Incarto n. 90.2002.59
Lugano 7 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso del 11 marzo 2002 di
ing. __________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ __________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ __________ __________, __________ __________ patr. da: avv. __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 28 maggio 2002 del municipio di __________ ;
- 22 maggio 2002 della divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. __________, di proprietà di __________ __________, è stato gravato in parte con un vincolo per la realizzazione di posteggi pubblici (AP-EP 10a, PPu 4/10). Questo fondo, inedificato e di 5'278 mq di superficie, è ubicato in località __________ e si estende a monte della strada cantonale in direzione di __________. I mapp. __________e __________, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ __________, composta da __________ __________, __________ __________i, __________ __________, __________ e __________ __________i, sono stati invece gravati da un vincolo AP-EP finalizzato alla costruzione della rampa di accesso all'autosilo sommerso in località __________, il primo, e da un analogo vincolo finalizzato alla realizzazione di una strada pedonale attrezzata ed alla sistemazione delle relative adiacenze, il secondo.
B. Con ricorso 6 luglio 2000, i sufferiti proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio sia del vincolo di posteggio pubblico dal mapp. __________ e l'attribuzione di questa superficie alla zona R2, sia del vincolo AP-EP imposto sul mapp. __________e l'assegnazione dello stesso alla zona NP (nucleo di protezione cantonale), nonché la riduzione del vincolo AP-EP gravante parzialmente la part. __________a quanto strettamente necessario alla realizzazione della rampa di accesso dell'autosilo. Inoltre, essi hanno chiesto una modifica dei calibri di alcune strade, in particolare della tratta __________ -__________ (A0) e di quella __________. __________ -__________ (A3).
C. Con risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione del vincolo di posteggio pubblico concernente il mapp. __________, adducendo che questo era posto nella foresta, così come risultava dalla risoluzione 25 giugno 1997, resa dallo stesso Consiglio di Stato nell'ambito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con l'area edificabile, respingendo contestualmente la richiesta ricorsuale d'attribuzione di quest'area alla zona edificabile. Per il restante, esso ha respinto integralmente l'impugnativa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 51 segg.) con motivazioni, di cui si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
D. Con ricorso 11 marzo 2002, i proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo le medesime domande di prima istanza. A sostegno della loro impugnativa, i ricorrenti invocano la violazione della garanzia della proprietà in merito ai vincoli che gravano i fondi __________, __________e __________, mentre ritengono che l'assetto delle tratte stradali poste in discussione esponga a forte pericolo gli utenti più deboli della strada, come i pedoni e i ciclisti, oltre che rendere difficoltosa la viabilità generale nel comune.
E. La divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto integrale dell'impugnativa, mentre il municipio ne chiede l'accoglimento limitatamente alla richiesta di aumentare la larghezza del marciapiede per la tratta __________. __________ -__________ (A3) dai previsti 1.5 m a 2.5 m.
F. Il 10 aprile 2003 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). Pure incontestabilmente data è la legittimazione dei ricorrenti, in quanto proprietari dei fondi 164, 709 e 713, a contestare i vincoli che li gravano (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT e relativo rinvio all'art. 35 cpv. 2 lett. b LALPT). La legittimazione di alcuni componenti della comunione ereditaria a chiedere la modifica del piano del traffico, in particolare dei calibri delle tratte stradali A0 e A3, può apparire quantomeno dubbia. Il quesito non abbisogna di un approfondimento giacché sicuramente almeno __________ __________ può pretendere l'esame di queste censure in veste di cittadino attivo di __________ (art. 35 cpv. 2 lett. a LALPT); pertanto, con questa riserva, il ricorso è ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato, come pure la pianificazione di una strada cantonale già inserita nel piano regolatore (cfr. art. 12 cpv. 1, 13 Lstr; 49 cpv. 2 lett. c LALPT).
3. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico, l'area boschiva definita e protetta dalla legislazione forestale, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. d, m e p LALPT).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Nella fattispecie, non è contestata la carenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 3 in fine), né si pone il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto. Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
5. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
6. mapp. __________
6.1. Il legislativo comunale di __________ ha delimitato sul mapp. __________, nella parte a ridosso della strada cantonale, un'area destinata alla formazione di un parcheggio pubblico strutturato in dieci stalli (AP-EP 10a, PPu 4/10). Il Consiglio di Stato non ha approvato questo azzonamento per due motivi. Da un lato, il Governo, facendo riferimento alla risoluzione governativa 25 giugno 1997 (n. __________) emessa in applicazione dell'art. 10 cpv. 2 LFo nell'ambito dell'accertamento del limite del bosco a contatto con l'area edificabile, ha asserito che il fondo all'esame risultava posto interamente nella foresta ai sensi della legislazione forestale federale. Di conseguenza, l'assegnazione di un'area boschiva a una zona di utilizzazione - ha concluso il Governo - era possibile solo previo rilascio di un permesso di dissodamento (art. 12 LFo); presupposto, questo, non adempiuto in casu (cfr. risoluzione impugnata, pag. 28 e segg.). Dall'altro lato, il Consiglio di Stato ha considerato che le numerose nuove aree di parcheggio pubblico previste dalla pianificazione, fra cui quella in discussione, non essendo supportate da un'analisi circa il fabbisogno e uno studio relativo all'ubicazione, non risultavano giustificate. Esso ha quindi ordinato al comune di approfondire queste problematiche tramite una variante (cfr. risoluzione impugnata, pag. 36). La domanda del proprietario che chiede a questo Tribunale la conferma dello stralcio dal suo fondo di un vincolo pianificatorio che già in prima istanza non è stato approvato deve quindi essere respinta già in quanto irricevibile, essendo sprovvista di qualsiasi interesse oltre che priva di oggetto. Poco importa, a tale proposito, se i motivi che hanno condotto il Consiglio di Stato a negare l'approvazione differiscono da quelli invocati dal ricorrente in questa sede.
6.2. Il proprietario ritiene tuttavia che la parte del fondo a ridosso della strada - corrispondente grosso modo alla porzione gravata dal vincolo di parcheggio pubblico poi non approvato - non sarebbe affatto boschiva, giacché la summenzionata procedura d'accertamento forestale avrebbe fissato il limite del bosco a contatto dell'area edificabile più a monte rispetto alla strada. Si giustificherebbe dunque, a mente dell'insorgente, l'attribuzione di questa porzione residua non boschiva alla zona edificabile limitrofa: la zona residenziale R2. Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il limite del bosco accertato ai sensi della legislazione forestale è stato fissato a ridosso della strada cantonale, come si può agevolmente constatare dall'esame dei piani approvati con risoluzione governativa 25 giugno 1997 (cfr. piano catastale n. 4, annesso e parte integrante della risoluzione governativa citata). Ne consegue che il mapp. __________, estendendosi esclusivamente a monte dalla stessa, risulta inequivocabilmente ed integralmente accertato come bosco. A ben vedere il ricorrente potrebbe essere stato tratto in errore dallo stesso comune, che nelle rappresentazioni grafiche del piano regolatore non ha riportato il limite del bosco risultato dall'accertamento forestale, bensì l'ha semplicemente arretrato per dar spazio all'area di parcheggio pubblico, in seguito non approvata. Di ciò il Tribunale terrà conto nell'attribuzione delle spese e delle ripetibili. Nondimeno, facendo stato per l'accertamento del limite del bosco a confine con l'area edificabile la risoluzione 25 giugno 1997 (n. 3199), cresciuta in giudicato, il ricorso deve essere respinto su questo punto. D'altro canto, il proprietario non adduce, né pretende esservi, un grave motivo preponderante all'interesse alla conservazione della foresta che possa giustificare un dissodamento ai sensi dell'art. 5 LFo, rispettivamente un'estensione della zona edificabile sul suo terreno.
7. mapp. __________e __________
7.1. I mapp. __________e __________, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ __________, sono ubicati all'estremità est del nucleo di __________, in località __________, direttamente a contatto con la strada cantonale. A monte della stessa è situato il mapp. __________, una lingua di terreno di 474 mq in forte pendenza, su cui insiste, a livello della strada, un edificio di tre piani con annessa tettoia adibita a posto auto. Dirimpetto, a valle della strada, nella stretta fascia a contatto con la riva del lago, è sito il mapp. __________, di appena 17 mq di superficie, che costituisce funzionalmente l'accesso a lago per la retrostante costruzione al mapp. __________. In questo comparto, prospiciente quindi i fondi dei ricorrenti, è prevista la costruzione di un autosilo sommerso nel lago mascherato da un porto per natanti (AP-EP 7b), la cui rampa d'accesso, attuata tramite lo scavo di una galleria, è prevista sulla parte inedifcata del mapp. __________e sul mapp. __________, riservati a tale scopo dal piano regolatore con un vincolo AP-EP 1a. La part. __________è invece destinata all'area pubblica nel quadro della realizzazione della strada pedonale attrezzata, soggetta ad una progettazione di dettaglio nell'ambito del piano particolareggiato del fronte lago (cfr. art. 50 NAPR).
7.1.1. Il comune di __________ dispone di un piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991. La revisione generale di cui trattasi, oltre a conformare tale strumento alla legislazione ambientale, agli indirizzi del piano direttore, all'accertamento del limite del bosco a contatto con la zona edificabile, alle zone di pericolo e ad altri aspetti puntuali nel frattempo maturati, è incentrata principalmente sul nuovo concetto di viabilità, elaborato in seguito all'abbandono del progetto di circonvallazione che prevedeva l'aggiramento del nucleo storico mediante la costruzione di due gallerie raccordate da un nuovo tratto stradale. Il piano prevede ora all'estremità ovest ed est del nucleo la formazione di due rotonde, una in località Indipendenza, l'altra in località __________, rispettivamente la costruzione nelle loro adiacenze di due autosili, di cui uno interrato in località __________ e l'altro, come già accennato, sommerso nel lago in località __________. Il tratto di strada cantonale così circoscritto, per il quale il piano riserva l'allestimento di un piano particolareggiato comprendente anche la riva del lago, è di conseguenza declassato a strada urbana con prevalenza d'uso pedonale, in modo da scoraggiare il traffico di transito e da eliminare i posteggi pubblici lungo il suo tracciato (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 15 segg.).
7.1.2. Alla luce di queste circostanze e degli obiettivi perseguiti con il piano regolatore occorre senz'altro riconoscere la sussistenza di un chiaro interesse pubblico ai vincoli pianificatori che gravano i fondi dei ricorrenti. Sia l'autosilo e la relativa rampa d'accesso, sia la strada pedonale attrezzata costituiscono due tasselli fondamentali dell'impostazione del nuovo concetto viario comunale, teso alla rivalutazione e alla valorizzazione di un nucleo storico di pregio come quello di __________, senz'altro a forte vocazione turistica, attraverso l'eliminazione, per quanto possibile, del traffico veicolare a vantaggio di una fruizione eminentemente pedonale, favorita dal recupero urbanistico e da un maggior accesso del fronte a lago (art. 3 cpv. 2 lett. c LPT; scheda 9.20 del piano direttore: passeggiate attrezzate a lago, rappresentazione grafica n. 14); non a caso questi ultimi aspetti saranno oggetto di approfondimento per il tramite di una pianificazione particolareggiata.
7.2. I ricorrenti, tuttavia, più che contestare l'interesse pubblico, lamentano la violazione del principio della proporzionalità dei vincoli all'esame. Occorre quindi esaminare se per rapporto alle circostanze concrete, i vincoli così adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e sopportabili; segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Soltanto se così fosse, queste misure violerebbero il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, gli insorgenti sostengono che l'area destinata al portale e alla rampa d'accesso all'autosilo, già di per sé stessa gravosa in quanto impedirebbe ai proprietari del mapp. __________un qualsiasi ampliamento dell'edificio esistente e la formazione di alcuni posteggi, sarebbe troppo estesa per rapporto alle reali necessità d'impianto dell'opera prevista. Si giustificherebbe quantomeno lo svincolo degli scampoli del mapp. __________non occupati da questa infrastruttura, onde permettere la formazione di alcuni posteggi privati. In merito al mapp. __________, essi mettono in rilievo l'importanza di questa area per l'edificio sito sul mapp. __________, di cui costituisce un pregiato ed esclusivo accesso a lago.
7.2.1. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha rilevato come durante la fase pianificatoria non fosse possibile determinare con esattezza l'ingombro della costruzione della rampa d'accesso all'autosilo, del relativo portale e delle infrastrutture connesse. Di conseguenza, anche l'ampiezza del vincolo AP-EP, esteso alla porzione del mapp. __________non edificato, poteva essere definita precisamente in base alle necessità soltanto in fase d'allestimento dei progetti esecutivi dell'opera (cfr. risoluzione impugnata, pag. 54). Il problema relativo alla conservazione dei posteggi dei ricorrenti avrebbe potuto essere riesaminato unicamente a quello stadio (cfr. risposta del municipio, pag. 3).
7.2.2. La decisione governativa merita tutela. Va innanzitutto sottolineato che in questa sede non è stata contestata l'ubicazione dell'accesso all'autosilo in quanto tale, bensì l'ampiezza dell'area ad esso riservata. Ferma questa premessa, va considerato che il tracciato a conformazione elicoidale della rampa d'accesso indicato in tratteggio nel piano delle zone / AP-EP 1:1000, cui i ricorrenti fanno riferimento per contestare l'ampiezza dell'area AP-EP, ha soltanto una valenza orientativa, come conviene alla fase che qui ci occupa, ossia quella pianificatoria. Nondimeno, il vincolo in oggetto occupa soltanto la parte inedificata del mapp. __________e, rispetto al succitato tracciato, riserva unicamente un'adeguata superficie che garantisca il necessario margine di manovra per la successiva fase progettuale (circa 6 metri su entrambi i lati della rampa indicativa). Difatti, nelle more del giudizio, il municipio di __________ ha provveduto alla pubblicazione presso la cancelleria comunale, dal 30 maggio al 16 giugno 2003, della domanda di costruzione relativa all'autosilo di __________ e ai suoi accessi veicolari e pedonali (doc. in atti, cfr. FU __________/__________, ____________________ 2003). Dai piani dei progetti pubblicati - mostrati ai ricorrenti dai rappresentanti del comune già durante l'udienza del 10 aprile 2003 - si evince che l'impianto del portale e della rampa circolare occupa in pratica tutta la superficie del vincolo AP-EP gravante il fondo in discussione. Alla prova dei fatti, l'ampiezza del vincolo appare quindi più che giustificata e non rimane, almeno a questo stadio di procedura, alcuna congrua superficie residua che possa essere svincolata in favore dei ricorrenti [cfr. progetto 345 A, autosilo __________ (nel lago), piano n. 1]. Da questi piani si rileva altresì che l'accesso pedonale all'autosilo sommerso, posto in parallelo e a contatto con l'ingresso veicolare, sfocia in superficie con una rampa, la cui sommità si aggancia e occupa il fondo __________, dal quale poi si sviluppa in direzione del centro del nucleo storico la passeggiata attrezzata a lago [cfr. progetto 345 A, autosilo __________ (nel lago), piani n. 1 e 2]. In questo contesto, appare più che palese la necessità di destinare a scopi pubblici questo fondo, la cui ubicazione risulta strategicamente importante, rappresentando il punto di raccordo tra l'opera prevista e la passeggiata a lago, per la quale è stato vincolato, oltre che risultare indispensabile per la loro compiuta realizzazione. In aggiunta, va considerato che le sovvenzioni alla costruzione dell'autosilo sono condizionate al recupero, da parte del comune di __________, di tutta la riva del lago di fronte al nucleo (cfr. risposta del municipio, pag. 3, in fine). L'annullamento del vincolo sul mapp. __________, così come chiesto dai ricorrenti, oltre a porre in serio pericolo la realizzazione della pianificazione approvata, costituirebbe una inammissibile disparità di trattamento verso i proprietari i cui fondi a lago sono stati invece requisiti. L'interesse privato al mantenimento del fondo in parola, seppur degno di considerazione, deve quindi cedere il passo a quello pubblico preponderante.
7.3. Di conseguenza, i vincoli gravanti il mapp. __________, parzialmente, e il mapp. __________, essendo sorretti da un interesse pubblico preponderante e risultando proporzionati, devono essere confermati e il ricorso respinto su questo punto.
8. I ricorrenti censurano, infine, i calibri di alcune tratte stradali del piano del traffico. In particolare, egli contesta dapprima la tratta __________ -__________ (A0), che, con un calibro composto da due bande laterali pedonali e ciclabili di 1.5 m ciascuna e da una carreggiata per il traffico veicolare di soltanto 4.5 m, non garantirebbe la sicurezza degli utenti: un campo stradale così ridotto sarebbe insufficiente per consentire l'incrocio tra due autovetture, senza che una di esse vada ad invadere il campo riservato ai pedoni a scapito della loro incolumità, oltre che creare seri problemi di fluidità del traffico su un asse di collegamento di primaria importanza. Inoltre, con un'area pedonale e ciclabile contraddistinta, rispetto a quella veicolare, soltanto da una pavimentazione differenziata (bande), senza quindi ricorrere all'usuale separazione fisica, si avrebbe, contrariamente agli effetti auspicati, un aumento della velocità, giacché un automobilista si vedrebbe di fatto a disposizione un campo stradale largo ben 7.5 m. A tale scopo invocano la violazione delle norme VSS (norme dell'Unione svizzera dei professionisti della strada), applicabili alla fattispecie e determinanti il dimensionamento e la costruzione delle strade. Chiedono pertanto che in quel tratto venga riconfermata la pianificazione precedente, che comportava un calibro stradale di 6 m e un marciapiede di 1.5 m di larghezza (A1), analogamente a quanto previsto per la tratta __________ -Indipendenza. In merito alla tratta __________. __________ -__________ (A3), gli insorgenti criticano la larghezza del marciapiede di 1.5 m che, a loro modo di vedere, sarebbe chiaramente sottodimensionato per un tratta che lambisce a lago il nucleo storico del comune ed è pertanto molto frequentata da turisti e residenti. Ravvisando anche in questo caso una violazione delle norme VSS, postulano un aumento della sua larghezza a 2.5 m.
8.1. Prima di entrare nel merito, occorre riprendere quanto parzialmente illustrato al considerando 7.1.1. Come spiegato, la revisione del piano regolatore in oggetto mira ad un nuovo concetto di viabilità comunale incentrato sulla rivalutazione dell'immagine in senso turistico del comune e, in particolare, sul recupero del centro storico attraverso l'eliminazione del traffico di transito e dei parcheggi lungo la riva del lago davanti al nucleo. Per attuare questi obiettivi, il piano prevede il declassamento della strada prospiciente alla tratta ad uso prevalentemente pedonale e la formazione ai suoi estremi di due rotonde cui fanno capo altrettanti autosili: le rotonde fungono da filtro del traffico diretto verso il nucleo e per l'inversione di marcia degli autoveicoli, qualora gli autosili dovessero risultare saturi (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 16). Di conseguenza, la strada per __________, da un lato, e quella per __________, dall'altro lato del nucleo, assumono la funzione di strade di raccolta (cfr. risoluzione impugnata, pag. 34), assicurando parimenti la distribuzione del traffico e il collegamento con queste località. Va notato che questa impostazione non è in contrasto, bensì conseguente agli indirizzi concernenti la viabilità su scala regionale, organizzata dal piano dei trasporti del luganese (PTL), che interessa anche il comune di __________, se non direttamente per i suoi interventi, almeno per i suoi effetti (cfr. piano direttore, scheda n. __________.__________., elenco dei comuni). In particolare, nella scheda settoriale __________.__________.__________concernente i piani del traffico comunali e intercomunali, nella quale sono state consolidate le cosiddette misure fiancheggiatrici volte a raggiungere gli obiettivi di ordine ambientale, è prevista per i comuni dell'agglomerato luganese un indirizzo di gerarchia stradale, che deve essere attuato dai comuni con la collaborazione del cantone tramite l'elaborazione del piano di gestione del traffico (cfr. PTL, oggetto 12.23.5.1). Per quanto qui può interessare, le strade che attraversano il quartiere - secondo la terminologia specifica del PTL - di __________ -__________, ossia la cantonale che conduce a __________ attraversando __________, sono considerate strade secondarie (strade di collegamento interne ai quartieri). Su queste strade è pertanto auspicato soltanto il traffico legato alla funzione urbana dei quartieri interessati. Il traffico parassitario deve quindi essere impedito, se necessario con misure di moderazione del traffico, a favore unicamente di quello destinato alle sole funzioni contenute nel quartiere e la rete ciclabile deve essere completata e riqualificata (cfr. PTL, oggetto 10.4.2.18). Da ciò discende che per la strada __________ -__________, contrariamente a quanto sembrerebbero sostenere i ricorrenti (cfr. ricorso 11 marzo 2002, pag. 11), è esclusa qualsiasi funzione di strada di collegamento regionale, fatta riserva per la rete dei mezzi pubblici; è ammessa soltanto quella locale da e per __________. Il traffico regionale è invece convogliato sull'__________ che, nella realizzazione del PTL di prima fase, è costituito essenzialmente dall'attuale tracciato autostradale (A2) con l'aggiunta della galleria __________ -__________ e dei relativi assi di raccordo.
8.2. Tratta __________ -__________ (A0)
8.2.1. Chiarito il contesto funzionale regionale nel quale è inserito il concetto viario del comune, occorre ora esaminare la tratta stradale qui impugnata dal profilo locale, specificatamente per quanto riguarda i suoi calibri. Per questo asse, che da __________ conduce fino alla località di __________, il piano del traffico prevede effettivamente un campo stradale di 4.5 m di larghezza costeggiato, alla stessa quota, da due bande laterali pedonali e ciclabili di 1.5 m contraddistinte rispetto all'asse veicolare da una pavimentazione differente (sezione A0). Dal profilo territoriale, questa tratta costeggia il lago, delimitando verso la riva per quasi un paio di chilometri una fascia omogenea caratterizzata da un'edificazione residenziale di tipo estensivo profonda circa una quindicina di metri. Sull'altro versante, a monte, si nota un'edificazione più rada e discontinua, fortemente limitata dalla presenza della vasta area boschiva del monte __________, che entra direttamente in contatto con la strada. Per contro, dalla località __________ fino alle porte del nucleo, laddove è ubicata una delle rotonde (località Indipendenza), la situazione territoriale muta: a monte della strada, in corrispondenza del porto di __________, si sviluppa progressivamente un vasto comprensorio abitativo, il più esteso del comune, costituito da una fascia ad edificazione semi-intensiva, che si stempera in quota con un segmento residenziale estensivo. Di converso, la profondità della fascia lungo la riva del lago delimitata dalla strada cantonale si riduce considerevolmente; le costruzioni, molto diradate, lasciano il campo a superfici inedificate, talune riservate allo svago privato, altre destinate all'accesso pubblico a lago (finestre a lago e parchi). In corrispondenza di questo comprensorio, la strada assume un profilo geometrico differente, passando a un calibro di 6 m più un marciapiede, rialzato rispetto alla carreggiata, largo 1.5 m (sezione A1).
8.2.2. Nella decisione impugnata il Governo sostiene che la tratta __________ -__________ è parte integrante dell'anello stradale che circoscrive a lago l'__________, interessato dall'itinerario ciclabile svizzero; percorso di grande attrattiva e rinomanza. Con la contestata sezione stradale si intendono adottare delle misure di moderazione del traffico (carreggiata unica di 4.5 m) per privilegiare la viabilità ciclistica in particolare, senza tuttavia trascurare quella pedonale, riservando loro due specifiche aree (bande laterali). La misura adottata è finalizzata ad indurre gli automobilisti a circolare a velocità ridotta e a richiedere maggiore attenzione da parte degli utenti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 54). Per completezza, va precisato che il Consiglio di Stato, nella risoluzione d'approvazione del piano regolatore, ha ordinato al comune di adeguare, tramite variante, il piano del traffico, giacché l'ampiezza stradale prevista non era riportata nelle cartografie in maniera corretta, essendo disegnate nei piani non le sezioni tipo ma quelle delle strade attuali (cfr. risoluzione impugnata, pag. 35).
8.2.3. La decisione governativa, malgrado le argomentazioni troppo sintetiche, resiste, come vedremo in seguito, alle censure ricorsuali. Intanto, va confermato che la zona all'esame è interessata dalla scheda __________.__________ del piano direttore, di dato acquisito, inerente agli itinerari ciclabili d'importanza nazionale. Il foglio n. 7 allegato a questa scheda indica in scala 1:50'000 il tracciato dell'itinerario ciclabile svizzero, che da __________ transita per __________ in direzione di __________. I comuni interessati devono quindi assicurare l'inserimento dei tracciati nei rispettivi piani regolatori. Scopo del coordinamento è di migliorare l'offerta infrastrutturale per il turismo mediante l'attuazione di una rete di base di itinerari ciclabili, promuovendo una mobilità individuale rispettosa dell'ambiente, della natura e del paesaggio. Orbene, è fuori discussione che il tema della viabilità ciclistica rappresenti per un comune a forte vocazione turistica, quale __________, un interesse di primaria importanza, che non può essere assolutamente disatteso. Difatti, di questo tema, unitamente a temi quali la pedonalizzazione, gli accessi pubblici a lago, l'eliminazione del traffico di transito e la gestione di quello locale, in parole povere, della viabilità in senso largo, in relazione alla rivalutazione del nucleo, al miglioramento della qualità di vita degli abitanti e più in generale al consolidamento dell'immagine del comune in senso turistico e paesaggistico, si è occupata particolarmente la revisione in oggetto del piano regolatore.
8.2.4. In merito alla tratta che ci occupa, il comune si è dovuto confrontare con una serie di funzioni che convivono in uno spazio tutto sommato esiguo: come illustrato in precedenza, su questa strada si affacciano gli accessi diretti delle case unifamiliari disposte in sequenza specialmente lungo tutto il fronte a lago; essa funge come collegamento locale per __________, senza che vi siano alternative; e, infine, funge da itinerario ciclabile. Ritenuto che il traffico veicolare, di natura eminentemente locale, risulta contenuto e circoscritto ai veicoli leggeri, che la massiccia presenza degli accessi diretti sulla strada impone una moderazione della velocità, che la viabilità di transito va scoraggiata, il comune ha inteso valorizzare la viabilità ciclistica, proponendo una carreggiata unica ridotta a 4.5 m, finalizzata a ridurre la velocità, entro la quale si possono comunque incrociare due autovetture. Lo spazio così guadagnato permette di arredare l'area residua della carreggiata con due bande laterali, pavimentate in modo differenziato, destinate ad uso ciclabile e pedonale. Quest'ultima funzione, tuttavia, come si vedrà meglio in seguito, cede in pratica il passo a quella ciclabile: va difatti esclusa la previsione di un uso pedonale intensivo di questo percorso, perché, dal profilo turistico, non presenta particolari attrattive quale passeggiata a lago per la mancanza di accessi pubblici diretti e per la sua posizione marcatamente periferica rispetto al nucleo di __________, mentre, dal profilo locale, esso è soltanto di servizio ad un numero esiguo di residenti, diluiti per di più su una fascia lunga quasi due chilometri.
8.2.5. Per quanto concerne invece il tratto di strada susseguente, che collega la località __________ alla rotonda posta in località Indipendenza, alle porte del nucleo, le funzioni stradali restano le stesse, cambiano però le priorità. La funzione pedonale diventa preponderante. Anche in questo caso la strada costeggia il lago, tuttavia la riva è accessibile al pubblico lungo tutto il percorso per la presenza di una serie scadenzata di accessi e di infrastrutture pubbliche. Inoltre, gli edifici a lago sono scarsi e le aree riservate allo svago privato (zone RP/SP, di principio inedificabili) estese. Tutti questi elementi, unitamente alla presenza del porto per natanti ubicato in località __________, rendono attrattiva per la popolazione e per il turista questa passeggiata, che conduce, non da ultimo, alle porte del nucleo storico. Popolazione che proprio in quel comprensorio risulta numerosa, ritenuta la vasta edificazione residenziale che si sviluppa a monte della strada. Date queste circostanze e considerato che questa tratta, di breve lunghezza, beneficia indirettamente degli effetti delle misure di moderazione del traffico previste su entrambi i segmenti che si raccordano ai suoi apici, vale a dire la tratta qui impugnata e quella che costeggia il nucleo storico, il comune ha quindi legittimamente confermato la sezione della strada esistente, con una carreggiata di 6 m affiancata da un marciapiede rialzato in quota largo 1.5 m (sezione A1).
8.2.6. Il ricorrente lamenta tuttavia che la sezione A0 costituisce una violazione delle norme VSS, a cui rimandano l'art. 49 NAPR e l'art. 30 cpv. 1 del Regolamento d'applicazione della legge edilizia (RLE). Cita in particolare la norma SN 640 201, determinante il profilo geometrico tipo per ogni utente della strada, all'appoggio della quale un calibro di 4.5 m non basterebbe nemmeno per l'incrocio fra due autovetture. Le bande laterali, oltre a rivelarsi inefficaci quanto alla moderazione della velocità degli autoveicoli, sarebbero di conseguenza invase con frequenza e al punto tale di mettere in pericolo i pedoni e i ciclisti.
8.2.6.1. A tale riguardo il Tribunale considera quanto segue. Per costante e consolidata giurisprudenza, non basta il semplice rinvio dell'art. 30 RLE, affinché le normative VSS assurgano al rango di norme edilizie vincolanti. Esse hanno valore di semplici direttive e raccomandazioni, ovvero di regole volte a codificare dati d'esperienza, ad uniformare la prassi e ad orientare l'apprezzamento dell'autorità (cfr. RDAT I-1995 n. 39, cons. 2.2). Queste norme possono nondimeno assurgere al rango di restrizione legale della proprietà nella misura in cui vengono esplicitamente e chiaramente recepite dal diritto pubblico positivo (cfr. RDAT I-1996 n. 25). Nella fattispecie, l'art. 49 NAPR, oltre a riferirsi genericamente alle norme VSS, senza indicare chiaramente a quali precise norme intenda alludere, regolamenta la questione dei posteggi. Problematica, quest'ultima, che con ogni evidenza nulla ha a che vedere con l'oggetto del ricorso. Di conseguenza, nell'ambito del dimensionamento della sezione stradale in discussione le norme VSS conservano un mero carattere indicativo.
8.2.6.2. Ciò premesso, il preteso richiamo alle norme VSS non giova ai ricorrenti, giacché il concetto contestato si rifà proprio a queste ultime. Innanzitutto, va detto che l'impostazione di un piano viario e la pianificazione di una strada sono il frutto di un processo complesso, per nulla meccanico, che deve tener conto di molteplici aspetti e variabili, da ponderare e combinare a seconda delle circostanze e degli obiettivi prefissati. Non v'è dubbio che anche il profilo geometrico tipo di ogni utente della strada (cfr. VSS SN 640 201), fattore che i ricorrenti richiamano per contestare genericamente la sicurezza del tracciato all'esame, vada preso in considerazione. Tuttavia ne esistono altri, come ad esempio il carattere della strada stessa, la sua funzione, lo spazio in cui è inserita, l'elemento urbano, il grado di sicurezza e gli obiettivi che si vogliono raggiungere. Fattori, questi, che hanno condotto l'ente pianificante ad elaborare un modello per la tratta A0 che richiama, ma non soltanto questa, l'impostazione illustrata nella norma VSS SN 640 212 al punto 10 a, adattandola al caso concreto. In particolare, va notato che la formazione di due bande laterali e di una carreggiata centrale hanno proprio lo scopo, secondo questa direttiva, di favorire la riduzione della velocità e di richiamare alla prudenza gli utenti della strada. In merito alla larghezza della carreggiata centrale, viene indicato che essa deve garantire l'incrocio fra due autovetture al livello di velocità auspicato. Ritenuto che la tratta in questione, per la sua funzione -quantomeno concomitante- di strada di raccolta, ammette una velocità contenuta, una larghezza di 4.5 m risulta adeguata e pure conforme ai parametri indicati dalla norma VSS SN 640 201 [4.5 m = 3.6 m (larghezza complessiva di due autovetture) + 0.3 m (supplemento per la circolazione bidirezionale) + 0.6 (margine di sicurezza)], come più che congrua è la larghezza di 1.5 m riservata al traffico ciclistico (norma VSS SN 640 201: 1.2 m). Va inoltre precisato che il modello illustrato tiene comunque conto del possibile incrocio fra automezzi pesanti, nella misura in cui essi rappresentano una percentuale modesta (6%) per rapporto al traffico veicolare complessivo, come per l'appunto è il caso della tratta all'esame (circa 100 mezzi pesanti al giorno). Infine, occorre segnalare che se fosse necessario migliorare il conseguimento degli obiettivi che il comune si è prefissato, possono essere adottate alcune misure di moderazione del traffico supplementari illustrate nella norma VSS SN 640 213. Giova da ultimo ricordare che la soluzione adottata da __________ non costituisce un caso isolato, ma trova alcuni precedenti sia nel nostro cantone (cfr. comune di __________), sia oltralpe (cfr. comune di __________, "aménagement de la __________ __________ ", doc. in atti) che hanno dato finora risultati soddisfacenti.
8.2.7. In conclusione, la prevista sezione A0 riguardante la tratta stradale __________ -__________ resiste alle censure ricorsuali. La decisione d'approvazione del Consiglio di Stato merita quindi tutela e il ricorso va respinto anche su questo punto.
8.3. Tratta __________. __________ -__________ (A3)
8.3.1. In questo caso i ricorrenti reputano insufficiente la larghezza del marciapiede (1.5 m) per accogliere la forte affluenza di pedoni che si recano nel nucleo storico di __________. Affluenza pedonale, che sarebbe suscettibile di un sicuro aumento con la pianificazione approvata, considerato che in località __________, alle porte del nucleo, è prevista la realizzazione di un autosilo interrato della capacità di 120 posti auto. Nelle osservazioni, il municipio condivide la richiesta di aumentare la larghezza del marciapiede a 2.5 m, precisando tuttavia che l'area pedonale e quella veicolare dovrebbero essere in tal caso sistemate alla medesima quota, distinte soltanto da una diversa pavimentazione (cfr. risposta 28 maggio 2002, pag. 4).
8.3.2. Nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato stima il marciapiede sufficientemente ampio, ritenuto che il tratto viario in questione assume un carattere di strada pedonale attrezzata, di modo che i pedoni possono usufruire dell'intero campo stradale e non unicamente del marciapiede, come riterrebbero i ricorrenti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 54).
8.3.3. La risoluzione governativa non può essere in questo caso condivisa. Il piano regolatore riserva per l'area circostante la strada cantonale che, collegando la rotonda in località __________ con quella in località Indipendenza, costeggia a lago il nucleo del paese, l'allestimento di un piano particolareggiato finalizzato al recupero urbanistico del fronte lago, attraverso la conversione di tale area in strada pedonale attrezzata. Tuttavia, per quanto riguarda specificatamente il calibro, il piano regolatore definisce già sin d'ora per il tratto che si sviluppa dalla rotonda di Indipendenza fino alla casa comunale in località __________. __________ (tratta, denominata nel piano del traffico, __________ -__________: A3) un campo stradale di 5.5 m costeggiato da un marciapiede di 1.5 m; per le dimensioni del restante e più esteso tratto, da __________. __________ alla rotonda di __________ (tratta A2), il piano del traffico ne rinvia invece la definizione al piano particolareggiato (cfr. legenda piano del traffico, estratto 1:1000, comparto __________.__________ -__________ __________). Orbene, se da un lato è condivisibile che la pianificazione di questa strada sia finalizzata alla rivalutazione del nucleo, giacché, quale elemento cardine della viabilità comunale, deve coniugare funzionalmente la presenza degli autosili, dell'accesso al nucleo e della mobilità pedonale, tanto da dover essere assoggettata interamente ad un piano particolareggiato (cfr. anche art. 50 NAPR, parzialmente approvato attraverso la risoluzione impugnata, cfr. pag. 21 di quest'ultima), risulta quantomeno contraddittorio con questa visione che l'assetto del primo tronco (tratta A3), malgrado sia incluso nel perimetro della pianificazione particolareggiata, sia già consolidato a questo stadio, senza che traspaia in questo senso una qualsiasi giustificazione dai documenti del piano regolatore. Tale consolidamento si rivela oltretutto prematuro proprio al riguardo della larghezza del marciapiede qui impugnata: nel punto mediano tra __________. __________ e la rotonda di Indipendenza si attesta l'autosilo interrato di __________, previsto proprio per filtrare alle porte del nucleo il traffico privato. Sul tracciato che dalla rotonda conduce a _________ è dunque prevedibile un certo afflusso veicolare da e per l'autosilo che giustificherebbe, se del caso, una sezione stradale usuale costituita da una carreggiata di 5.5 m con marciapiede separato largo 1.5 m. Come rettamente osservano i ricorrenti, diversa appare la situazione relativa al prosieguo della tratta fino a __________. __________, il cui carico, essendo piuttosto costituito da pedoni, come peraltro auspicato dalla stessa pianificazione, giustifica con ogni evidenza il concetto esplicitato dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata di strada pedonale attrezzata, secondo gli intendimenti che informano la tratta A2, pianificatoriamente però non ancora consolidata. Ma proprio questo era il motivo che doveva indurre il Governo a non approvare il marciapiede contestato, non tanto perché inopportuno in quanto tale, bensì perché occorreva coordinare la sua definizione con quella della tratta A2 in occasione dell'allestimento del piano particolareggiato. Quella è la sede deputata che consentirà una valutazione completa di come approntare il marciapiede della tratta A3 coerentemente con quanto sarà previsto per la tratta A2 e in funzione della realizzazione dell'autosilo interrato in località __________.
8.3.4. Il ricorso deve quindi essere accolto su questo punto, nel senso che, riservata l'approvazione del calibro complessivo di 7 m per la tratta A3, il marciapiede di 1.5 m viene annullato. Il comune potrà riproporre il marciapiede, nella misura che riterrà più opportuna, in occasione del piano particolareggiato concernente la strada pedonale attrezzata.
9. In conclusione, il ricorso deve dunque essere parzialmente accolto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico dei ricorrenti, in solido, proporzionalmente al grado di soccombenza, ritenuto che il comune può essere sollevato dalla tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono commisurate al successo dell'impugnativa (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza, la risoluzione 5 febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________ è annullata nella misura in cui approva il marciapiede per la tratta A3 del piano del traffico.
2.I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'200.-- (milleduecento). Il comune di __________ è condannato a versare ai ricorrenti complessivi fr. 300.-- (trecento) per ripetibili.
3. Intimazione a:
ing. __________ __________, ____________________, __________, __________ __________, __________ __________ __________, ____________________, __________ __________, ____________________, __________ __________, ____________________, __________ Comune di __________, ____________________, rappr. da: municipio di __________, ____________________; Consiglio di Stato, ____________________, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, ____ ___________.
per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario