetto definitivo della nuova strada A394, in particolare, nell'allestimento del rapporto d'impatto ambientale (RIA) di seconda fase del 31 maggio 2001 (cfr. doc., in atti). Da un lato, quindi, il biotopo in questione è stato inserito nell'ampia area definita come oggetto TI 251 dall'OSRA, quale sito di riproduzione di anfibi d'importanza nazionale. All'oggetto è stato attribuito un perimetro che collega il biotopo in zona industriale (__________) con i biotopi in zona pedemontana (__________. __________, __________) attraverso una rete di canali esistenti: fra di essi, quello ubicato in località Lische, la cui area di protezione si estende in profondità sul fondo limitrofo della ricorrente per una quindicina di metri (cfr. allegato 3 OSRA; art. 4 OSRA; scheda descrittiva e relativa cartografia dell'oggetto TI 251 a cura dell'UFAFP, doc. in atti). Questo perimetro, che circoscrive soltanto la zona centrale, fa astrazione del progetto della nuova strada A394, il cui tracciato interessa però il biotopo in località __________. __________ e __________, tagliandolo praticamente in due. Per questa ragione, l'oggetto in questione non figura nell'allegato 1, ma nel 4 dell'ordinanza, che elenca per l'appunto i siti di riproduzione degli anfibi di importanza nazionale, non ancora delimitati in modo definitivo. Il consolidamento di questo perimetro, così come figura nella cartografia della scheda descrittiva dell'oggetto TI 251, a cui si dovrà comunque aggiungere un margine periferico, dipende quindi dai futuri sviluppi concernenti la strada A394 che, in caso di realizzazione, impongono una ridefinizione coordinata dell'area di protezione. D'altra parte, per quanto riguarda specificatamente il progetto della nuova strada A394, il comprensorio delimitato dalla zona di pianificazione, più ampio rispetto al perimetro dell'OSRA, riprende fedelmente l'area che il rapporto d'impatto ambientale di seconda fase del 31 maggio 2001 riserva per l'attuazione delle misure di compensazione e sostituzione naturalistica (cfr. rapporto d'impatto ambientale fase 2, allegato grafico 5.5-3, doc. in atti). Questo rapporto è stato preavvisato favorevolmente dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (cfr. UFAFP, valutazione sommaria del progetto ai sensi dell'art. 13a OEIA prima della sua pubblicazione del 20 luglio 2001, pag. 3 e segg.). Anche il RIA ha individuato nell'area all'esame contenuti di alto valore ecologico concernenti sia la flora, che la fauna (doc. cit., allegati grafici 5.4-1 e 5.5-1). Perciò, per arginare i conflitti generati dal progetto stradale, sono state previste alcune misure tese a ricreare una struttura ecologica funzionale e sufficiente a garantirne la continuità nel tempo. Le misure M19 e M20 contemplano per il biotopo in località __________ un allargamento dei canali esistenti (in particolare, il canale in località Lische verrà allargato su una striscia laterale di 20 m di larghezza) e la creazione di fasce di rispetto dei corsi d'acqua di 5-10 m, nonché l'inclusione nell'area di protezione dei mapp. __________, __________, __________, __________, __________ e parzialmente del mapp. __________, corrispondente ora al mapp. __________ (cfr. doc. cit., allegati testo, pag. 66 seg.; allegato grafico 5.5-3). La zona di protezione naturalistica prevista in zona industriale dal piano regolatore, la cui approvazione è stata tenuta in sospeso, copre una superficie minore rispetto a quella provvisoria dell'OSRA e, a fortiori, a quella prevista dalle misure fiancheggiatrici dell'A394. Ciò perché il comune non disponeva ancora di tutti gli elementi per procedere a una coordinazione nel proprio piano regolatore di tutte le problematiche concernenti il comprensorio. Pertanto, non fa dubbio che la pianificazione comunale dovrà essere verificata e coordinata sia con quanto prevede L'OSRA, sia con le misure legate alla realizzazione dell'A394.
5.2. L'interesse pubblico a sostegno della zona di pianificazione va quindi ricercato in concreto nel fatto che l'approfondimento pianificatorio di un comprensorio, in cui è presente un'area naturalistica di grande pregio, non ancora compiutamente definita, inserita in un contesto edificabile fra i più conflittuali (la zona industriale), e interessato da misure fiancheggiatrici imprescindibili per l'attuazione di un progetto ad ampio respiro come la strada A394, richiede senzaltro di essere messo al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente comprometterlo o comunque renderne più arduo lo svolgimento. E' questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde a un incontestabile interesse pubblico.
6. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, la ricorrente ritiene eccessivamente estesa l'area della zona di pianificazione in località Lische, il cui limite è posto a 30 m dal canale. Per garantire il transito degli anfibi basterebbe istituire una protezione limitata all'alveo del corso d'acqua, assortendola, eventualmente, con delle linee di arretramento.
Sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, l'elaborazione di questi strumenti, vista l'esistenza di gravi conflitti di natura pianificatoria e la complessità che pone la coordinazione di un progetto quale la strada A394, richiede tempo. Nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è quindi applicabile nella fattispecie. Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui la ricorrente avversa l'ordinamento pianificatorio in fieri, le sue censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature. Inoltre, il Consiglio di Stato non si è ancora pronunciato sull'approvazione del comparto all'esame. Sarà eventualmente a quel momento che essa potrà, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura adottata, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di salvaguardare i presupposti per poter adempiere sia agli obiettivi dell'OSRA, sia a quelli elencati nel RIA, che, proprio laddove è ubicato il fondo della ricorrente, richiedono un coordinamento e un riassetto della pianificazione locale, non si vede infatti come ciò possa essere adeguatamente tutelato, concedendo alla proprietaria un uso libero ed immediato, che vada oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Si tratta innanzitutto di garantire, attraverso provvedimenti di carattere temporaneo, la pianificazione senza intoppi dell'oggetto TI 251 e di un programma di ampio respiro e incidenza territoriale quale la strada A394, senza che a questo stadio si possa conoscere con sufficiente certezza se la superficie ora bloccata verrà e in quale misura effettivamente vincolata. I motivi che hanno portato il Consiglio di Stato a delimitare il comparto oggetto della sospensione della decisione e della zona di pianificazione sono talmente legati a circostanze particolari e dipendono a tal punto da valutazioni tecniche specialistiche da non consentire al Tribunale d'intervenire con correttivi di cui difficilmente potrebbe valutare le implicazioni. Comunque sia, per quanto riguarda il contestato margine posto a 30 m dal canale in località Lische, si è già detto in precedenza che il perimetro del biotopo indicato nell'allegato dell'OSRA è sì tracciato a circa 15 m, tuttavia esso delimita soltanto la zona centrale, senza prevedere un margine periferico, che dovrà comunque essere contemplato nell'ulteriore fase di consolidamento. Mentre, le misure elencate dal RIA prevedono l'allargamento del canale su una striscia laterale di 20 m, onde creare zone umide aperte per favorire la continuità ecologica con gli altri ambienti vicini, a cui si aggiunge una fascia di rispetto, quale zona di tampone, della profondità di 5-10 m (cfr. RIA fase 2, allegati testo: scheda di dettaglio misure flora e fauna M19, pag. 66). Il limite della zona di pianificazione non eccede queste previsioni; risulta pertanto giustificato e proporzionato. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere una pianificazione, le cui implicazioni, essendo coinvolta un'arteria stradale d'importanza nazionale, trascendono il ristretto ambito comunale; per questo, difficilmente può essere messa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a cinque anni, e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto alla proprietaria del fondo toccato, che del resto, malgrado tale limitazione, ha potuto comunque procedere, attraverso una lottizzazione ad hoc del mapp. __________, all'alienazione di una buona porzione dello stesso (nuovo mapp. __________; cfr. doc. E,F, G,H). Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
7. La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28 PAmm), che viene inoltre tenuta a rifondere al comune, patrocinato da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 800.- (ottocento) e a rifondere al comune di __________ identico importo per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________patr. da avv. __________ __________, __________ __________ __________ __________, Comune di __________, __________ __________, rappr. dal municipio di __________, patr. da avv. __________ __________, __________ __________, Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del territorio Div. della pianificazione territoriale, __________ __________.
terzi implicati
1. Dipartimento del territorio Div. pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona 1 Caselle 2. Municipio di Stabio, 6855 Stabio
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario