Incarto n. 90.2002.107
Lugano 25 gennaio 2005
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Claudio Cereghetti, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 giugno 2002 della
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la decisione 14 maggio 2002 (n. 2284) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di __________;
viste le risposte:
- 13 agosto 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
- 27 agosto 2002 del RA 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________, __________, __________ e __________ sono proprietari, in comunione ereditaria, dei mappali 1304 (mq 58'430), 1307 (mq 12'314) e 1517 (mq 19'657) di __________. I tre fondi sono confinanti, pianeggianti e prativi. Sul mapp. 1307, che è separato da una strada dagli altri due fondi, è ubicata l'azienda agricola della famiglia __________.
B. Il previgente piano regolatore attribuiva i fondi dei ricorrenti alla zona agricola. Era stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 7 agosto 1985 (n. 4417). La risoluzione, che accoglieva un ricorso dei qui insorgenti, suggeriva al comune di __________ di elaborare una variante di piano regolatore relativa alla zona industriale J1.
C. __________ ha dato seguito a questo suggerimento adottando, il 28 agosto 1995, il piano particolareggiato della zona industriale J1, che confermava l'esclusione dei mapp. 1304, 1307 e 1517 dalla zona industriale.
I proprietari hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato contro quest'impostazione pianificatoria.
Il Governo ha approvato il piano e respinto il ricorso sulla base delle indicazioni del Piano direttore cantonale e considerata l'ampiezza della zona industriale di __________ (risoluzione governativa 21 maggio 1997, n. 2496).
È stato quindi interposto ricorso innanzi a questo tribunale.
D. Il ricorso è diventato privo d'oggetto ed è stato stralciato dai ruoli con decreto 10 marzo 2004 (inc. 90.1997.65).
E. Il 2 maggio 2001 il consiglio comunale di __________ ha adottato un nuovo piano regolatore, che ha confermato l'assegnazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti alla zona agricola.
F. I proprietari hanno presentato ricorso al Consiglio di Stato, chiedendo nuovamente l'inserimento dei loro fondi nella zona industriale. A sostegno della richiesta hanno richiamato, tra l'altro, i contenuti del loro ricorso (24 giugno 1997) contro la risoluzione che approvava il piano particolareggiato della zona industriale J1.
G. Il Consiglio di Stato ha approvato il piano e ha respinto il ricorso con la risoluzione impugnata (pagg. 31 segg.). La decisione precisava che i terreni dei ricorrenti erano inseriti dal piano direttore cantonale fra le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) e che la zona industriale di __________ era largamente dimensionata e presentava un'ampia disponibilità di superfici libere.
La risoluzione (per una svista del Governo) non abrogava il piano particolareggiato della zona industriale J1, che è ad ogni modo stato abrogato successivamente, con risoluzioni 14 e 28 gennaio 2003. Queste decisioni non sono state contestate e sono cresciute in giudicato.
H. I proprietari indicati in ingresso inoltrano ricorso innanzi a questo tribunale. Essi chiedono sempre l'inserimento dei fondi nella zona industriale J1. Formulano, in via subordinata, la richiesta di inserire in tale zona almeno i mapp. 1307 e 1517 ed in via ancor più subordinata essi chiedono l'attribuzione alla zona industriale del mapp. 1517. A sostegno delle richieste, ricordano l'istoriato dal primo piano regolatore comunale (1976) ed invocano, in particolare, le indicazioni formulate dal Consiglio di Stato nella risoluzione 7 agosto 1985 (che accoglieva il ricorso 9 aprile 1984), nonché gli argomenti esposti nel ricorso 24 giugno 1997 a questo tribunale contro il successivo piano particolareggiato. I ricorrenti censurano pure il fatto che il Consiglio di Stato ha deciso senza sentirli e senza esperire un sopralluogo. Gli insorgenti espongono infine diversi argomenti a favore dell'inserimento in zona industriale dei fondi.
I. Con osservazioni 27 agosto 2002 il RA 2 ha chiesto l'inserimento del mapp. 1517 in zona industriale. La divisione della pianificazione territoriale ha invece chiesto al tribunale di respingere il ricorso (osservazioni 13 agosto 2002).
L. Il 6 novembre 2002 si è tenuta l'udienza di discussione, seguita dal sopralluogo. Nel corso dell'udienza il legale dei ricorrenti ha ritirato il ricorso per i mapp. 1304 e 1307, mantenendolo per il mapp. 1517.
M. Con scritto 6 giugno 2003 il patrocinatore degli insorgenti, richiamate le prove offerte nel ricorso, ha chiesto l'esperimento di una perizia sull'idoneità agricola del mapp. 1517.
N. La Divisione della pianificazione del territorio ha formulato le sue osservazioni il 15 luglio 2003, versando contemporaneamente agli atti un estratto della rappresentazione grafica della carta dell'idoneità agricola dei suoli, che assegna il mapp. 1517 alla categoria dei terreni molto idonei alla campicoltura. Ne è seguito uno scambio di osservazioni, di cui si dirà all'occorrenza sotto. I ricorrenti si sono rimessi al giudizio di questo tribunale sull'opportunità di esperire una perizia circa l'idoneità agricola del mapp. 1517.
O. Gli insorgenti hanno presentato delle conclusioni in data 17 agosto 2004. Nelle stesse contestano dal profilo sostanziale e da quello procedurale i documenti che hanno portato all'inclusione del mapp. 1517 nell'area SAC. Essi rilevano anche, tra l'altro, che la procedura di identificazione della idoneità agricola ad opera della Sezione dell'agricoltura è posteriore al piano direttore cantonale, non lo avrebbe pertanto influenzato e sarebbe estranea al suo contenuto, ragione per la quale il piano direttore non sarebbe nemmeno opponibile ai ricorrenti, anche in considerazione della costante volontà del comune di inserire almeno il mapp. 1517 in zona industriale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapporti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi-Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1b).
Nel caso concreto, non è necessario esperire una perizia sull'idoneità agricola del mapp. 1517, perché questa risulta dai documenti agli atti (in particolare dall'estratto della rappresentazione grafica della carta dell'idoneità agricola dei suoli e documenti annessi), è stata visivamente accertata dal giudice delegato durante il sopralluogo e, in definitiva, non costituisce nemmeno una circostanza decisiva ai fini del giudizio.
Il sopralluogo in contraddittorio è stato esperito da questo tribunale, che ha quindi sanato ogni eventuale vizio a dipendenza del fatto che - come da prassi il Consiglio di Stato ha deciso senza l'ispezione dei luoghi in contraddittorio.
Il fatto che gli accertamenti sull'idoneità agricola del mapp. 1517 non siano stati eseguiti in contraddittorio è irrilevante, anche perché i ricorrenti hanno avuto la possibilità di esprimersi al riguardo innanzi a questo tribunale.
3. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi -e approva il piano- con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali.
Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT).
Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per potere ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
4. I piani d'utilizzazione – in Ticino chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) – disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
5. A norma dell'art. 15 LPT le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura (lett. a), o quelli prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile, sempre che, dopo una ponderazione degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché soddisfatti – non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario ASPAN, ad art. 15 n. 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314). La definizione dell'idoneità all'edificazione deve inoltre tener conto, segnatamente, delle esigenze del diritto ambientale (art. 1 cpv. 2 lett. a, 3 cpv. 3 lett. b LPT; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 50 segg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 317).
La differenziazione delle zone edificabili spetta al diritto cantonale e agli enti pianificanti (art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT). Tutte le zone edificabili devono ad ogni modo rispettare i criteri dell'art. 15 LPT, devono in particolare soddisfare, anche prese singolarmente, il criterio della probabile necessità entro 15 anni.
L'orizzonte temporale di 15 anni e l'applicazione del classico metodo delle tendenze, generalmente idonei per valutare l'estensione delle zone residenziali, non sono sempre adeguati per valutare le esigenze dell'industria. Per calcolare il fabbisogno di superfici industriali ed artigianali è opportuno fare capo a criteri particolari, quali il fabbisogno regionale o le prospettive di sviluppo economico a medio e lungo termine (Flückiger, op. cit., n. 72 ad art. 15 LPT). Tutti questi criteri vanno applicati alla luce dei principi dello sviluppo sostenibile (art. 73 Cost; cfr. Anne Petitpierre-Sauvain, Fondements écologiques de l'ordre constitutionnel suisse, in Thürer et al., Verfassungsrecht der Schweiz, pag. 586) e di un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo (art. 75 Cost). Decisivo è pure il fatto che la politica degli insediamenti industriali ha una valenza regionale, anche per evitare insediamenti industriali dispersi “a macchia di leopardo”.
6. La risoluzione governativa che approva il piano regolatore (pag. 17) riconosce che __________ ha conosciuto una forte crescita di popolazione, anche se le zone residenziali sono molto estese, in altre parole dimensionate in modo più che abbondante per assorbire il probabile aumento nell'orizzonte temporale 2015-2020. La risoluzione precisa inoltre che la progressiva occupazione delle zone industriali-artigianali non ha invece raggiunto le dimensioni e le qualità attese. Al momento dell'approvazione del piano, la dimensione delle zone riservate alle attività produttive e di servizio era più che sufficiente, con le unità lavorative attestate a 950-1000, corrispondenti ad un tasso d'occupazione del 50%.
In sede di udienza, il tecnico comunale ha precisato che la zona edificabile di __________ e soprattutto quella di __________ conoscono un certo incremento edilizio. Nel corso dell'istruttoria non sono tuttavia emersi concreti in questo senso, perlomeno per quanto concerne la zona industriale in disamina.
Dal giorno dell'approvazione del piano regolatore (14 maggio 2002), è stata rilasciata una sola licenza edilizia di un certo rilievo, quella concessa il 16 giugno 2003 per l'edificazione di un nuovo centro industriale al mapp. 51 RFD (il permesso di costruzione non è però ancora stato utilizzato). D'altra parte, anche negli anni che hanno preceduto l'approvazione del piano la zona industriale J1 ha conosciuto un'attività edilizia contenuta, con l'eccezione della nuova centrale di distribuzione __________ (licenza edilizia 17 dicembre 2001).
Lo sviluppo edilizio registrato è quindi più che modesto. In simili circostanze un tasso d'occupazione del 50% garantisce ampi margini d'incremento, ben oltre l'orizzonte temporale di 15 anni stabilito dall'art. 15 LPT.
Lo conferma la scarsa qualità degli insediamenti presenti nella zona industriale in disamina. Nella stessa si trovano diversi terreni liberi da costruzioni, ed anche l'azienda agricola __________ (casa, stalla e terreni agricoli ai mapp. 44, 45, 46, 47 e 48). La maggioranza dei fondi è invece occupata da depositi di ghiaia, terra, croste d'asfalto, macchinari e materiale per la costruzione, silos, impianti per il trattamento del materiale terroso o degli inerti (stabilimento __________ al mapp. 16 RF, __________ sempre al mapp. 16, deposito __________ al mapp. 1541, deposito dell'impresa di costruzioni __________ al mapp. 1533; stabilimento e depositi __________ ai mapp. 16 e 19 RF; deposito della ditta __________ al mapp. 212). Solo i mapp. 207 e 209 ospitano un insediamento recente e di qualità, la citata Centrale di distribuzione __________, che non è ad ogni modo uno stabilimento industriale nel senso classico del termine. Questa situazione tende a confermare la debolezza della domanda di terreno industriale, in ogni caso per iniziative di qualità. Il quadro complessivo non può dunque giustificare l'ampliamento della zona industriale. Il ricorso dev'essere pertanto respinto già per il mancato soddisfacimento dei criteri posti dall'art. 15 LPT.
7. Il ricorso deve inoltre essere respinto in considerazione delle norme relative alla tutela degli spazi agricoli.
7.1. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1 giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
Il messaggio del Consiglio federale (FF 1996 III 471) spiega che la delimitazione delle zone agricole persegue essenzialmente quattro scopi. Il primo è di politica agraria: le zone agricole devono assicurare l'approvvigionamento della popolazione con prodotti alimentari di qualità, in quantità sufficiente e a prezzi vantaggiosi. Il secondo scopo è di politica fondiaria: l'attribuzione di un terreno alla zona agricola permette di ridurre il rischio di vendite speculative e di evitare che le superfici agricole siano accaparrate dal mercato immobiliare (con conseguente lievitazione dei prezzi). In terzo luogo, persegue uno scopo urbanistico, poiché consente di limitare l'insediamento anarchico di nuove costruzioni, salvaguardando i siti naturali e l'istituzione di zone di svago. Da ultimo, l'istituzione di zone agricole persegue anche degli obiettivi di protezione ambientale e tutela del paesaggio.
7.2. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole; devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
7.3. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1:25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e art. 68 LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
7.4. Nel concreto caso, è assodato che il mapp. 1517 appartiene al comprensorio SAC definito dal piano direttore cantonale: questo fondo dev'essere di conseguenza attribuito alla zona agricola del piano regolatore.
L'idoneità all'uso agricolo del fondo, situato a confine del terreno sul quale sorge l'azienda agricola __________ (mapp. 1304), è inoltre stata visivamente accertata in sede di sopralluogo ed è confermata dall'estratto della rappresentazione grafica della carta dell'idoneità agricola dei suoli (e relativi allegati). Queste circostanze confermano oltre ogni ragionevole dubbio la correttezza dell'attribuzione alla zona agricola del mappale. I ricorrenti credono che l'idoneità agricola del fondo sia stata accertata dopo l'allestimento del piano direttore. Al di là della rilevanza (prettamente formale) di questo argomento, in realtà, come è noto, le SAC designate nel piano direttore si fondano sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86 e su quelli specifici della sezione agricoltura (cfr. il testo della scheda 3.1.), che sono stati successivamente aggiornati.
7.5. L'attribuzione alla zona agricola del mapp. 1517 è infine giustificata dal fatto che il terreno si presenta come un bel prato pianeggiante; che confina su due lati con una zona agricola abbastanza vasta. Il fondo __________ appartiene ad uno spazio inedificabile coerente, che comprende diversi altri terreni situati sia ad __________, sia nel vicino comune di __________. Il fondo è quindi parte integrante di un comprensorio agricolo conforme al precetto sancito dall'art. 16 cpv. 2 LPT.
8. Per le precedenti motivazioni il ricorso deve essere integralmente respinto e la risoluzione del Consiglio di Stato confermata. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 28 PAmm).
Non sono attribuite ripetibili al comune, che non è assistito da un avvocato ed ha cambiato posizione nel corso della procedura, escludendo dapprima il fondo dalla zona agricola e chiedendo per finire a questo tribunale di accogliere il ricorso.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati, in solido, al versamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 2'500.-. Non sono assegnate ripetibili.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario