Incarto n. 90.2002.43
Lugano 21 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 25 febbraio 2002 di
__________ e __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 4 giugno 2002 del municipio di __________;
- 19 agosto 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 21 dicembre 1998 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti del piano regolatore.
B. Con risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato tali varianti. In quella sede il Governo non ha tuttavia condiviso l'assegnazione al territorio fuori zona edificabile di alcuni fondi - o parte di essi - edificati, assegnando d'ufficio gli stessi alla zona agricola. Il provvedimento ha toccato anche la parte superiore del mapp. __________, di proprietà di __________ e __________ __________r, ubicato in località __________, di complessivi mq 2'461.
C. Con ricorso 25 aprile 2002 i proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulando il suo annullamento e la conferma dell'azzonamento disposto dall'autorità comunale. Gli insorgenti spiegano che la porzione del loro fondo attribuita d'ufficio alla zona agricola consiste nella loro casa d'abitazione, eretta all'inizio del anni '70, e nel terreno annesso, in forte pendenza e per di più roccioso. Tale area è pertanto inadatta alla lavorazione agricola. Essi lamentano inoltre una lesione del principio di uguaglianza nei confronti dei proprietari dei fondi soprastanti. In caso di conferma dell'azzonamento chiedono di essere indennizzati.
D. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione integrale del gravame.
E. In data 27 febbraio 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile. Improponibile, in questa sede, è tuttavia la domanda di indennizzo.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Con risoluzione 13 gennaio 1993 (n. 213) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di __________. Questa assegnava la località __________ alla zona agricola, la quale era delimitata a monte dalla strada di servizio riservata ai confinanti (D) che permette di raggiungere anche la proprietà dei ricorrenti. La parte superiore del mapp. __________, ove è posta l'abitazione dei ricorrenti, era invece attribuita alla zona senza destinazione specifica. Un ricorso dei proprietari contro tale azzonamento è stato respinto dal Governo (cfr. risoluzione citata, cifra 4.2.9, pag. 37).
Il piano regolatore approvato il 13 gennaio 1993 prevedeva l'assegnazione di alcuni agglomerati residenziali raggruppati, posti in località __________ e __________, alla zona di mantenimento degli insediamenti (ZMI); il Consiglio di Stato ha pertanto invitato le autorità comunali ad esaminare anche la situazione di altre aree edificate, assai prossime alla zona edificabile, in vista di una possibile loro attribuzione alla ZMI (cfr. risoluzione citata, cifra 3.9.4, pag. 18 seg.). Raccogliendo quest'invito, le autorità di __________ hanno sottoposto al Governo, per approvazione, l'assegnazione di un certo numero di mappali alla ZMI; tra questi figurava anche la parte superiore del mapp. __________. Con risoluzione 17 marzo 1997 il Consiglio di Stato ha tuttavia negato la ratifica di tali scelte, fondandosi - in buona sostanza sulle considerazioni svolte dal Tribunale amministrativo nella sentenza 22 febbraio 1995 in re comune di __________ e lc, che metteva in dubbio la legittimità di tali zone. Esso ha pertanto rinviato gli atti al comune affinché elaborasse delle soluzioni alternative, assegnando i fondi interessati vuoi alla zona edificabile, vuoi a quella agricola, vuoi al territorio fuori zona edificabile (cfr. risoluzione 17 marzo 1997, n. 1307, cifra 3.1.1, pag. 5 segg.).
Attraverso la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato l'attribuzione in parte alla zona edificabile, in parte alla zona agricola e in parte al territorio fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile) dei terreni precedentemente inclusi rispettivamente che le autorità comunali intendevano includere nella zona ZMI. Scostandosi tuttavia parzialmente dalla risoluzione 17 marzo 1997, per alcuni fondi - o parti di essi - edificati con abitazioni il consiglio comunale ha ritenuto di non proporre un'assegnazione alla zona agricola, come preconizzato dal Governo, ritenendo che questa avrebbe penalizzato oltremodo i proprietari. Esso ha pertanto attribuito tali aree al territorio fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile), cui erano predestinate, con l'accordo il Consiglio di Stato, già altre proprietà. Dissentendo da tale scelta il Governo ha modificato d'ufficio tale attribuzione, inserendo d'ufficio queste superfici nella zona agricola: tra di esse la porzione superiore del mapp. 324, di circa 800/900 mq, ove è posta l'abitazione dei ricorrenti.
4. I ricorrenti contestano, in primo luogo, l'idoneità della superficie interessata ad uno sfruttamento agricolo.
4.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) quest'obbligo si traduce nella necessità di disciplinare l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT; cfr. inoltre art. 18 cpv. 1 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dell'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 - è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n 241a ad art 28 LALPT; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
4.2. Nella risposta al ricorso, la divisione della pianificazione spiega che la località della __________ costituisce un vasto territorio agricolo, delimitato a monte dalla strada di servizio (D) che conduce ad alcune costruzioni, tra cui l'abitazione dei ricorrenti. L'inclusione di quest'ultima e del terreno immediatamente adiacente alla stessa nella circostante zona agricola deriva dal fatto che quella superficie è inserita in un chiaro contesto agricolo; né, peraltro, a mente della divisione, stante l'obbligo di pianificare, per l'area in oggetto può entrare in linea di conto una qualche altra destinazione prevista dal piano regolatore. Ora, tanto l'esame delle rappresentazioni grafiche quanto il sopralluogo dimostrano la fondatezza della decisione impugnata; questa dev'essere confermata. Poco importa quindi se l'area interessata è inidonea in quanto tale alla coltivazione agricola, conformemente a quanto sostengono i ricorrenti. Come risulta dagli estratti del catasto delle idoneità agricole versato agli atti dal funzionari della sezione dell'agricoltura e come peraltro si può dedurre dalla comune esperienza, la superficie in oggetto, costituita dal sedime dell'abitazione, dai viali di accesso, piazzali, aiuole ecc., non si presta effettivamente per lo sfruttamento agricolo. Questo elemento di valutazione era però ben noto al Consiglio di Stato. Per decidere la pianificazione dell'area in questione il Governo ha invece fatto astrazione della sua specifica situazione. L'azzonamento, in quanto volto a disciplinare la funzione di un determinato territorio, non può in effetti, di principio, essere condizionato dallo stato in cui versa una singola particella o, come si avvera nel caso in esame, una parte di essa posta all'interno del suo perimetro. Quest'ultimo deve inoltre, se possibile, seguire le linee già esistenti nel terreno, naturali o artificiali. Queste regole trovano un esplicito riscontro nell'ambito della determinazione della zona agricola attraverso l'art. 16 cpv. 2 LPT, che impone di delimitare per questa funzione ampie superfici contigue. L'inclusione dell'area in oggetto nella zona agricola rappresenta pertanto un'ineludibile conseguenza dell'applicazione di tali principi. La soluzione impugnata è inoltre avvalorata dal fatto che non può entrare in esame l'assegnazione della superficie interessata ad un'altra zona di utilizzazione. Non sussistono, infine, motivi per differire la pianificazione della stessa.
5. Gli insorgenti si dolgono in seguito di una violazione del principio di uguaglianza, adducendo che i mapp. __________, __________, __________, __________e 316, prossimi al loro e parimenti edificati, non sono stati assegnati alla zona agricola ma al territorio fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile).
5.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nell'ambito di provvedimenti pianificatori esso ha una portata necessariamente limitata. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
5.2. Nella fattispecie la divisione della pianificazione territoriale spiega, nella risposta, che i testé menzionati fondi si trovano tutti a monte della strada di servizio riservata ai confinanti che delimita chiaramente la zona agricola in località __________, diversamente da quello dei ricorrenti, che è posto sotto la stessa. L'assegnazione del solo mapp. __________alla zona agricola non è pertanto discriminatoria. La spiegazione, verificata in loco dal Tribunale, è convincente e merita tutela. Va altresì rilevato che, conformemente all'obbligo di pianificare (cfr. consid. 4.1.), l'attribuzione delle proprietà appena citate al territorio genericamente indicato come fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile) può essere ammessa solo a titolo transitorio. In effetti il comprensorio sovrastante la strada di servizio in parola non è ancora stato pianificato ed è ancora assegnato, al pari di altre aree nel comune, al territorio senza destinazione specifica. Nell'ambito dell'approvazione delle varianti di piano regolatore il Governo ha quindi fissato al comune un termine di un anno dalla crescita in giudicato dalla decisione per rimediare all'assenza di pianificazione di quel territorio (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4b, pag. 8; dispositivo n. 5); in quel contesto dovrà essere effettuata anche la collocazione in una precisa zona di utilizzazione di queste proprietà attribuite, per il momento, al territorio fuori zona edificabile.
6. Il ricorso va, dunque, respinto.
7. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.I ricorrenti sono condannati al pagamento delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 800.- (ottocento).
3. Intimazione a:
- __________ e __________ __________, Via __________, ____________________
- Municipio di __________, ____________________ - Divisione della pianificazione territoriale, __________ __________. __________ __________, ____________________ - Dipartimento delle finanze e dell’economia, sezione agricoltura, __________ __________. __________ __________, ____________________ - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario