Incarto n. 90.2002.00019
Lugano 7 novembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso 15 gennaio 2002 di
1. __________ __________, __________, 2. __________ __________, __________ __________ __________, 3. __________ __________, __________, rappr. dall’avv. __________. __________, __________ __________,
contro
la risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede il mapp. __________, in comproprietà per un mezzo di __________ __________ e per l'altro mezzo della comunione ereditaria composta da __________ __________ e __________ __________, è stato assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D). Il mapp. __________presenta una superficie di 2'409 mq ed è ubicato in località __________ __________, che fa parte di un'ampia fascia territoriale a ridosso della golena del fiume Ticino.
B. Con risoluzione 16 ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione della zona residenziale nel comprensorio golenale, nella quale era incluso il mapp. __________, per motivi inerenti essenzialmente alla contenibilità del piano, alla salvaguardia di un'area verde quale importante elemento paesaggistico a cornice della zona urbana e di svago per la popolazione.
C. Con ricorso 15 gennaio 2002 __________ __________ e __________, __________ __________ insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'attribuzione alla zona edificabile del comparto comprendente il loro fondo, così come prevedeva il piano regolatore in approvazione. A sostegno della loro impugnativa, essi affermano che il fondo in parola, già attribuito alla zona edificabile dal vecchio piano regolatore, è idoneo alla costruzione, urbanizzato ed inserito in un contesto già edificato a connotazione residenziale distante dalla golena.
D. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
E. In data 4 settembre 2002 il Tribunale ha esperito una visita dei luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie del mappale dei ricorrenti, in seguito acquisite agli atti. Il 5 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Il Consiglio di Stato non ha approvato - in generale - l'estensione delle zone edificabili del nuovo piano regolatore avuto riguardo, in primo luogo, alla contenibilità dello stesso (art. 15 lett. b LPT; cfr. risoluzione impugnata cifra 4.2.3., in particolare pag. 21 segg.). Dal rapporto di pianificazione (pag. 59) esso ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore corrispondeva a di 45'000 unità insediative, di cui 28'000 abitanti e 17'000 posti di lavoro. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione del piano estremamente basso (del 50%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq): adottando i parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente rapporto superficie utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, a 70'000-80'000 unità insediative. Il Governo ha indi accertato che la popolazione residente nel comune, nel 1999, era di 16'906 persone, i posti di lavoro 12'369 (dati del 1998) e i posti per il turismo 500: in totale 29'775 unità insediative. Ne ha concluso che la contenibilità teorica del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni, rendendo possibile oltre il raddoppio delle unità insediative. Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo adottare le (quantomai parziali) proiezioni formulate dal comune, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 11'094 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 66%, ovvero di 2/3, di quella attuale. Per contro, la popolazione residente nel comune non è in sostanza aumentata negli ultimi trent'anni. Secondo i dati riportati nell'Annuario statistico ticinese (Comuni, anno 2000, pag. 46 seg.), ripresi dai censimenti federali, la popolazione economica residente a Bellinzona assommava nel 1970 a 16'979 unità, nel 1980 a 16'743 unità e nel 1990 a 16'849 unità (cfr. inoltre il grafico alla pagina 7 del rapporto di pianificazione): queste cifre corrispondono alla popolazione legale permanente al 31 dicembre 1999 accertata dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato. Avuto pertanto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore appare eccessiva. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, pertanto, preteso una riduzione dell'estensione delle zone fabbricabili a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore precedente, approvato dallo stesso il 18 maggio 1977. Questa soluzione appare, in concreto, ulteriormente giustificata dai dati forniti nel rapporto di pianificazione (pag. 59), dai quali risulta che il piano regolatore precedente avrebbe già permesso di conseguire una popolazione di 27'000 abitanti, ossia di soli 1'000 abitanti inferiore a quella del piano in esame ed inoltre che quest'ultimo prevede, rispetto al precedente, un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono, di conseguenza, essere applicate anche al fondo dei ricorrenti.
5. In concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il fondo dei ricorrenti, di considerevoli dimensioni, fa invece parte di un ampio comprensorio praticamente inedificato - fatta salva la presenza di due edifici, di cui uno ad uso agricolo - situato oltre la cintura urbana, i cui margini sono definiti da via __________ e da via __________. Questo territorio si spinge sino all'area golenale, con la quale condivide ancora la natura essenzialmente non antropizzata. Di conseguenza, esso non può essere considerato come ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
6. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4), va poi ricordato che il territorio di cui fa parte il fondo in rassegna è caratterizzato dalla diffusa presenza di coltivazioni, constatate anche sul fondo dei ricorrenti, che, intercalate da estensioni prative contornate da filari alberati, concorrono altresì a formare un paesaggio di pregio. Una fascia questa che funge da cornice e da polmone verde della città, a diretto contatto con la golena del fiume Ticino, importante area di svago per la popolazione locale. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico; va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile necessità di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
7. La risoluzione impugnata è inoltre conforme alle indicazioni sugli insediamenti contenute nel piano direttore. Nella fattispecie, il piano regolatore di __________, approvato dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, assegnava il fondo dei ricorrenti alla zona residenziale semi-intensiva (zona C), che è stata successivamente ripresa nel piano direttore come zona insediativa (cfr. rappresentazione grafica n. 12; inoltre la legenda, punto 10: "gli insediamenti"). Trattasi tuttavia, per quanto qui interessa, di un semplice rilevamento nel piano direttore, al momento del suo allestimento, degli insediamenti indicati a livello di piano regolatore, che è sprovvisto di portata propria e che, pertanto, entro questi limiti, è sfornito di effetti obbligatori; la definizione esatta della zona edificabile di ogni singolo comune non dev'essere peraltro effettuata, in ogni caso, in sede di piano direttore. Quest'ultimo strumento prevede piuttosto, come obiettivo vincolante, che le zone insediative dei comuni devono essere definite in base ai bisogni della popolazione residente, alle prognosi di evoluzione demografica dei prossimi 15 anni e agli obiettivi di sviluppo economico, ritenuto che le zone edificabili manifestamente sovradimensionate devono essere ridotte (cfr. gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, A.10 lett. d; inoltre il rapporto esplicativo, II.87, A.10.2.2). La riproposizione della zona residenziale verso l'area golenale attraverso il piano regolatore in esame, il primo a dover essere conforme alla LPT (cfr. su questo aspetto la risoluzione impugnata, pag. 19 segg.), ha provocato un eccesso nella contenibilità teorica del piano relativa alla residenza (cfr. consid. 4). Per questo motivo, la non approvazione della zona residenziale in oggetto, con la conseguente riduzione della zona edificabile, è indubbiamente congruente con il piano direttore.
8. Priva di fondamento è infine l'invocata disparità di trattamento.
Innanzitutto va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge, sancito dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.), ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
In concreto i motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile (cfr. cons. da 4 a 7) sono senza dubbio oggettivi e pertinenti. Meritano, pertanto, conferma. In concreto, va altresì rilevato che via __________ e via __________ costituiscono dei validi elementi per delimitare le zone ed inoltre che i fondi ubicati sul lato opposto delle stesse, attributi alla zona fabbricabile, sono intensamente sfruttati a fini edilizi, contrariamente a quanto accade per il comparto cui appartiene il fondo dei ricorrenti.
9. La risoluzione impugnata pone pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico. Essa non è, di conseguenza, nemmeno lesiva dell'autonomia comunale. Il ricorso va, dunque, respinto.
10. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico degli insorgenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 1'200.- (milleduecento).
3. Intimazione: - __________ __________, __________ __________, __________ __________, ____________________,
rappr. da avv. __________ __________, __________ __________ __________, ____________________
- Municipio di __________ , __________ __________, __________ __________
- Consiglio di Stato, Residenza Governativa, ____________________
- Divisione della pianificazione
territoriale, __________ __________. __________ __________,
____ ___________
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario