Incarto n. 90.2001.00083
Lugano 7 novembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso 16 novembre 2001 di
__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede alcuni mappali di proprietà della comunione ereditaria composta da __________, __________ e __________ __________ sono stati assegnati alla zona edificabile. Le particelle n. __________e n. __________, tra di esse confinanti e di 17'712 mq, rispettivamente di 879 mq di superficie, sono state attribuite alla zona residenziale estensiva speciale (zona E), il mapp. 67, di 9'123 mq, è stato assegnato alla zona residenziale semi-estensiva (zona D). I fondi sono ubicati in località Saleggi, che fa parte di un'ampia fascia territoriale a ridosso della golena del fiume __________.
B. I proprietari sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo, da un lato, lo stralcio del vincolo di piano quartiere obbligatorio gravante il mapp. __________e, dall'altro lato, una modifica del piano viario che prevedesse un accesso stradale alla part. __________.
C. Con risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione dell'estensione delle zone residenziali nel comprensorio golenale, nelle quali erano inclusi i mapp. __________, __________ e circa quattro quinti del mapp. __________, per motivi inerenti essenzialmente alla contenibilità del piano, alla salvaguardia di un'area verde quale importante elemento paesaggistico a cornice della zona urbana e di svago per la popolazione. Per quanto concerne invece la porzione residua del mapp. __________, circa un quinto, il Governo ha sospeso la sua decisione in attesa che una perizia fonica verifichi il rispetto dei disposti dell'Ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF). Contestualmente, l'Autorità governativa ha respinto l'impugnativa dei signori __________.
D. Con ricorso 16 novembre 2001 __________ __________, divenuto proprietario dei fondi sopracitati in seguito allo scioglimento della comunione ereditaria, insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento. Il ricorrente chiede l'attribuzione alla zona edificabile del comparto comprendente i suoi fondi, così come prevedeva il piano regolatore in approvazione, riproponendo per il resto le medesime richieste di prima istanza. A sostegno della sua impugnativa, afferma che i fondi in parola, già attribuiti alla zona edificabile dal vecchio piano regolatore, sono idonei alla costruzione, urbanizzati ed inseriti in un contesto già edificato a connotazione residenziale distante dalla golena, come per altro indica, contrariamente a quanto affermato dal Governo, il piano direttore nella sua rappresentazione grafica n. __________.
E. Il municipio postula l'accoglimento del gravame limitatamente all'inserimento dei fondi in zona edificabile, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F. In data 4 settembre 2002 il Tribunale ha esperito una visita dei luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie dei mappali del ricorrente, in seguito acquisite agli atti. Il 5 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b) e c) LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Il Consiglio di Stato non ha approvato - in generale - l'estensione delle zone edificabili rispetto al precedente piano avuto riguardo, in primo luogo, alla contenibilità del nuovo piano regolatore (art. 15 lett. b LPT; cfr. risoluzione impugnata cifra 4.2.3., in particolare pag. 21 segg.). Dal rapporto di pianificazione (pag. 59) esso ha desunto che la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore corrispondeva a di 45'000 unità insediative, di cui 28'000 abitanti e 17'000 posti di lavoro. Questo risultato veniva conseguito applicando un grado di attuazione del piano estremamente basso (del 50%) e, inversamente, un alto rapporto superficie utile lorda/unità insediative (di 50 mq): adottando i parametri usuali (grado di attuazione del 70-80% rispettivamente rapporto superficie utile lorda/unità insediative di 40-45 mq), la contenibilità teorica del nuovo piano si attestava, in realtà, a 70'000-80'000 unità insediative. Il Governo ha indi accertato che la popolazione residente nel comune, nel 1999, era di 16'906 persone, i posti di lavoro 12'369 (dati del 1998) e i posti per il turismo 500: in totale 29'775 unità insediative. Ne ha concluso che la contenibilità teorica del piano regolatore superava largamente le prevedibili necessità di sviluppo demografico ed edilizio nell'arco dei 15 anni, rendendo possibile oltre il raddoppio delle unità insediative. Questa valutazione merita di essere condivisa, per quanto concerne particolarmente l'evoluzione del numero di abitanti, che qui interessa. In effetti, anche volendo adottare le (quantomai parziali) proiezioni formulate dal comune, il nuovo piano regolatore permetterebbe comunque sia di insediare, nei prossimi 15 anni, almeno ulteriori 11'094 abitanti sul territorio comunale, pari ad un aumento della popolazione del 66%, ovvero di 2/3, di quella attuale. Per contro, la popolazione residente nel comune non è in sostanza aumentata negli ultimi trent'anni. Secondo i dati riportati nell'Annuario statistico ticinese (Comuni, anno 2000, pag. 46 seg.), ripresi dai censimenti federali, la popolazione economica residente a __________ assommava nel 1970 a 16'979 unità, nel 1980 a 16'743 unità e nel 1990 a 16'849 unità (cfr. inoltre il grafico alla pagina 7 del rapporto di pianificazione): queste cifre corrispondono alla popolazione legale permanente al 31 dicembre 1999 accertata dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato. Avuto pertanto riguardo all'aumento oggettivamente pronosticabile della popolazione, la contenibilità teorica del nuovo piano regolatore appare eccessiva. A giusta ragione il Consiglio di Stato ha, pertanto, negato l'estensione delle zone fabbricabili a scopi residenziali rispetto al perimetro del piano regolatore precedente, approvato dallo stesso il 18 maggio 1977. Questa soluzione appare, in concreto, ulteriormente giustificata dai dati forniti nel rapporto di pianificazione (pag. 59), dai quali risulta che il piano regolatore precedente avrebbe già permesso di conseguire una popolazione di 27'000 abitanti, ossia di soli 1'000 abitanti inferiore a quella del piano in esame ed inoltre che quest'ultimo prevede, rispetto al precedente, un incremento dell'indice di sfruttamento all'interno della zona edificabile. Sussiste difatti un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Queste considerazioni devono, di conseguenza, essere applicate anche ai fondi del ricorrente.
5. In concreto, nemmeno è adempiuto il presupposto dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). I fondi del ricorrente, di notevoli dimensioni, fanno invece parte di un ampio comprensorio completamente inedificato, situato oltre la cintura urbana, i cui margini sono definiti da via __________, dall'impianto dell'__________ e dal campo sportivo delle __________. Questo territorio si spinge sino all'area golenale, con cui condivide ancora la natura essenzialmente non antropizzata. Di conseguenza, esso non può essere considerato come ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
6. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), oltre al già ricordato obiettivo di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (cfr. consid. 4), va poi ricordato che il territorio di cui fanno parte i fondi in rassegna è caratterizzato dalla diffusa presenza di coltivazioni, constatate anche sui fondi del ricorrente, che, intercalate da estensioni prative contornate da strisce di bosco, concorrono altresì a formare un paesaggio di pregio. Una fascia questa che funge da cornice e da polmone verde della città, a diretto contatto con la golena del fiume __________, importante area di svago per la popolazione locale. Si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio dall'edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico; va, da ultimo, sottolineata l'imprescindibile necessità di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
7. La risoluzione impugnata è inoltre conforme alle indicazioni sugli insediamenti contenute nel piano direttore. Nella fattispecie, il piano regolatore di __________, approvato dal Consiglio di Stato il 18 maggio 1977, assegnava i fondi del ricorrente a vaste zone per edifici pubblici e privati d'interesse pubblico, che sono state successivamente riprese nel piano direttore come zone insediative (cfr. rappresentazione grafica n. __________; inoltre la legenda, punto 10: "gli insediamenti"). Trattasi tuttavia, per quanto qui interessa, di un semplice rilevamento nel piano direttore, al momento del suo allestimento, degli insediamenti indicati a livello di piano regolatore, che è sprovvisto di portata propria e che, pertanto, entro questi limiti, è sfornito di effetti obbligatori; la definizione esatta della zona edificabile di ogni singolo comune non dev'essere peraltro effettuata, in ogni caso, in sede di piano direttore. Quest'ultimo strumento prevede piuttosto, come obiettivo vincolante, che le zone insediative dei comuni devono essere definite in base ai bisogni della popolazione residente, alle prognosi di evoluzione demografica dei prossimi 15 anni e agli obiettivi di sviluppo economico, ritenuto che le zone edificabili manifestamente sovradimensionate devono essere ridotte (cfr. gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, A.10 lett. d; inoltre il rapporto esplicativo, II.87, A.10.2.2). Attraverso il piano regolatore in esame, il primo a dover essere conforme alla LPT (cfr. su questo aspetto la risoluzione impugnata, pag. 19 segg.), il comune ha esteso la zona residenziale sostituendola alla precedente zona per attrezzature ed edifici pubblici, di modo che la contenibilità teorica del piano relativa alla residenza è risultata eccessiva (cfr. consid. 4). Per questo motivo, la non approvazione della nuova zona residenziale, con la conseguente riduzione della zona edificabile, è indubbiamente congruente con il piano direttore.
8. La controversa decisione non è, infine, costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.).
Innanzitutto va ricordato che il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a).
A mente del ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe approvato la zona residenziale semi-estensiva, escludendo tuttavia da quest'ultima quattro quinti del mapp. __________, giacché in presumibile contrasto con le disposizioni dell'OIF, malgrado questo fondo risulti, fra tutti quelli interessati dall'approvazione, il più discosto da via Tatti, responsabile delle emissioni foniche nocive. Ravvisando in tutto ciò una flagrante violazione del principio della parità di trattamento, egli chiede di reintegrare il mapp. __________nella zona edificabile approvata. A torto, tuttavia. Difatti, come evidenziato in narrativa e contrariamente a quanto sembra aver inteso il ricorrente, il Governo non ha approvato la zona residenziale in oggetto, bensì ha sospeso la sua decisione, in attesa che una perizia fonica verifichi il rispetto dei disposti dell'OIF, proprio per la vicinanza di quell'area con via Tatti e il futuro semisvincolo autostradale (cfr. risoluzione impugnata pagg. 24, 31-32 e allegato 24). Per contro, diverso destino è stato riservato al mappale __________, che è stato escluso per quattro quinti della sua superficie dalla zona edificabile non per motivi di carico fonico, bensì per il sovradimensionamento del piano, oltre che per le ragioni ampiamente trattate nei considerandi precedenti. I motivi per escludere il fondo in esame dalla zona edificabile sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli. Meritano, pertanto, conferma.
9. La risoluzione impugnata, ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico non è lesiva dell'autonomia comunale; dev'essere, di conseguenza, confermata per quanto concerne l'esclusione dalla zona edificabile dei mapp. __________, __________e quattro quinti del mapp. __________. Ciò comporta la reiezione della richiesta di attuazione di un accesso stradale a favore del mapp. __________. La domanda di stralcio del vincolo di piano quartiere obbligatorio gravante il mapp. __________diventa invece priva d'oggetto.
10. Il ricorso va, dunque, integralmente respinto.
11. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 4'500.- (quattromilacinquecento).
3. Intimazione: - __________ __________, ____________________, rappr. da avv. __________ __________, __________ __________ __________, __________ __________
- Municipio di __________ , __________ __________, __________ __________
- Consiglio di Stato, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona
- Divisione della pianificazione
territoriale, Viale S. Franscini 16,
6501 Bellinzona
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario