Incarto n. 90.2003.106
Lugano 4 febbraio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 29 settembre 2003 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione del 26 agosto 2003 (n. 3574), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune di PI 1;
viste le risposte:
- 9 dicembre 2003 del RA 1;
- 11 dicembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore (revisione 2000). In quella sede, il mapp. 1227, di proprietà di ____________________ RI 1, è stato assegnato alla zona residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37 NAPR. Questo fondo, completamente inedificato, presenta una superficie di 942 mq ed è ubicato in località __________.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'estensione rispetto al previgente piano regolatore della zona residenziale estensiva R2 in località __________, fissando nel contempo un termine al comune e ai proprietari interessati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C. Con risoluzione 18 febbraio 2003 (n. 742) il Governo ha rettificato la precedente risoluzione per quanto riguardava la località __________. L'Esecutivo cantonale ha rilevato che per errore di trascrizione non era stato incluso il mapp. 1227 nell'elenco dei fondi per i quali aveva anticipato l'intenzione di non approvare l'estensione della zona edificabile in quel comparto. Esso ha di conseguenza dato la facoltà ai proprietari del suddetto fondo di presentare osservazioni nel termine di 60 giorni dall'intimazione.
D. Preso atto delle considerazioni inoltrate dal comune e dai proprietari, con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio i mapp. 206 e 1227 alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio, con motivazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto.
E. Con ricorso 29 settembre 2003, __________ e __________ RI 1 insorgono innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione del loro fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti lamentano la violazione dell'autonomia comunale. Difatti, essi rilevano che nel loro caso sono ampiamente riuniti tutti i requisiti, tali da includere il fondo in parola nella zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT.
F. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
G. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Dopo ampia discussione, durante la quale gli insorgenti hanno potuto esporre in modo circostanziato le loro censure, le parti hanno quindi riconfermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. Dal rapporto di pianificazione (pag. 45) il Governo ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore in merito alle zone residenziali corrispondeva a 4'500 unità insediative. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione del piano estremamente basso (60%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq per le zone intensive e di 60 mq per le zone estensive) in luogo degli usuali 35-45 mq per abitante: adottando un parametro usuale del 70-80% per il grado di attuazione, rispettivamente di 50 mq, per lo meno anche per le zone estensive, di superficie abitativa per residente, la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, a 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione ai fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.). Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo ritenere le (generiche) ipotesi di sviluppo formulate dal comune e considerare i (quantomai parziali) parametri dallo stesso adottati, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 934 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 26%. Per contro, l'evoluzione demografica del comune ha evidenziato una tendenza della crescita in costante e consolidato rallentamento in questi ultimi quarant'anni. Dai dati ripresi dal rapporto di pianificazione (pag. 12), si evince certamente un aumento della popolazione residente, tuttavia con tassi di crescita decennali che nel corso degli anni hanno subito una notevole e progressiva flessione: da un aumento dell'80% registrato negli anni '60, si passa ad uno del 30% negli anni '70, del 25% negli anni '80 e infine ad un modesto 7,5% tra il 1990 e il 1998. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che un tasso di crescita del 20%, quale aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione nei prossimi 10-15 anni, fosse una previsione ottimistica, come ha del resto sottolineato anche il pianificatore comunale (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 14). Ciò a fronte di una contenibilità teorica del piano regolatore che, con tutte le riserve sui parametri precedentemente illustrate, condivise anche dal tribunale, consente per lo meno uno sviluppo demografico del 26%, con quindi un ampio margine rispetto al presumibile fabbisogno del comune. Per questa ragione, ritenuto che il nuovo piano regolatore prevede un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile, si giustificava un particolare rigore nella valutazione di alcuni ampliamenti della zona edificabile rispetto al perimetro del piano regolatore precedente (PR 81).
Posta questa premessa, il Consiglio di Stato ha altresì rilevato che alcuni ampliamenti difettavano di una intelligibilità in termini di inserimento organico e logico nel quadro del territorio insediativo comunale, oltre che risultare in contrasto con i provvedimenti auspicati per i singoli quartieri che compongono l'agglomerato luganese. In particolare, per quanto riguardava la zona residenziale, sono stati individuati alcuni ampliamenti puntuali, fra cui quello riguardante il fondo dei ricorrenti, che, non essendo giustificati da un concetto di ridelimitazione funzionale ed urbanistica del territorio insediativo, davano luogo ad una ingiustificata intromissione della zona edificabile nei comparti agricoli del territorio comunale, caratterizzati inoltre da contenuti ad alto valore paesaggistico. Principalmente per questi motivi, unitamente ad altri che si avrà modo di illustrare nel seguito, tali ampliamenti non sono stati in seguito approvati (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 21; risoluzione impugnata, pag. 7).
5. Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere __________ (n. __________), il Quartiere __________ -__________ (n. __________) e, per quanto qui interessa, il Quartiere __________ -__________ (n. __________) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est dalla direttrice via __________ /via __________ (Strada Regina) e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
6. La particella del ricorrente, di forma rettangolare completamente inedificata e terrazzata a vigneto, è ubicata per l'appunto nel Quartiere __________ -ovest. Questo comprensorio pedemontano è caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti con l'area insediativa del comune, che nella fattispecie confina a monte con il limite dell'area boschiva e si sviluppa, a valle, lungo la strada comunale (via __________) per una profondità di circa 30-40 m, formando con essa un fronte edificato omogeneo e compatto di case unifamiliari, sorte entro questo limite, così come era definito dalla zona turistico residenziale a due piani (TR2) del previgente piano regolatore. La part. 1227 è situata a valle del margine inferiore di questo fronte, rimanendo di conseguenza esclusa dal comparto edificato. Con la revisione in oggetto, il comune ha esteso la zona edificabile, ora attribuita alla zona residenziale estensiva R2, includendovi il mapp. 1129 e parzialmente il limitrofo mapp. 206. Come rettamente ha rilevato il Consiglio di Stato, questo ampliamento non è supportato da valide ragioni urbanistiche, né sostenuto da una necessità di ridefinire funzionalmente l'assetto del territorio insediativo in quel settore. Al contrario, risulta evidente, come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei piani, che quest'estensione andrebbe ad alterare il fronte edificato esistente ormai consolidato e quasi concluso, causando un inspiegabile effetto di rottura. Da un lato, perché la fascia del mapp. 206, non approvata in zona edificabile, è in realtà parte integrante di un vasto parco che cinge una villa signorile, la quale, per contro, è stata attribuita alla zona agricola e di protezione del paesaggio, e non dimostra quindi nessun nesso funzionale e territoriale con la limitrofa zona edificata, essendo pure sprovvista di qualsiasi possibilità di accesso. Dall'altro lato, perché il limitrofo mapp. 1218, sebbene edificato, è stato anch'esso attribuito alla zona agricola e di protezione del paesaggio. Infine, perché il fondo dei ricorrenti, più che rappresentare l'ultimo tassello di un'area a vocazione edificatoria, si configura come elemento integrato nell'ampio comparto agricolo-paesaggistico, che si estende a valle, declinando con una sequenza di terrazzamenti mantenuti a vigneto, a separazione dei nuclei di __________ e di __________. Di conseguenza, un'estensione della zona edificabile al mapp. 1227 costituirebbe, a non averne dubbio, quell'ampliamento a macchia d'olio che il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge di evitare proprio in questo comprensorio territoriale (cfr. consid. 5).
7. La zona residenziale estensiva R2, così come è stata ripristinata dal Consiglio di Stato in corrispondenza dei limiti definiti dal vecchio piano regolatore in località __________, non solo risulta conforme agli indirizzi del piano direttore, ma adempie anche il requisito dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il terreno dei ricorrenti fa invece parte, come illustrato poc'anzi, di un ampio territorio completamente inedificato che, per la diffusa presenza di vigneti intercalati da fasce boschive e prative, si differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile in oggetto. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
8. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va poi considerato che il comparto inedificato che include il fondo dell'insorgente, proprio perché caratterizzato dall'alternanza di aree boschive e di vigneti, forma altresì un paesaggio di pregio, che funge, come si è già accennato in precedenza, da importante area di stacco tra il nucleo di __________ e il sottostante nucleo di __________; tant'è che il comune l'ha incluso sia in zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona attua gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva. Difatti, nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato - territorio libero da insediamenti" ancora leggibile. Occorre dunque preservare gli spazi liberi tra aree insediative dei singoli comuni, assicurando un paesaggio strutturato e ben equilibrato, salvaguardandolo dalle tendenze che potrebbero portare ad una sua banalizzazione. Di conseguenza, richiamata altresì l'idoneità agricola del mapp. 1227 che, come attesta la carta delle idoneità agricole versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura, si presta alla viticoltura e al pascolo, si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico.
9. In conclusione, l'estensione della zona edificabile in località __________ in corrispondenza del mapp. 1227 non poteva dunque essere approvata sia per motivi di contenibilità, sia per ragioni di ordine pianificatorio, urbanistico, paesaggistico e agricolo. Motivi, questi, che giustificano parimenti la conseguente attribuzione d'ufficio del mappale in parola alla zona agricola e a quella di protezione del paesaggio, al pari del resto del comparto. La risoluzione impugnata, ponendo pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
10. Il ricorso va, dunque, respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido della tassa di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'000.- (mille).
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 1 CO 1 rappr. da: RA 2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario