Incarto n. 90.2000.35
Lugano 5 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 24 luglio 2000 di
_RICO0
contro
la risoluzione 27 giugno 2000 (n. __________) del Consiglio di Stato che istituisce una zona di pianificazione cantonale riguardante i comuni di __________, __________, __________, __________ e __________. __________ (Collegamento viario __________ - __________);
vista la risposta 13 febbraio 2001 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nell'ambito delle indicazioni scaturite dallo studio sul "Concetto di sviluppo del __________ __________ __________ ", volto a conseguire un riordino dell'organizzazione territoriale unitamente ad un miglioramento della qualità ambientale di questo comprensorio e a selezionare le utilizzazioni ammissibili e auspicabili del territorio, coordinandole con gli obiettivi del piano direttore e delle pianificazioni locali, il Consiglio di Stato ha adottato, con risoluzione 27 giugno 2000 (n. __________), una zona di pianificazione a salvaguardia della progettazione del nuovo collegamento viario __________ -__________ che, unitamente al potenziamento dei servizi di trasporto pubblico e alle misure di accompagnamento, costituisce uno dei tasselli strategici della mobilità sul __________ __________ __________. La zona di pianificazione, della durata di cinque anni, è stata istituita sui comprensori comunali di __________, __________, __________, __________ e __________. __________, così come risulta dalle planimetrie 1:2'000 e dalla scheda descrittiva annesse alla decisione governativa, affinché l'attività edilizia e gli interventi di urbanizzazione delle aree edificabili non pregiudichino o rendano più ardua le possibilità di attuazione del previsto progetto e, più in generale, della strategia di mobilità che informa l'intero comprensorio del __________ __________ __________. Di conseguenza, all'interno del perimetro di questa zona è consentita senza restrizioni l'attuale utilizzazione dei fondi, senza modifica del loro stato fisico, e sono ammessi la manutenzione degli edifici ed i manufatti esistenti, esclusi i lavori di trasformazione sostanziali. La pubblicazione è avvenuta dal 10 luglio al 10 settembre 2000 presso le cancellerie dei comuni interessati.
B. La zona di pianificazione che concerne il comprensorio territoriale del comune di __________ include, in zona __________, i mapp. __________, __________ e, parzialmente, il mapp. __________. Il fondo __________, con comproprietà coattiva di 9/90 sulla part. ____________________ è di proprietà di __________ __________ e presenta una superficie rettangolare prativa di 696 mq. Confinante a sud con quest'ultimo è il mapp. __________, anch'esso con comproprietà coattiva di 9/90 sulla part. __________, che appartiene in comproprietà a __________ e __________ __________ in ragione di 1/2 ciascuno: esso risulta sgombro da edificazioni e ha una superficie di 702 mq. Infine, la suddetta particella __________, di 369 mq, funge da strada d'accesso ai fondi contermini, fra cui i mapp. __________ e __________.
C. Con ricorso 24 luglio 2000 i sufferiti proprietari insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, chiedendo lo stralcio della zona di pianificazione dai loro terreni. A sostegno dell'impugnativa, essi lamentano una grave restrizione della proprietà, data dall'impossibilità di poter disporre dei fondi, che il vigente piano regolatore attribuisce alla zona residenziale __________. I ricorrenti ritengono inoltre esagerata e inutile l'estensione della misura pianificatoria alle loro particelle, giacché, proprio perché situate in una località densamente edificata, a ridosso del perimetro della zona di pianificazione, non sarebbero comunque idonee ad accogliere il tracciato stradale in programmazione.
D. La divisione della pianificazione territoriale postula il rigetto dell'impugnativa, con argomentazioni che verranno, se del caso, riprese nei considerandi di diritto (cfr. risposta 13 febbraio 2001).
E. In data 26 aprile 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e a presentare conclusioni.
F. Nelle more del giudizio, il 16 ottobre 2001 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda A di piano direttore relativa al piano comprensoriale del __________ __________ __________, che consolida nella pianificazione cantonale di ordine superiore gli studi fino ad allora eseguiti. In particolare, per quanto riguarda la mobilità sul __________ __________ __________, l'allegato 1, di dato acquisito, della scheda settoriale A.12 tratta del collegamento viario __________ -__________, definendolo, indicativamente, nella rappresentazione grafica n. 12. La scheda A è stata impugnata con 13 ricorsi davanti al Gran Consiglio, che li ha respinti nella seduta del 12 marzo 2003.
G. Con scritto 21 agosto 2003 i ricorrenti hanno invitato questo Tribunale ad emanare la decisione sul loro ricorso, non prima di aver esperito un sopralluogo per verificare la situazione attuale, alla luce della recente edificazione di una palazzina sul mapp. __________, adiacente ai loro terreni. Sopralluogo, avvertono gli insorgenti, che era già stato da loro sollecitato all'udienza del 26 aprile 2001.
considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 64 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 64 cpv. 2 LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
1.2. Gli insorgenti hanno domandato, in sede di ricorso, l'esperimento di un sopralluogo. Essi hanno ribadito questa richiesta nello scritto 21 agosto 2003 attraverso cui hanno sollecitato la decisione.
La procedura amministrativa è retta dal cosiddetto principio inquisitorio (art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie, raffrontando accuratamente i contrapposti interessi e rispettando il divieto d'arbitrio, i principi della parità di trattamento, della buona fede e della proporzionalità. In analogia all'art. 8 CCS, applicabile per la sua portata generale anche al diritto pubblico, la parte può altresì chiedere l'assunzione delle prove offerte. In tal caso l'autorità procede al loro apprezzamento anticipato, in esito al quale essa può rinunciare ad assumere dei mezzi di prova il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RDAT I-1995 n. 51 consid. 2a), come mezzi di prova superflui o non pertinenti (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 18 n. 1c).
Nel caso di specie, la situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo più che sufficientemente chiara dalla copiosa documentazione versata agli atti dalle autorità intimate, completata, per quanto riguarda la situazione dei fondi all'esame, sia dalle argomentazioni che i ricorrenti hanno avuto modo di sviluppare nel corso dell'udienza del 26 aprile 2001, sia dagli allegati al loro scritto del 21 agosto 2003. Il Tribunale non accede pertanto alla richiesta degli insorgenti di procedere ad un'ispezione dei luoghi, in quanto ritenuta non necessaria. Va peraltro rilevato che in occasione della succitata udienza i ricorrenti hanno implicitamente rinunciato all'esperimento del sopralluogo, avendo essi stessi sottoscritto la chiusura dell'istruttoria da parte di questo Tribunale (cfr. verbale d'udienza 26 aprile 2001, in atti).
2. Secondo l’art. 27 cpv. 1 LPT se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l’autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell’utilizzazione. Sempre per comprensori esattamente delimitati, l’art. 58 LALPT consente di istituire zone di pianificazione se conflitti con i principi pianificatori o problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano. In particolare, se i piani mancano o devono essere modificati. La zona di pianificazione è istituita, nell’ambito delle relative competenze pianificatorie, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato: quest’ultimo può stabilire zone di pianificazione a salvaguardia degli obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente, così come per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 60 LALPT). Il diritto cantonale riprende all’art. 63 cpv. 2 LALPT il principio secondo cui all’interno della zona è vietato ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione, con la precisazione, al cpv. 3 della stessa disposizione, che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente oppure sono sospese, al massimo fino alla scadenza della zona di pianficazione. La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di prorogare di altri due il termine di scadenza (art. 62 LALPT).
In sintesi, la zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. La giurisprudenza del Tribunale federale ha ravvisato tra gli scopi fondamentali dell’istituto quello di impedire che modifiche del territorio durante la pianificazione restringano eccessivamente la libertà di scelta dei pianificatori (DTF 113 Ia 357 consid. 2a, bb). A questo stadio l’assetto definitivo dell’ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può in particolare affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l’indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall’indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che pur nei limiti della loro indeterminatezza ne informano l’azione.
3. Giova qui ricordare che la limitazione della proprietà posta in essere da una zona di pianificazione è compatibile con la garanzia sancita dall’art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.). Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un’impostazione manifestamente erronea, all’ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all’idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
4. Nella fattispecie in esame, come già rilevato, giusta gli articoli 58 e 60 LALPT se problemi particolari relativi all’uso del territorio lo giustificano, il Consiglio di Stato ha la competenza di adottare dei provvedimenti a salvaguardia di obiettivi generali della pianificazione del territorio e della protezione dell’ambiente. L’operato del Governo è senz’altro sorretto da una valida base legale.
5. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione pianificatoria (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b di fine). Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria è manifesta, dato che, come evidenziato in narrativa, la misura contestata si inserisce in un ampio contesto come la riconsiderazione dell'assetto territoriale del __________ __________ __________. La premessa d'origine parte dalla constatazione che il __________ __________ __________ riveste a livello cantonale un'importante valenza strategica e multifunzionale per la presenza di notevoli contenuti paesaggistici, naturalistici, agricoli e turistici, ma anche come piattaforma di distribuzione del traffico cantonale, che merita una rivalorizzazione attraverso una nuova e più ordinata organizzazione del territorio, tenuto conto della necessità d'integrazione di alcuni interventi infrastrutturali, come ad esempio __________ __________ nella sua variante ottimizzata. Gli obiettivi alla base del concetto di sviluppo del comprensorio, concretizzati in uno studio articolato in tre fasi (il già menzionato "Concetto di sviluppo del __________ __________ __________ ", il successivo "Piano di coordinamento territoriale" e, infine, la recente adozione a piano direttore di una specifica scheda comprensoriale: scheda di coordinamento A), consistono nella promozione della qualità ambientale e paesaggistica grazie al progetto del __________ __________, nel favorire uno sviluppo economico e turistico della regione, nel rafforzamento del settore agricolo, nonché nel sciogliere i nodi che rendono disagevole la mobilità. In ordine a quest'ultimo obiettivo, rilevato come a livello cantonale la polarizzazione delle attività lungo l'asse __________ -__________ determini lo sviluppo di una forte gravitazione del __________ su __________ e __________ __________ in aggiunta, a livello regionale, delle esigenze poste dalla presenza di poli urbani quali __________ e __________ (zone industriali, centri commerciali, ecc. nell'ambito dei processi di suburbanizzazione e periurbanizzazione), lo studio ha evidenziato la necessità di promuovere per il __________ __________ __________, attraverso una strategia di azione multimodale, il traffico pubblico, la moderazione della circolazione e una politica dei posteggi, regolando l'afflusso dei veicoli verso gli agglomerati urbani e i relativi centri, oltre che realizzare nuovi tratti stradali in corrispondenza dei punti critici della rete esistente. Fra i diversi e articolati progetti, atti ad essere operativi a breve termine, a garantire un miglioramento della struttura spaziale e ambientale del comprensorio, ad assicurare le condizioni ottimali di sicurezza e funzionalità nella circolazione stradale e a evitare lo spostamento dei nodi problematici in altre località, si pone la pianificazione di un nuovo collegamento viario __________ -__________, completo dalla rotonda dell'aeroporto fino alla nuova diramazione con __________. L'interesse pubblico a una misura di protezione di questo genere va quindi ricercato in concreto nel fatto che l'opera prevista è da concepire come parte di un progetto destinato a rimodellare radicalmente l'assetto del traffico di tutto il comprensorio e finalizzato al miglioramento qualitativo delle potenzialità di sviluppo regionale del Sopraceneri e all'accrescimento della qualità di vita negli abitati toccati dagli effetti negativi della mobilità stradale d'attraversamento lungo le "sponde" del __________ __________ __________. Quindi, la rilevanza sul piano territoriale dell'intervento allo studio, sul quale peraltro i ricorrenti nulla hanno da obiettare, proprio perché riguarda, come nel caso dei terreni degli insorgenti, comprensori attribuiti dalle pianificazioni locali alle zone edificabili, richiede di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie o pianificatorie, che potrebbero seriamente comprometterla o comunque renderne più arduo lo svolgimento. È questa la funzione della zona di pianificazione qui contestata che, in quanto a ciò, risponde ad un incontestabile intesse pubblico.
6. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, resta da esaminare se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). Se così fosse, questa misura violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). I ricorrenti ritengono inutile una zona di pianificazione a protezione di un settore come quello dove sono ubicati i loro fondi, che, proprio perché ampiamente edificato, non si presterebbe ad accogliere l'opera prevista.
6.1. A tale proposito occorre premettere che il tracciato del collegamento __________ -__________, consolidato a livello indicativo nella scheda comprensoriale A del piano direttore, riprende il progetto di grande massima della cosiddetta "variante '95". Pertanto, dalla rotonda dello "__________" il tracciato si sviluppa in direzione della località __________ fino a raggiungere la linea ferroviaria __________ -__________, costeggiandola il più possibile fino alla diramazione con l'autostrada __________, tranne tuttavia nel tratto tra lo svincolo di __________ e quello di __________ -est, laddove, attraversando una vasta zona industriale, il tracciato dovrà essere coordinato con la riorganizzazione territoriale di quell'area. La tipologia di questa strada è quella di strada chiusa, accessibile quindi soltanto al traffico veloce con degli allacciamenti specifici intermedi alla rete viaria locale. Per quanto qui può interessare, a __________ -est sarebbe prevista, come detto, una bretella di accesso ortogonale che si aggancia perpendicolarmente al rettifilo di __________ all'incirca all'altezza della strada che scende dal __________ __________ (cfr. piano comprensoriale del __________ __________ __________, scheda settoriale A.12, pag. 5) e che interessa l'area dove sono situati i terreni dei ricorrenti, giustificandone quindi l'inclusione nella zona di pianificazione. In quella località, peraltro, la zona di pianificazione ha pure lo scopo di salvaguardare l'opzione per un'eventuale immissione provvisoria del tracciato sulla tirata di "__________", qualora, per ragioni di disponibilità finanziaria e delle necessità di coordinamento con le altre opere infrastrutturali nel comprensorio (cfr. Alp Transit), l'ultimo tratto del collegamento con __________ (__________-__________) dovesse essere realizzato in un secondo tempo (cfr. piano comprensoriale del __________ __________ __________, scheda settoriale A.12, pag. 6).
6.2. Ciò detto, sull'idoneità delle zona di pianificazione ad impedire che l'intendimento pianificatorio venga compromesso da interventi pregiudizievoli non possono esserci dubbi. E' questo lo strumento deputato per simili evenienze. D'altro canto, nessun altro provvedimento di salvaguardia della pianificazione previsto dalla legge (decisione sospensiva, blocco edilizio) è applicabile nella fattispecie. Occorre tuttavia distinguere l'idoneità del provvedimento stesso da quella dell'ordinamento pianificatorio da tutelare per il suo tramite. Nella misura in cui i ricorrenti avversano l'ordinamento pianificatorio in fieri, le loro censure non sono ammissibili in questa sede, in quanto premature: sarà eventualmente nel corso della procedura di adozione del piano generale (art. 13 Legge sulle strade, che rinvia agli art. 46 e segg. LALPT) che essi potranno proporre osservazioni in merito e, se del caso, adire le vie di ricorso. La misura prevista, oltre ad essere idonea, è pure necessaria al raggiungimento dello scopo previsto. Trattandosi nel caso specifico di programmare un reticolo viario di tale importanza, che, nel caso della località ove sono ubicati i fondi degli insorgenti, potrebbe richiedere un coordinamento e un riassetto della pianificazione locale, non si vede infatti come il processo pianificatorio in atto possa essere adeguatamente tutelato, concedendo ai proprietari un uso libero ed immediato, che vada oltre lo stato attuale d'utilizzazione dei fondi. Nella ponderazione degli interessi si deve in questo caso tener conto che la zona di pianificazione serve a proteggere la pianificazione di una porzione importante del comprensorio del __________ __________ __________ e difficilmente può essere rimessa in forse per gli inconvenienti che potrebbero derivarne al singolo caso. Va tuttavia ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito negli effetti stessi della zona di pianificazione, che non vieta sic et simpliciter qualsiasi iniziativa edificatoria, ma impedisce piuttosto che un intervento possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Intervento, che soltanto in un caso concreto potrà essere valutato dall'autorità competente conforme o in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione, a seconda del grado di definizione raggiunto in quel momento. Trattandosi inoltre di un vincolo temporaneo, i cui effetti sono limitati a cinque anni, e considerando l'importanza della pianificazione da salvaguardare, la bilancia pende pertanto a favore dell'interesse pubblico. Di conseguenza, la zona di pianificazione è proporzionata al sacrificio imposto ai proprietari dei fondi toccati, che del resto prima d’ora non hanno mai manifestato la volontà di procedere all’edificazione, pur essendo inseriti in zona residenziale da diversi anni. Questa misura non può quindi costituire un grosso sacrificio.
7. La zona di pianificazione all'esame risulta quindi sorretta da una valida base legale, giustificata da un sufficiente interesse pubblico e rispettosa del principio di proporzionalità. Il ricorso deve conseguentemente essere respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste, in solido, a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento, in solido, delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'000.-- (mille).
3. Intimazione a:
__________ __________; Comune di __________, __________ __________, rappr. da: municipio di __________, __________ __________; Consiglio di Stato, 6501 Bellinzona, rappr. da: Dipartimento del territorio Div. della pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
terzi implicati
1. _PINT1 2. _PINT2
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario