Incarto n. 90.2001.00014
Lugano 21 settembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Stefano Bernasconi (in sostituzione di Lorenzo Anastasi, astenuto), Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 31 gennaio 2001 di
__________ __________, __________,
rappr. da: Studio legale __________ e __________, __________ __________ __________ __________,
contro
la risoluzione __________ dicembre 2000 (n° __________) del Consiglio di Stato che nega l'approvazione della zona edificabile prevista in località al __________ dal PR di __________
viste le osservazioni 28 marzo 2001 del Municipio di __________ e 18 maggio 2001 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. Nella seduta del 29 ottobre 1997 il Legislativo comunale di _________ ha adottato la revisione generale del locale PR, istituendo in particolare, in località al _________, una piccola zona edificabile, confinante a valle con il territorio di _________, comprendente i mapp. n° __________ (parz.), __________ (parz.) e _________ RF.
b. Con ris. gov. 14 gennaio 2000 il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, sospendendo la decisione in merito ai mapp. n° __________e _________ RF: condivisa la scelta di attribuire parzialmente alla zona edificabile il mapp. n° __________RF, secondo il Governo, l'attribuzione a detta zona delle altre due particelle risultava invece destituita di ragioni pianificatorie sufficientemente valide.
Il comune e i proprietari interessati sono quindi stati invitati ad esprimersi in merito all'intenzione di non approvare la proposta.
c. Preso atto delle loro osservazioni, con ris. gov. 20 dicembre 2000, n° __________, il Governo ne rifiutava l'approvazione.
d. Avverso tale decisione, _________, proprietario del mapp. n° __________RF, insorge davanti al TPT, postulandone l'annullamento. Osservando come l'azzonamento proposto, di modeste dimensioni, concerne un comparto ampiamente edificato e urbanizzato, egli sottolinea come la scelta del comune sia intesa a completare il tessuto costruito di _________, mediante una migliore definizione del limite della zona edificabile.
Nelle osservazioni il comune ha chiesto l'accoglimento del ricorso, mentre il Consiglio di Stato ne ha chiesto la reiezione.
e. In data 13 giugno 2001 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, delle cui risultanze si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto. Durante l'udienza le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
considerat o,
in diritto:
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT).
In concreto la legittimazione attiva del ricorrente è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
3.
3.1 A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione, già edificati in larga misura (art. 15 lett. a) LPT) o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (art. 15 lett. b) LPT).
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448, consid. 4bc/bd; 114 Ia 250, consid. 5b; 118 Ib 344, consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
3.2 Premesso che in concreto non emergono motivi per non ritenere idoneo all'edificazione il fondo in questione, occorre esaminare in primo luogo se esso adempie il presupposto della lett. a).
Determinante, a questo fine, non è che siano ampiamente edificate le singole particelle, ma che lo sia l'intero comprensorio. Le costruzioni devono creare assieme un gruppo di case, che presenti il carattere di un insediamento unitario. Deve risultarne un insieme sufficientemente concluso, dal carattere insediativo abbastanza marcato (Siedlungscharakter), con un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo abitativo vitale e non una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate.
Facenti parte dell’insediamento, possono pure essere considerati, a seconda delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze, non costruite, che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione (DTF 113 Ia 444, consid. 4d/da).
Si terrà conto che l’art. 3 LPT, esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione, pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. (DTF 116 Ia 336, consid. 4; 114 Ia 255, consid. 3c).
In casi estremi, la giurisprudenza ha tuttavia riconosciuto il carattere di zona edificabile marginale, secondaria, a certi gruppi di case, posti al bordo della zona edificabile, che ne condividono in larga misura la funzione insediativa, o perché presentano più o meno la stessa sua densità edilizia, o perché le sono collegati da strade o altri mezzi di comunicazione, o per altri analoghi motivi (DTF 113 Ia 444, consid. d/da). Da questo caso si distingue quello di più edifici, che già possiedono un certo carattere insediativo unitario e non possono essere associati all'insediamento principale a causa della distanza o della differenza di quota di livello. In queste circostanze, può imporsi la creazione di una piccola zona edificabile, ev. con disposizioni edificatorie restrittive (loc. cit.).
3.3 Nella fattispecie, la piccola zona edificabile, istituita dalla revisione sul confine giurisdizionale con il comune di _________, è situata in posizione molto discosta rispetto alle aree edificabili di _________, che si espandono a sud e a nord del centro storico. Per raggiungerla, occorre percorrere interamente la strada di quartiere, che prende inizio, per chi proviene da __________, subito dopo il nucleo di _________ e che serve la zona edificabile posta a sud del paese. Servita la zona e costeggiati i mapp. n° __________e __________ RF, l'accesso termina poi all'altezza del mapp. n° _________ RF. A questo punto va subito rilevato che, a giusto titolo, la revisione ha attribuito la porzione nord (ca. 600 mq) del mapp. n° __________ RF, su cui sorge una casa d'abitazione, alla zona edificabile: tramite tale inserimento, l'area, che s'incunea nel comparto edificabile di _________, viene in effetti a completarne il tessuto costruito, mediante una migliore definizione del limite di zona. Da notare che la superficie rimanente della particella (ca. 1'050 mq), confinante a sud con il fondo in contestazione (mapp. n__________ RF), è stata dichiarata non boschiva con ris. gov. 13 aprile 1999, ma che la richiesta dei proprietari, tendente ad ottenerne l'attribuzione alla zona edificabile, è stata respinta dal Governo nella decisione in esame, cresciuta su questo punto in giudicato.
3.4 Il fondo del ricorrente - che, come detto, confina a nord con la superficie inedificabile del mapp. n° __________ RF - è costituito, dopo un'iniziale pendenza, da un prato in leggero declivio. Salvo per la fascia a contatto con la strada, attribuita dal comune alla zona edificabile (ca. 1'000 mq), la proprietà è inserita nella zona agricola di _________, che si espande verso sud/est. Più a monte essa confina con il bosco e a sud con il mapp. n° _________ RF, di ca. 2'100 mq, attribuito in precedenza al comparto agricolo e su cui sorge un edificio abitativo. A valle, oltre la strada di servizio, termina la zona edificabile di _________, il cui limite sud coincide all'incirca con il confine fra i mapp. n° __________ e _________ RF. In base a queste premesse, si deve convenire che la situazione pianificatoria che caratterizza i due lati dalla strada di servizio, che funge da confine fra i comuni di _________ e di _________, è dunque profondamente diversa: a differenza del mapp. n° __________RF, l'area, formata dai mapp. n° __________e _________ RF, risulta far parte in modo inequivocabile della zona agricola di _________. Tale superficie non costituisce, come sostiene il ricorrente, una continuazione della zona edificabile posta a valle, ma una microzona edificata a sé stante, ritagliata nel comparto agricolo, in dispregio alla chiara cesura formata dalla strada. Va aggiunto che, con ogni evidenza, la casa che sorge sul mapp. n° _________ RF rappresenta un episodio estraneo, una presenza spuria, impotente nella sua insignificanza a creare una realtà pianificatoria propria. Come ricordato al considerando 3.2, l’istituzione di zone edificabili in simili contesti è non solo inopportuna ma addirittura contraria al diritto federale, fondato sulla netta separazione fra zone edificabile e altre utilizzazioni (agricola, protezione natura, ecc.).
3.5 Non possono quindi che venir condivise le motivazioni addotte dal Governo nella ris. gov. 14 gennaio 2000, che, a p. 17-18, osservava:"(…) si deve constatare come il limite della zona edificabile previsto per le particelle n° __________ e n° _________ non permetta una migliore delimitazione e compartimentazione del territorio edificabile. Si consideri infatti che, in particolare per quanto attiene alla particella n° __________, il perimetro indicato non corrisponde ad alcun elemento sufficientemente definito quale, per esempio, un corso d'acqua, una strada, il limite particellare, ecc. (…)". L'azzonamento proposto andava quindi rifiutato, perché veniva ad intaccare "(…) un comparto omogeneo quasi totalmente inedificato ed idoneo all'agricoltura" (cfr. decisione impugnata, p. 12). In conclusione va riconosciuto che nella fattispecie il requisito della preesistente ampia edificazione fa’ sicuramente difetto; giustamente il Consiglio di Stato ha negato l’inserimento del fondo del signor _________ in zona edificabile, pena l'istituzione di una piccola zona lontana dall'abitato contraria alla LPT.
Quanto all'urbanizzazione del comparto, essa non è notoriamente determinante, come ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza. Si veda per tutti la DTF 21.3.1994 in re S. c/ comune di __________ (1P.__________ /1993), ai cui sensi possono essere esclusi dalla zona edificabile non solo "terreni situati nelle immediate vicinanze di fondi edificati o ai margini del territorio urbanizzato e persino completamente urbanizzati, ma addirittura terreni che si trovano in aree già edificate, in particolare quando si tratta, come in concreto (e così nella fattispecie presente; n.d.r.), soltanto di singoli edifici" (in quel caso, due). Si osserva infine che neppure i presupposti dell'art. 15 lett. b) LPT sono dati, ritenuto che la contenibilità teorica prevista dal PR è già ampiamente commisurata ai bisogni di sviluppo futuri, siccome prevede un migliaio di abitanti rispetto alle 524 unità registrate nel 1997 (cfr. ris. gov. 14 gennaio 2000, p.to 3.4.1, confermata su questo punto dalla STF 5 febbraio 2001 in re L). Stando così le cose il ricorso dev'essere respinto.
4. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il comune è comparso in causa, senza successo, per motivi attinenti alla sua funzione e non per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giudizio a suo carico.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese nella misura di fr. 700.-- (settecento).
3. Intimazione: - Studio legale __________ e __________, __________
__________ ____________________
- Municipio di _________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario