Incarto n. 90.1999.00094
Lugano 7 settembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 16 dicembre 1999 di
__________ __________, __________ __________ __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ del Consiglio di Stato concernente l’approvazione del Piano Regolatore del comune di __________ e la reiezione del ricorso interposto in quella sede dalla qui insorgente; vista la risposta 4.1.2000 del Comune di _________ e le osservazioni 4 aprile 2000 della Divisione della pianificazione territoriale; assunte le prove; letti ed esaminati gli atti;
ritenuto
in fatto
a. Il PR di __________ è stato approvato nel 1977 e in seguito sottoposto ad alcune varianti. La revisione generale è stata avviata nel 1994 dopo un lungo iter preparatorio iniziato nel 1988.
L'esame preliminare è stato concluso il 26.7.2000.
Nel frattempo la revisione è stata parzialmente anticipata con l’adozione da parte del Consiglio comunale, il 2 ottobre 1998, di una variante volta a risolvere in chiave pianificatoria la situazione di importanti insediamenti produttivi da tempo relegati fuori zona edificabile, attribuendo i relativi fondi in zona artigianale - industriale (Ar-I).
Tra questi gli stabili della __________ – __________ __________, in particolare il fabbricato sito sul fondo confinante con la proprietà della signora __________ __________ __________ la cui trasformazione ad uso industriale, autorizzata eccezionalmente in via di sanatoria ai sensi dell’art. 24 LPT, ha dato il via a un’animata contesa giudiziale.
b. Con risoluzione del 10.11.1999 il Consiglio di Stato ha approvato la variante, respingendo il ricorso di __________ __________ che ne chiedeva l’annullamento.
Questa insorge ora presso il TPT riproponendo le censure sollevate in prima sede e riformulando la domanda di annullamento della variante nonché dell’art. 35 bis NAPR “nella misura in cui istituisce una zona industriale ad hoc per la __________ -__________ ”.
L’istanza di concessione dell’effetto sospensivo inoltrata contestualmente al ricorso è stata respinta con decreto presidenziale del 23.2.2000.
Comune e Consiglio di Stato chiedono il rigetto dell’impugnativa per una serie di motivi che all’occorrenza verranno esaminati nei considerandi, unitamente a quelli svolti nel ricorso.
Nell’udienza del 4.4.2000 le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Delle rispettive argomentazioni diremo all’occorrenza nei considerandi.
considerato
in diritto
1. Competenza, legittimazione ricorsuale
La competenza di questo tribunale è data dall’art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l’istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
Legittimati a ricorrere sono, per l’art. 38 cpv. 4 LALPT, il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c, modificata il 6.5.1995).
In concreto, la legittimazione attiva della ricorrente, già insorta in prima sede giusta l’art. 35 cpv. 2 LALPT, invocando gli stessi motivi adotti nelle presente, è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. Autonomia comunale – potere cognitivo del Consiglio di Stato e del TPT
2.1
Giusta l’art. 50 della nuova Costituzione federale (Cost) l’autonomia comunale è garantita nella misura prevista dal diritto cantonale. La nuova costituzione ticinese la sancisce nei limiti della Costituzione e delle leggi (art. 16 C ?).
In materia di pianificazione del territorio questa autonomia era già stata ammessa da una costante giurisprudenza ed ha trovato conferma a livello legislativo nell’art. 24 LALPT che riconosce ai comuni la competenza di programmare le attività aventi incidenza sul loro territorio, prescrivendo loro di approntare a questo scopo lo strumento del piano regolatore.
Il piano regolatore è adottato dal legislativo comunale e dev’essere quindi sottoposto all’approvazione del Consiglio di Stato (art. 26 LPT e 37 LALPT). L’approvazione ha effetto costitutivo.
L’autorità governativa verifica la conformità dei provvedimenti pianificatori col diritto federale e cantonale e in particolare coi principi e gli scopi basilari della pianificazione territoriale e veglia affinché vi sia concordanza col piano direttore cantonale, approvato dal Consiglio federale (art. 26 cpv. 2 LPT), fissando in caso contrario un termine al comune per uniformarveli (art. 22 cpv. 2 LALPT).
A norma dell’art. 37 cpv. 1 LALP il Governo è nello stesso tempo autorità di approvazione del PR e autorità di ricorso: “esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il piano regolatore, oppure nega l’approvazione, rispettivamente rinvia gli atti al comune perché proceda ad una variante”.
Il disposto non definisce la latitudine del potere cognitivo del Consiglio di Stato né quale autorità di approvazione del PR né quale autorità ricorsuale.
Giova a colmare questa lacuna il richiamo all’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT ai cui sensi il diritto cantonale deve garantire “il riesame completo da parte di almeno un’istanza”. Escluso il TPT, cui l’art. 38 cpv. 2 LALPT conferisce unicamente il controllo della legalità, tale istanza non può essere che il Consiglio di Stato cui compete di conseguenza anche il controllo dell’opportunità.
Se ciò è direttamente deducibile dall’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT in materia ricorsuale (il disposto figurando al Titolo quinto della legge dedicato alla Protezione giuridica), non diverso dev’essere il potere cognitivo del governo cantonale in materia di approvazione del PR.
E’ quanto si può desumere dal DTF 1.giugno 1995 in re Comune di __________. Nel definire la latitudine di giudizio del Consiglio di Stato, intervenuto in quel caso quale autorità di approvazione, il TF aveva precisato che la latitudine del suo potere“deve comunque essere conforme alle esigenze dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT”, concludendone che “al Consiglio di Stato non spetta un mero sindacato di legalità: esso deve altresì vagliare se l’apprezzamento pianificatorio è stato esercitato correttamente ed opportunamente”. “L’assunto che in sede di approvazione di un piano regolatore l’autonomia comunale limita all’arbitrio il sindacato di apprezzamento del Consiglio di Stato, è privo di fondamento”, soggiunge il TF. “Pur ritenendo la riserva della valutazione di situazioni locali, il potere di piena cognizione conferita dall’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT al Consiglio di Stato si estende anche al controllo dell’esercizio dell’apprezzamento da parte delle autorità comunali”. Al Consiglio di Stato va dunque riconosciuto nel Canton Ticino lo stesso potere sia che approvi il PR sia che decida i ricorsi contro di esso. Tale giurisprudenza è stata riconfermata dal TF nei DTF 20.07.1999 in re Comune di __________ e 17. 12.1999 in re Comune di __________.
La piena cognizione è peraltro la soluzione adottata in prevalenza dai cantoni, come osserva Kuttler in Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesrechtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 54, caldeggiandola per la più ampia tutela offerta al cittadino, non senza rilevare che ad ogni modo neppure un ampio controllo dell’opportunità è incompatibile con l’autonomia comunale.
In realtà solo l’uniformità dei criteri valutativi può garantire una verifica coerente del PR e un giudizio unitario sulla sua confacenza, evitando casuali disparità nel controllo delle diverse parti del PR: quelle oggetto di ricorso esaminate con più ampio approfondimento e possibilità d’intervento delle altre, a prescindere dalla rispettiva importanza e incidenza territoriale. Non appaiono a dir vero motivi stringenti perché l’opportunità delle disposizioni del PR debba essere assicurata solo per le parti contestate, a tutela di singoli ricorrenti, e non in linea generale, d’ufficio, in funzione di un PR inteso come insieme organico e coerente, nell’interesse dell’intera collettività.
Spetta al Consiglio di Stato quale autorità superiore di sorveglianza sulla pianificazione del territorio esercitare questo ampio controllo, tanto più necessario in un cantone come il Ticino dove la frammentazione del territorio in una miriade di realtà politiche comunali, munite ognuna di un autonomo potere pianificatorio, richiede un’ampia e autorevole supervisione, svolta con metro unitario.
Si consideri d’altro canto che a contemperare l’estensione del controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il suo diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella che ritenga più opportuna. Finalmente è solo se la soluzione è chiaramente inopportuna che ne verrà rifiutata l’approvazione o se sono prospettabili soluzioni alternative talmente preferibili da rendere irragionevole approvare quella adottata dal comune.
Ad ogni modo, qualunque sia al latitudine del suo apprezzamento il Consiglio di Stato non può limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, appaia manifestamente insostenibile.
Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di __________, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, op. cit., pag. 45 seg., in part. 55).
2.2
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, come abbiamo sopra precisato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR sicché il tribunale interviene come unica istanza). Il ricorso è proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Informazione e partecipazione della popolazione, art. 4 LPT e 5 LALPT
La ricorrente si duole della violazione di queste disposizioni. Fa valere che la contestata variante è stata unicamente esposta all’albo comunale, senza ulteriore informazione e partecipazione della popolazione.
Comune e Governo respingono la censura ritenendo rispettata la procedura degli art. 32 e seguenti LALPT.
Conviene rievocare rapidamente i fatti:
Il 16 ottobre 1995 il Municipio di __________ ha organizzato una serata informativa sulla revisione del PR in applicazione dell’art. 32 LALPT. La serata è stata annunciata sul FU. La revisione prevedeva già le controverse zone edificabili. In seguito esse vennero estrapolate dal progetto di revisione e istituite separatamente attraverso la variante qui dedotta in giudizio.
Questa variante non fu illustrata al pubblico ai sensi dell’art. 32 LALPT, ma esposta presso la sala del consiglio comunale dal 9 al 30 marzo 1998, giusta l’art. 33 cpv. 2 LALPT, successivamente all’esame preliminare. Il relativo avviso fu esposto all’albo comunale il __________ 1998. Nessuna reazione da parte di __________ __________.
La variante fu quindi adottata dal Consiglio comunale e pubblicata a norma dell’art. 34 LALPT suscitando il ricorso in prima sede della qui nuovamente ricorrente.
Nelle circostanze non si può affermare che la popolazione e in particolare __________ __________ non siano stati informati delle intenzioni pianificatorie che hanno portato alla variante e che sia stata loro preclusa la possibilità di presentare osservazioni e in tal modo di partecipare al processo pianificatorio.
La popolazione e quindi anche la ricorrente sono stati sufficientemente informati ed hanno avuto occasione di presentare eventuali osservazioni e proposte al momento in cui la revisione del piano, comprensiva della soluzione poi ripresa dalla variante, è stata resa di pubblica ragione in applicazione, in quella sede se non in quella successiva, dell’art. 32 LALPT.
La variante come tale è poi stata portata alla conoscenza della popolazione, anche se solo attraverso la pubblicazione all’albo comunale, dopo l’esame preliminare.
La mancata informazione alla popolazione che quella parte del vecchio PR, già portata a sua conoscenza nell’ambito della revisione generale, ne veniva ora disgiunta e proposta a titolo di variante (non della revisione ma del PR in vigore) non riveste un sostanziale rilievo.
Quanto al diritto di essere sentito, sancito dall’art. 33 cpv. 1 LPT nell’esigere che i PR siano pubblicati non è stato violato e semmai la violazione è sanata in questa sede posto che la materia del contendere verte su temi di diritto sui quali il TPT ha pieno potere di giudizio.
4. Scopi e principi pianificatori
Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater vCost, ora art. 75 Cost).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT (Scopi) il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo fine la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT (Principi pianificatori) il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrandovi armoniosamente gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi e permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Quanto agli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà inoltre aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.
Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.
In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione, tenuto adeguatamente conto delle esigenze dell’economia (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5°; ). E’ quanto l’art. 3 cpv. 1 OLPT prescrive alle autorità che “dispongono di margine d’azione nell’adempimento e coordinamento dei compiti d’incidenza territoriale”. Esse devono 1. verificare quali sono gli interessi in causa; 2. valutare se sono compatibili, e semmai con quali implicazioni, con lo sviluppo territoriale auspicato; 3. tener conto nel miglior modo possibile degli interessi così enucleati.
5. Strumenti pianificatori
Nel sistema della LPT la pianificazione deve avvenire in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente in cui ogni parte adempie la propria specifica funzione.
Il Piano direttore (PD) è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E’ in questa sede che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro “ (art. 12 lett. b LALPT). Il PD è costituito, giusta l’art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Il PD vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale.
La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17), con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT).
Il tutto in conformità col Piano direttore (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni, compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
6. Zona edificabile - zona industriale
6.1
La ricorrente contesta principalmente la zona artigianale - industriale (ArI) prevista dalla variante in esame e ne chiede l’annullamento “nella misura in cui istituisce una zona industriale ad hoc per la __________ -__________.”
La prima questione che ci si pone è se questa zona configuri una zona edificabile ex art. 15 LPT o una dell’altre zone e comprensori dell’art. 18 LPT.
L’art. 15 LPT si limita a specificare che le zone edificabili comprendono i terreni idonei all’edificazione che sono “già edificati in larga misura” (lett. a) o che saranno “prevedibilmente necessari all’edificazione e urbanizzati entro quindici anni” (lett. b) e non distingue, né altre disposizioni della LPT colmano la lacuna, tra le diverse tipologie rientranti in questa definizione. Non l’art. 18 LPT che autorizza il diritto cantonale a prevedere altre zone d’utilizzazione con l’unica precisazione che vi possono essere contenute prescrizioni su comprensori non attribuiti o il cui azzonamento è differito.
Dal canto suo l’art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT nello stabilire che le zone edificabili destinate all’abitazione e al lavoro devono essere fissate attraverso le rappresentazioni grafiche del PR, dispone che la loro destinazione può essere ulteriormente precisata e limitata dal Comune. A questo fine possono segnatamente essere previste zone per residenza esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie e, qui rilevanti, zone industriali o artigianali con adeguati servizi.
Se in quest’ottica le zone industriali siano semplicemente una forma di zona edificabile o costituiscano un’altra zona ai sensi dell’art. 18 LPT non è chiaro.
La cosa, va subito detto non ha pratica rilevanza: lo speciale regime che riservi loro all’occorrenza il PR non toglie loro il carattere di base di zona edificabile di cui devono di conseguenza adempiere i presupposti.
In primo luogo va ossequiato il principio costituzionale postulante una funzionale utilizzazione del suolo e il precetto derivatone che esige una razionale ripartizione dei luoghi destinati al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett.a LPT).
Con questi principi si pone in contrasto l’edificazione sparsa (Streubauweise) e non meno, per lo spreco del suolo e per l’irrazionalità dell’insediamento cui dan luogo, le piccole zone (Klein und - Kleinstzonen) discoste dal comprensorio edificato. Una costante giurisprudenza le bolla non solo di indesiderabili ma anche di contrarie al diritto (cfr. per tutti DTF 119 Ia 300 p. 303: Die Rechtsprechung des Bundesgerichts betrachtet es al zentrales Anliegen der eidgenössische Raumplanungsgesetzgebung, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern. Kleinbauzonen erscheinen im Blick auf diese Zielsetzung nicht nur als unzweckmässig, sondern grundsätzlich als gesetzeswidrig). Eine einzelfallweise Einzonung widerspricht überdies dem Prinzip der gesamthaften Betrachtung der Ortsplanung“.
6.2
Largamente compromessa appare alla luce di questi principi la situazione reale nel Canton Ticino dove la parcellizzazione del territorio cantonale in ca. 250 comuni, ognuno forte di una propria autonomia pianificatoria, ha favorito una pratica tendenzialmente autarchica in materia, sicché vediamo una disseminazione irrazionale di zone sedicenti industriali, sparse senza alcuna logica funzionale nel territorio, prive delle necessarie prerogative, senza che un serio progetto pianificatorio presieda alla scelta. Se poi all’interno dei singoli comuni l’area complessiva destinata all’industria viene a sua volta smembrata in piccole sottozone il quadro è completo.
Non va tuttavia perso di vista che la zona industriale presenta peculiarità che la distinguono sensibilmente dalle altre zone edificabili e di ciò va tenuto debito conto nel verificare se i presupposti dell’art. 15 LPT sono adempiuti. Si consideri ad es. la condizione della lett. b). Se la fissazione di un termine di 15 anni è adeguato quale orizzonte temporale per valutare l’entità di terreni edificabili occorrenti all’edilizia residenziale e se a questo fine si avvera idoneo (malgrado la sua rudimentalità) il classico metodo delle tendenze, le esigenze dell’industria richiedono di regola altri approcci, più specifici e mirati. Il trend demografico, il consumo di terreni edificabili negli ultimi anni per rapporto all’estensione iniziale della zona edificabile non forniscono indicazioni decisive. Un comune può essere attrattivo per la residenza e non esserlo affatto per l’industria e quindi lo sviluppo demografico registrato nel primo settore non sarà di alcun soccorso per la prognosi relativa al secondo. Di difficile interpretazione è poi lo sviluppo registrato nel tempo da una determinata zona industriale.
Bisogna tener presente che il fenomeno industria è in sé complesso, differenziato ed oggettivamente difficile da gestire.
Il problema è complicato dal fatto che le esigenze cui deve oggi soddisfare una zona industriale moderna rispecchiano il radicale mutamento del concetto stesso di industria: ci moviamo da tempo in regime di economia postindustriale (alias, terza rivoluzione industriale), caratterizzata da apparati produttivi smagriti all’essenziale, sempre più automatizzati e ad alto gradiente tecnologico, con largo ricorso alla produzione just in time e a all’outsourcing che riducono al massimo le scorte e quindi lo spazio immobilizzato ma richiedono trasporti veloci e sicuri e quindi i necessari collegamenti. In questo contesto l’ubicazione cessa di avere la valenza che aveva nella più statica era industriale, in cui la produzione era assai più strettamente tributaria del suolo e in molti casi richiedeva pesanti investimenti strutturali. Allora la concentrazione di aziende in un polo industriale che offrisse le strutture comuni necessarie (un esempio per tutti, i raccordi ferroviari) aveva ben altro significato. Oggi la messa in rete via Internet rende le aziende molto meno condizionate dalla loro localizzazione (indifferenza localizzativa). Certi servizi centralizzati che ancor oggi si vorrebbero offrire nei nuovi poli industriali vengono svolti telematicamente e riducono l’importanza dell’offerta.
Più che la messa a disposizione di un apparato organizzativo sofisticato può valere quale richiamo la qualità della vita offerta dal luogo (Ticino città giardino), l’ordine pubblico, la pace del lavoro, la stabilità sociale, una fiscalità moderata, una burocrazia cooperativa (NPM). Importante è poi la possibilità di accesso a centri di ricerca e di sviluppo, a strumenti di calcolo avanzato (v. Centro di calcolo a __________), la prossimità di istituti universitari che assicurino la formazione di collaboratori e di futuri imprenditori e offrano un costante punto di riferimento e di contatto.
Imprescindibile, specie per attirare imprese tecnologicamente avanzate, è naturalmente la disponibilità di mano d’opera specializzata. Perciò fintanto che l’esemplare impegno profuso dal Canton Ticino nel promuovere la formazione professionale non avrà pienamente portato i suoi frutti, preziosa per l’insediamento di aziende industriali rimarrà la prossimità con il grande polmone della regione __________, __________ in testa.
6.3
Bastano queste elementari considerazioni a mostrare come un’applicazione meccanica dei criteri dell’art. 15 LPT (zona già ampiamente edificata e/o necessità di area edificabile per i prossimi 15 anni) possa difficilmente offrire un’utile risposta alle esigenze di insediamenti industriali di stampo moderno. Sono questi che il Ticino vorrebbe di preferenza richiamare sul suo territorio e che effettivamente promuove, attraverso ambiziose disposizioni legislative di promovimento industriale, non ultimo attraverso la legge per l’innovazione economica (L-INN) ma anche attraverso strumenti più mirati come il progetto _________.
Bisogna ora far sì che questi incentivi trovino positivo riscontro nell’organizzazione territoriale: le esigenze dell’economia vanno coniugate con quelle del territorio.
6.4
Per i motivi detti sopra la soluzione non sta necessariamente nella creazione di grandi poli superattrezzati come voleva l’industria tradizionale. La concentrazione non è più un imperativo assoluto né necessariamente la forma più auspicabile di insediamento. Non, certo, se si pon mente, per analogia, a certi centri commerciali e artigianali dove la concentrazione ha portato a un impatto sul paesaggio, un congestionamento dei trasporti, un inquinamento fonico e atmosferico disastrosi (__________insegna). D’altra parte veri poli tecnologici o scientifici come ne prosperano in altri paesi (ad es. il tecnoparco __________ in __________: 40 ha, 82.000 PL) hanno dimensioni e offrono servizi che presuppongono un’economia di scala impensabile per il Ticino. Qui è l’intero Cantone che può in qualche modo svolgere questa funzione, ma in modo decentrato, conformemente alla sua vocazione di città - regione.
Il tema dell’insediamento industriale ha una valenza sovracomunale che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro di livello superiore.
Il problema non può essere risolto lasciando che ogni comune immetta sul mercato la sua piccola o grande zona industriale, aspettando che sia poi la domanda a decidere dove l’industria si istallerà effettivamente. Il rischio è che le imprese anziché concentrarsi in una zona prima di intaccare la prossima le invadano tutte alla spicciolata, seminando opifici e officine a casaccio, uno qui uno lì: sparsi gli stabilimenti, sparse le zone. Lo spreco di terreno è evidente e va evitato.
Una siffatta pianificazione finisce per ritagliare nel territorio una disseminazione di aree virtuali (porzione delle singole zone destinata a non essere occupata) che, sommate comune per comune, possono raggiungere una ragguardevole estensione. Sono superfici per lo più sottratte all’agricoltura e spesso non compensabili in natura, il che pone a carico dei comuni l’onere del compenso pecuniario, senza che vi faccia riscontro, nella misura del mancato utilizzo dell’area (in questo senso “virtuale”), alcun ritorno fiscale.
Il procedimento è evidentemente incompatibile con il precetto di un uso parsimonioso del fattore suolo.
6.5
Una base più confacente potrebbero fornire studi di pianificazione integrata, come il __________ per l’agglomerato __________. Qui il territorio è suddiviso in comprensori che hanno ciascuno una specifica vocazione funzionale. La funzione dominante può essere, per l’appunto, quella industriale che in quel caso va di preferenza promossa lì e non in altro comprensorio, dove predominano e vanno promosse altre funzioni. Una concentrazione, per così dire, decentralizzata. Dove il ruolo dei singoli comuni è però tutto da definire.
6.6
E' finalmente innegabile che lo strumento pianificatorio per eccellenza per gestire questa materia è il Piano direttore cantonale. E’ questo il livello in cui devono trovare espressione le linee portanti della politica territoriale, al fine, come enuncia l’art. 12 LALPT, di assicurare una pianificazione continua e coerente del territorio cantonale”, volta a garantire “un armonioso sviluppo socio-economico ed il rispetto delle esigenze ambientali”, attraverso, aggiungiamo noi, il coordinamento verticale e orizzontale dei diversi gradi di pianificazione, in particolare di quelle regionali e comunali tra di loro.
Alla base ci vuole un'approfondita analisi di mercato che delinei le diverse tipologie di industrie, le loro specifiche esigenze e reperisca sul territorio le località più favorevoli per il loro insediamento.
Poi solo un'accorta, incisiva azione di marketing, supportata da una lungimirante politica di promovimento economico tradurrà in termini di concretezza le visioni pianificatorie.
6.7
Va purtroppo tenuto conto in quest’ottica come l’opzione del legislatore cantonale di attuare il precetto dell’art. 5 LPT compensando i vantaggi derivanti dalla pianificazione unicamente attraverso il prelievo di imposte e contributi e gli svantaggi nella sola misura in cui comportino espropriazione (art. 6 LALPT), renda più difficile concentrare le aree industriali in determinati comuni, escludendone l’insediamento in altri. Così come la concorrenziale compresenza nello stesso comprensorio di zone industriali comunali d'interesse locale e di altre d'interesse cantonale, diversamente sostenute dall'ente pubblico, non sia per semplificare le cose.
6.8
Intanto, in assenza di strumenti che indichino le necessarie linee direttive e forniscano collaudati elementi di giudizio è arduo stabilire se una zona industriale ha ragione di essere in un determinato comune e se il suo dimensionamento è corretto.
Se non vi sono comuni che offrano oggettivamente condizioni più favorevoli di altri all’insediamento industriale, così da soddisfare lì a preferenza di altrove la domanda, in base a quali criteri si può stabilire che la zona industriale prevista nel proprio PR da un determinato comune non risponda a un bisogno che ne giustifichi l’istituzione?
Non rimane che accertare empiricamente, tenuto conto delle circostanze locali, se la zona esaminata possiede i requisiti indispensabili per accogliere attività industriali e se non appare di primo acchito sovradimensionata. Chiaro indizio che la destinazione è errata, rispettivamente che la dimensione è ipertrofica, è semmai la perdurante scarsa o nulla occupazione.
Scarsamente attendibili sono invece, in materia di insediamenti industriali, le proiezioni basate su rilevazioni statistiche attinenti alla sola realtà comunale.
7. Fatto questo lungo excursus occorre passare all’esame del caso concreto.
7.1
Va premesso che con la variante all’esame il Comune intende dare una risposta pianificatoriamente corretta all’annosa questione della presenza nella __________ di __________ di tre importanti aziende produttive che operano da decenni fuori zona edificabile trovando in questa situazione un serio impedimento al loro sviluppo.
E’ creata a questo scopo una zona industriale-artigianale (ArI) divisa in tre distinte aree.
Nella prima, a valle della cantonale, è insediata la “__________ ”, la più importante azienda industriale del comune ed anzi dell’intera valle della __________ (40% dei PL).
Alla nuova area sono stati attribuiti 19.620 mq, di cui 17.900 di proprietà della Ditta (sui 32.261 ch’essa possiede in zona). L’ampliamento rispetto alla superficie attualmente utilizzata (ca. 6.000 mq) è di 4.620 mq.
La seconda area (ad ovest) interessa la __________ __________ e comprende il sedime su cui sorge lo stabilimento e un attiguo fabbricato. Il tutto per una superficie di ca. 7.060 mq.
La terza è l’area oggetto del presente ricorso, su cui sorge, a monte della strada cantonale, il complesso della MM, composto dallo stabile principale, sito sul part. __________ in cui sono installati 6 mulini, e, sul part. __________, da un fabbricato secondario la cui trasformazione d’uso (installazione di altri 2 mulini) ha scatenato la nota vicenda giudiziaria con la qui ricorrente. In un piccolo edificio sul part. __________ è insediata l'amministrazione mentre il sovrastante part. __________ è inedificato.
La zona, così come l’ha adottata il Consiglio comunale, comprendeva oltre ai suddetti fondi, di proprietà della __________, anche il limitrofo mapp. __________, gravato da un diritto di prelazione a favore della medesima. Il Consiglio di Stato non ne ha approvato l’inclusione, proponendo al comune di esaminare, in sede di revisione del PR, l’opportunità di aggregare in sua vece una fascia del finitimo mapp. __________ delimitata a valle dalla strada e profonda 70 mq.
L’”area” è stata approvata dall’autorità governativa, epurata del part. __________. Compreso il fondo escluso essa avrebbe avuto una superficie di 8600 mq, senza, di mq 7272.
Sub judice, notiamo, è la sola zona approvata dal Consiglio di Stato, di mq 7272.
L'azzonamento, si noti, era già previsto dal progetto di revisione generale del PR ’77 e ne è stato estrapolato per divenire oggetto della variante. Questa non introduce alcuna modifica rispetto al progetto di nuovo PR (ora presso il Dipartimento per l’esame preliminare) ma ne anticipa semplicemente le disposizioni relative alla zona __________ di nuova istituzione. La variante muta il vigente PR, non la sua revisione, in fieri.
7.2
Dalle rilevazioni del 1997 risulta che il comparto ora attribuito alla zona ArI comprendeva allora complessivamente 190 PL (50% dei PL di tutto il comune). La contenibilità teorica della nuova zona (partendo da un grado di attuazione del 70%, un I.S di 1 e 60 mq per PL)) è di ca. 410 PL: il potenziale residuo è dunque di 220 PL (410 - 190).
La ricorrente giudica del tutto eccessivo questo potenziale, sommato a quello dell’esistente zona __________. Quest'ultima, occupata solo in ragione della metà, basta da sola, a mente della ricorrente, a soddisfare le esigenze dell’intero comune, senza creare nuove zone.
Quanto all’area destinata alla __________, va tenuto presente che dei 7272 mq riservatile dalla __________ solo 1.150 sono oggi occupati da edificazioni, di cui 900 da impianti produttivi.
La ricorrente contesta la creazione di quest’area e in via subordinata il suo dimensionamento giudicato eccessivo.
8. Nell’attuale stato delle pianificazione, che si è occupata della zone industriali d’interesse cantonale ma ancora non ha trovato una soluzione soddisfacente per quelle d’interesse comunale, la risposta non va cercata in formule astratte, ma occorre far prova di realismo, in linea col principio giurisprudenziale che all’occorrenza la pianificazione dev’essere messa in consonanza con la realtà e il PR adeguato di conseguenza (cfr. DTF 121 I 245 consid. 6b; v. pure 124 II 391 pag. 397: „hat sich die Ortsplanung nicht einzig nach einem abstrakten Planungskonzept zu richten, sondern ebenfalls die jeweiligen tatsächlichen Gegebenheiten und Bedürfnisse der Grundeigentümer sowie der Bevölkerung zu berücksichtigen (art. 1 Abs 1 RPG).“
Vero è che pure in quei casi un azzonamento può entrare in linea di conto solo se sono rispettati scopi e principi della pianificazione: non basta che i terreni siano usati da tempo per scopi produttivi e che lo saranno verosimilmente ancora a lungo.
Vero anche che vi è una speciale categoria di piccole zone, avversata in linea di principio dalla giurisprudenza federale: quelle create all’unico scopo di consentire l’ampliamento di un impianto fuori zona edificabile, che non può essere autorizzato in via d’eccezione ai sensi dell’art. 24 LPT per non esservene i presupposti. Con ciò si viene a istituire surrettiziamente, eludendo l’art. 24 LPT, una piccola zona edificabile, destituita di propria giustificazione.
Tuttavia pure qui la giurisprudenza ammette eccezioni. Così nel primo caso citato, dove il procedimento (adozione di un piano particolareggiato ad hoc) è stato riconosciuto legittimo per la funzione, lì adempiuta, di sanare una volta per tutte una situazione incancrenita, altamente insoddisfacente sul piano della certezza giuridica.
Nel secondo caso il TF ha escluso che la piccola zona edificabile fosse stata creata ad personam, posto che l’azzonamento appariva senz’altro sostenibile alla luce di una visione globale (“sich …bei der gebotenen gesamthaften Betrachtung planerisch durchaus sachlich vertreten lässt“).
9. Nel caso di specie va tenuto presente che tutte le tre aziende interessate dalla __________ esistono da assai prima dell’entrata in vigore della LPT.
“Ancor prima dell’approvazione dell’originario piano regolatore, precisa il Municipio di __________ nelle sue osservazioni, si sono delineate nel comprensorio, diverse costruzioni, particolarmente residenziali, sorte su aree non ben definite del territorio. A quel tempo non vigeva una precisa catalogazione dei siti edificabili e le costruzioni avvenivano sulla scorta delle disposizioni cantonali allora in vigore. Ciò si è verificato anche per gli insediamenti artigianali e industriali. Ora, con la variante, e il processo di revisione totale del piano regolatore, il Municipio intende ridisegnare e possibilmente dare una conveniente sistemazione ai vari punti di contrasto che si presentano, un po’ ovunque, nelle molte frazioni che compongono il vasto territorio comunale.”
Per quanto attiene specificamente all’area occupata dalla __________, la sola a formare qui oggetto di contestazione, si rileva che la ditta è attiva dal 1970 nel campo della micronizzazione di sostanze solide e che si è specializzata negli ultimi anni nella micronizzazione di principi attivi farmaceutici, integrando nella sua attività la progettazione e costruzione di mulini e apparecchiature di laboratorio. Figurano tra i suoi clienti le più qualificate multinazionali farmaceutiche, con le quali (si apprende dal prospetto della Ditta) essa “collabora dalle fase iniziali dello sviluppo di un nuovo progetto, fino alla produzione di lotti industriali.”
La __________, coi suoi attuali 25 dipendenti, è una piccola ma dinamica impresa di punta, tecnologicamente avanzata, che ha saputo conquistarsi una nicchia di mercato a livello internazionale e occuparvi una posizione di leader. Nel 1999 ha conseguito un fatturato globale di sfr. 3.966,066.30 che per il 23% è stato realizzato nel nuovo impianto, quello installato sul part. __________. Il Rapporto sulle attività relativo al 1999 dichiara che “il contributo del nuovo impianto si configura come essenziale per il buon funzionamento della Società, e che una sua eventuale chiusura causerebbe un danno alle attività generali di __________ -__________ __________. ben superiore al 23% del fatturato.”… “L’impossibilità di servire tutti gli attuali clienti e la perdita di quote di mercato e di immagine che subirebbe la __________ -__________, metterebbe senz’altro in forse il futuro stesso dell’intera Società, in un mercato di servizi per l’industria farmaceutica, nel quale la puntualità delle consegne, l’affidabilità e la flessibilità nel servizio sono le componenti fondamentali di sopravvivenza.”
Questi argomenti non sono serviti, e non poteva essere diversamente, a giustificare l’applicazione (peraltro in sanatoria) dell’art. 24 cpv. 2 LPT, considerato che la trasformazione d’uso dello stabile, unitamente a un suo modesto ampliamento, eccedevano chiaramente i limiti degli interventi contemplati dal disposto. Sono però credibili e non privi di significato nel contesto pianificatorio che ne occupa.
E’ bensì vero, da un lato, che l’area destinata alla __________ dalla neo-istituita zona __________ raggiunge poco più di 7.000 mq e configura quindi una piccola zona edificabile, per di più lontana dal comprensorio costruito. Comprensorio, sia detto per inciso, che si dissolve in questo comune in uno sgranarsi di piccoli nuclei insediativi, legati assieme più da una volontà politica che da una percettibile coesione spaziale, per cui una grande zona che concentrasse in sé tutte le attività industriali presenti e future del Comune avrebbe verosimilmente un impatto paesaggistico sproporzionato.
Non è men vero, d’altro lato - e ne va tenuto debito conto - che l’insediamento industriale si è prodotto nel comune di __________ molto prima che i moderni criteri pianificatori trovassero consacrazione nella legge federale e nei suoi strumenti applicativi. Come giustamente osserva la resistente, il PR del 1977 ha totalmente trascurato il problema della presenza sul territorio comunale di attività produttive importanti; tra queste, in prima linea, la __________, e ciò malgrado i suoi 160 dipendenti.
Il motivo poteva essere tra altri, avverte il rapporto tecnico agosto 1998 a pag. 7, che nel 1973, anno di definizione del PR, “si poteva presumere e sperare in un trasferimento nelle zone edificabili”, mentre “adesso la situazione si è talmente consolidata che ciò risulta impossibile o perlomeno molto difficile”.
Se dunque, per citare il rapporto, “vi possano essere delle soluzioni pianificatorie atte ad inserire in apposite zone di utilizzazione tutto o buona parte del costruito che si trova fuori zona edificabile”; ciò non toglie che “alcune delle aziende leader comunali, sia dal punto di vista delle dimensioni territoriali, sia per i posti lavoro nonché dal profilo economico generale (stabilità finanziaria dell’impresa, giro d’affari, gettito fiscale ecc.) e della produzione (tecnologia di punta, valore aggiunto, qualità), risultino attualmente fuori delle zone edificabili.” Con la conseguenza, sempre secondo il rapporto, che “Ditte importanti e fortemente insediate nel territorio non possono né programmare investimenti né organizzarsi funzionalmente per il futuro avendo sempre questo condizionamento che ne riduce la propositività”.
L’ipotesi che difronte a queste limitazioni le ditte interessate si risolvano a trasferirsi nella zona __________ prevista dal PR è chiaramente chimerica. Questa zona (divisa in realtà in due settori distinti) non sembra peraltro avere una grande attrattiva se, come ricorda il già citato rapporto, ha visto l’insediamento di soli quattro nuovi stabilimenti; due in località __________ e due a __________.
Tutto ben considerato la soluzione adottata con la __________ è la sola che dia una risposta realistica e sensata al problema.
Risolve in chiave pianificatoria l’annosa questione di imprese produttive la cui attività non è conforme (e ciò da lunghissimo tempo) alla destinazione della zona in cui sono locate. La garanzia delle situazioni acquisite non è sufficiente per assicurare a lungo termine la loro sopravvivenza, se non, ma è ipotesi improponibile, forzando i termini dell’art. 24 LPT . Il problema è troppo importante per essere risolto a colpi di autorizzazioni eccezionali. Meglio una soluzione pianificatoria non ideale che lo stato di incertezza in cui versa la situazione attuale.
Alla fin fine, anche ritenendo ognuna di esse quale zona artigianale-industriale a sé stante e non parte costitutiva di un’unica zona __________ (come prevede impropriamente la variante), le tre “aree” sono pianificatoriamente giustificate. La soluzione ha una funzione essenzialmente sanatoria, pone fine a un regime di eccezionalità del tutto inadeguato.
Solo l’inserimento in una zona di utilizzazione garantisce.il postulato ricupero alla normalità.
10. La sanatoria non va intesa, per rispondere a un’altra censura della ricorrente, quale espediente per aggirare l’ostacolo dell’art. 24 LPT e ottenere per le vie della pianificazione quel che è escluso in via di autorizzazione eccezionale fuori zona edificabile.
Che si sia prima tentato questa scorciatoia e, fallito il tentativo, si sia ripiegato sulla strada maestra della pianificazione nulla toglie alla correttezza dell'opzione finale.
Peraltro il tentativo, dettato dall’urgenza (alla ricerca di un illusorio punctum minoris resistentiae, altrove, nota bene, riuscita), concerneva solo una parte della proprietà __________ (il mapp. __________), valendo per la rimanente la garanzia della situazione acquisita (tranne forse per il part. __________ che funge semmai da “Baulücke”).
Con la variante si tratta di dare una destinazione pianificatoria all’intera area (e alle altre analoghe situazioni fuori zona edificabile) e non di creare le basi per utilizzare in chiave industriale una parte del fondo di proprietà della __________, sanando un illecito preesistente.
L’autorizzazione chiesta non precludeva peraltro il passaggio, attraverso la prevista revisione generale del PR, rispettivamente attraverso la controversa variante che l'ha anticipata, alla soluzione pianificatoria che includesse, con gli opportuni ampliamenti, l’intera proprietà in zona industriale.
La soluzione avversata, ripetiamo, risponde alla necessità di finalmente regolarizzare in chiave pianificatoria la situazione di aziende insediate da anni fuori zona edificabile, assegnando l’area in cui esse operano, adeguatamente dimensionata per consentire un loro ragionevole sviluppo, ad una zona di PR la cui destinazione collimi con quella dell’attività ivi svolta, ponendo fine al regime di eccezionalità finora imperante, impotente a rispondere alle esigenze di una dinamica gestione industriale che è nell’interesse del Comune promuovere e non soffocare.
Non si può volere una zona industriale ed escluderne le imprese che da anni costituiscono l’ossatura produttiva del Comune.
Quali siano stati i moventi all'adozione della __________, la soluzione regge di per sé stessa ed è quanto importa.
11. Quanto al dimensionamento dell’area in contestazione non vediamo, contrariamente alla ricorrente, in base a quali elementi si debba porne in dubbio l’adeguatezza. 7.272 mq non sembrano eccessivi per una ditta come la __________ __________ che ha il vento in poppa, è in fase espansiva e deve poter proseguire nel suo sviluppo senza tema di essere quanto prima costretta all’asfissia.
Che la rimanente zona industriale (__________) offra confortevoli margini di sviluppo non rileva, in concreto: le aziende in funzione delle quali sono state riservate le tre aree in esame non sono con ogni evidenza interessate a trasferirsi altrove e l’eventuale spazio reperibile nella suddetta zona non serve allo scopo.
O si crea una zona industriale dove queste ditte sono già presenti - e in quel caso si deve offrire loro adeguate possibilità di ampliamento - o le si lascia vegetare fuori zona edificabile aspettando che vi muoiano d’entropia.
Ciò vale anche qualora si volesse concepire la nuova zona come una sorta di zona di mantenimento, riservata alle sole attività che già vi si trovano. Una zona industriale ha altre esigenze di una zona residenziale. In quest’ultimo caso si può delimitare l’area seguendo il perimetro esterno delle costruzioni e ammettere unicamente che si colmino gli eventuali vuoti interni.
Per mantenere in loco l’apparato produttivo di un’industria bisogna invece garantirne l’espansione.
La variante risponde a questa elementare esigenza.
Si noti ad ogni modo che per la zona riservata alla __________ il problema è aperto. Il Consiglio di Stato non ha, ripetiamo, approvato l’inclusione del mapp. __________, rinviando gli atti al comune affinché esamini l’inserimento, al suo posto, di parte del mapp. __________.
Non tocca al TPT pronunciarsi in merito. Quel che non fa dubbio è che ridotta ai rimanenti mappali (ca. 7272 mq) - e solo così limitata è oggetto del presente ricorso l’area in esame non appare sovradimensionata.
12. Partendo dall’assunto che la variante inserisca nella zona __________ una parte di superficie SAC, la ricorrente si duole che non sia stato previamente modificato il PD.
Esaminiamo la censura in relazione all'area interessante la __________ (approvata dal Consiglio di Stato a esclusione del part. __________). Su questa stretta striscia che si estende perpendicolarmente a monte della cantonale sono distribuiti i diversi stabili adibiti alla produzione e amministrazione della ditta, con un intervallo inedificato, a metà circa del comparto, dove è intercalato il part. __________, confinante a ovest con il part. __________ e come questo assegnato (inizialmente) alla zona agricola.
La sua attribuzione alla rimanente area industriale risponde all’evidente esigenza di conferire coerenza alla stessa, eliminando l’incongrua introflessione che vi compirebbe altrimenti la zona agricola, separando in due tronchi divaricati l'area dedicata alla produzione.
A dir vero già il mantenimento in zona agricola del part. __________ crea una rientranza che restringe fortemente, in modo non funzionale, l'area, ma su questo punto la questione è sottratta al nostro giudizio.
Chiaro è che non si può voler conferire un assetto pianificatorio confacente all'insediamento produttivo della __________ e non includere nella zona industriale da istituirsi a questo scopo il part. __________.
La rimanente parte, dove sono locati gli stabili, è ad ogni modo inutilizzabile per l'agricoltura e non entra già per questo fatto in considerazione come SAC.
L'art. 16 OPT definisce infatti le SAC "parte dei territori idonei all'agricoltura", precisando che sono "costituite dalle superfici coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura". Esse "sono assicurate con provvedimenti delle pianificazione del territorio" (cfr. l'art. 20 OPT).
Il PD le contempla nella scheda 3.1 e nelle relative rappresentazioni grafiche..
A parte il fatto che queste ultime sono in scala 1:25000, e non possono quindi pretendere ad una localizzazione molto precisa dei terreni assoggettati, va considerato che il PD non è un costrutto rigido e immutabile, al cui diktat le autorità siano supinamente assoggettate. Il nostro ordinamento rifugge da un'impostazione verticistica e piramidale della pianificazione del territorio; è fondato sull'interattività tra i livelli, sullo scambio reciproco di input.
Quanto al PD si vuole strumento atto non solo a fotografare i conflitti ma anche a risolverli e ciò richiede flessibilità e adattabilità alle mutevoli circostanze. Solo così il PD può assolvere la funzione riconosciutagli dalla giurisprudenza, ch'è "non solo di accertare determinate situazioni, ma anche di porsi a indirizzo e guida di processi pianificatori futuri. Il livello inferiore deve quindi poter influire su quello superiore della pianificazione direttrice (DTF 119 Ia 362 consid.4a pag. 368; trad. dal tedesco ns.)." La giurisprudenza federale ammette che ci si scosti dal PD se ciò è sostanzialmente giustificato, è di secondaria rilevanza e se nelle circostanze appare sproporzionato pretendere che il PD venga dapprima formalmente modificato (DTF succitato, con cit., in part. 112 Ia 281 consid. 6 pag. 285). Può essere inoltre giustificato che si devi dal PD alla luce di nuove conoscenze. E così pure se il contenuto del PD si riveli contrario al diritto o di impossibile attuazione nel processo di adozione del PR; in particolare se i proprietari colpiti non hanno potuto far valere le loro ragioni contro il PD stesso (DTF 113 Ib 299 consid. 2b pag. 302).
Nel caso che ne occupa non v'è dubbio che l'intera area approvata dal Consiglio di Stato dev'essere attribuita alla zona artigianale industriale prevista dalla variante (che l'ha estrapolata, come sopra ricordato, dal progetto di revisione generale del PR). Pretendere che per togliere i ca. 2000 mq del part. __________ si debba previamente modificare il PD è privo di senso, visto la notoria laboriosità del procedimento e la poca rilevanza della modifica.
Ciò è tanto più vero se si considera che in tempi relativamente brevi all'area il Comune potrebbe aggiungere la porzione del part. __________ suggerita dal governo, in detrazione della superficie SAC.
Fin lì non ha senso cambiare il PD.
Lo stesso discorso vale per la compensazione. Sul tema se dev'essere reale o pecuniaria e sulle relative modalità sono in corso trattative tra comune e Consiglio di Stato.
Conviene soprassedere con la compensazione finché sia definitivamente chiarita l'entità delle superficie SAC da compensare e la possibilità o meno di compensarle in natura, eventualmente previa bonifica di altri terreni, come comune e stato stanno valutando.
13. La ricorrente si duole che contestualmente all’adozione della variante istituente la zona __________ non si siano attribuiti i gradi di sensibilità al rumore e chiede l’annullamento della decisione governativa che ha approvato la variante malgrado questo vizio.
A norma dell’art. 44 OIF i cantoni provvedono affinché alle zone di utilizzazione, delimitate dai PR in applicazione dell’art. 14 LPT, siano assegnati i gradi di sensibilità previsti dall’art. 43 OIF.
I gradi stabiliti dal disposto vanno dal I. al IV, con progressione indirettamente proporzionale al grado di rumore ammissibile nelle rispettive zone, rispettivamente al grado di protezione fonica che va loro garantito.
Mentre il grado di sensibilità II (GS II) è prescritto per le zone destinate all’abitazione, alle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente alle zone miste residenziali - artigianali, va attribuito il GS III e così alle zone agricole.
Spetta al PR stabilire, nel rispetto dei principi generali e degli scopi della pianificazione del territorio, quali utilizzazioni e con quale potenziale di rumorosità ammettere nelle diverse zone di utilizzazione, e attribuire loro il GS corrispondente, indipendentemente dalla designazione nominale della zona. Se ad es. in una zona industriale sono ammesse solo attività produttive mediamente moleste non le si attribuirà il GS IV ma il GS III. Ad una zona residenziale non potrà invece essere attribuito il grado III se non nei casi in cui può essere ammesso per una sua parte il declassamento previsto dall’art. 43 cpv. 2 OIF.
Nel caso di specie la variante prevede che nell’area destinata all’insediamento della __________ possano essere svolte solo attività mediamente moleste e le va dunque attribuito il grado III.
Lo stesso grado spetta peraltro alla contigua zona agricola in cui si trova la villa della ricorrente, costruitavi prima dell’entrata in vigore della LPT.
Ciò premesso, va considerato che, giusta l’art. 24 LPAmb dal titolo Requisiti per le zone edificabili, le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone possono essere previste soltanto nelle regioni (nel testo francese en des endroits, in quello tedesco: in Gebieten) in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
Ciò presuppone che vengano assegnati i GS alla zona in questione, condizione ineludibile per poter stabilire quali sono i valori di pianificazione da rispettare.
Perciò l’art. 44 cpv. 2 OIF prescrive che l’assegnazione sia effettuata al momento della delimitazione o della modificazione delle zone di utilizzazione. Termine ultimo, ampiamente trascorso, il 1. aprile 1997.
Fino all’assegnazione, l’art. 44 cpv. 3 OIF fa ordine ai Cantoni di stabilire il GS caso per caso, nell’ambito di domande di costruzione.
In questo senso il Consiglio di Stato ha preso per base il GS III nell’autorizzare eccezionalmente ex art. 24 LPT la trasformazione dello stabile sito sul part. __________. I dati occorrenti sono stati forniti dal “Rapporto di misurazione acustica” del luglio 1996, aggiornato nell’ottobre del 1998, riguardante l’impatto acustico degli impianti della __________. Autore l’Ufficio della prevenzione del rumore, Sezione della protezione dell’aria e dell’acqua del Dipartimento del territorio.
Le misurazioni sono state effettuate nella camera al pian terreno della villa __________ separatamente per ogni impianto, ai sensi dell’allegato 6 OIF, tenuto conto dei tempi di funzionamento indicati dalla __________ per il periodo diurno. Poiché non viene effettuato lavoro notturno il calcolo per il relativo periodo è stato fatto a ritroso, stabilendo il tempo massimo in cui gli impianti potrebbero funzionare senza superare i valori consentiti.
Il livello sonoro di valutazione (Lr) è risultato di 51.0 dB(A).
Sono quindi stati previsti due scenari. Nel primo si è assunto che l’apparato produttivo corrispondesse a un impianto fisso nuovo ai sensi dell’art. 7 cpv. 2 lett. b OIF, nel secondo, a un impianto fisso modificato sostanzialmente (art. 8 cpv. 2 OIF). Nel primo caso occorreva rispettare i VP del GS III (60 di giorno, 50 di notte), nel secondo i VI di 5 dB(A) più elevati. In entrambe le ipotesi, precisa il Rapporto, “con l’installazione dei silenziatori previsti nell’esame acustico allegato in supplemento alla domanda di costruzione gli impianti della __________ __________ di __________ rispettano i limiti di esposizione al rumore fissati dall’OIF nel periodo diurno. Nel periodo notturno potrebbero funzionare da un massimo di 12 minuti se gli impianti vengono considerati come nuovi ai sensi dell’art. 7 OIF, a un massimo di 122 minuti in caso che gli stessi siano considerati come una modifica sostanziale dell’attività esistente come previsto dall’art. 8 OIF.”
Il TRAM ha ritenuto nella sua sentenza che ricorressero gli estremi della seconda ipotesi senza dover peraltro trarne conclusioni ai fini del giudizio.
In realtà alla fattispecie va piuttosto applicata la giurisprudenza del TF, ai cui sensi se un impianto esistente, rivelatosi poco o nulla rumoroso prima del 1.1.1985 (data di entrata in vigore della LPAmb), lo diviene poi a seguito di una modificazione sostanziale, questa sia da trattare alla stregua della creazione di un nuovo impianto, con l’obbligo di conseguenza di rispettare i VP e non solo i VI. Si applica cioè l’art. 25 LPAmb, risp. l’art. 29 OIF e non l’art. 8 OIF.
Il motivo è che l’impianto diviene una rilevante fonte sonora per la prima volta in regime di LPAmb, non diversamente di un impianto nuovo creato sotto la sua egida, ora non si vede perché il secondo debba essere trattato più severamente del primo; la protezione delle situazioni acquisite non entra ad ogni modo in considerazione visto che nessuna precedente disposizione viene pregiudicata dal trattamento più severo.
Come afferma il TF nella sentenza riportata in URP 1999 pag. 264 ss., consid. 3a a pag 267: „Es würde dem Sinn des Gesetzes widersprechen, wenn bestehende Anlagen, die beim Inkrafttreten noch keinen störenden (insbesondere keinen über die Planungswerte hinausgehenden) Lärm verursachten, bei einem späteren Ausbau mehr Lärm erzeugen dürften als Anlagen die nach dem Inkrafttreten der erwähnten Vorschriften erstellt wurden.“
Queste considerazioni riguardano la costruzione, rispettivamente la trasformazione di impianti fissi, mentre qui è contestata l’istituzione di nuove zone. L’art. 25 LPAmb si propone di limitare il rumore provocato dagli impianti fissi, l’art. 24 LPAmb si preoccupa invece di preventivamente proteggere nella neo-istituenda zona le abitazione o gli altri edifici destinati al soggiorno prolungato di persone dal rumore prodotto dagli impianti fissi, poco importa se siti nella stessa o in altra zona.
L’art. 25 vuole limitare le emissione anche se poi le misura laddove il rumore emesso esplica la sua molestia trasformandosi in immissioni, l’art. 24 si limita a contenere quest’ultime.
Tuttavia la possibilità che nella nuova zona sorgano nuovi impianti rumorosi, da doversi quindi assoggettare all’art. 25 LPAmb, dev’essere tenuta in debito conto nell’applicare l’art. 24 LPAmb (risp. l’analogo art. 29 OIF). Così pure va considerato che secondo l’art. 22 LPAmb i permessi per edifici nuovi destinati al soggiorno prolungato di persone sono concessi, con riserva delle misure complementari di opportuna disposizione dei locali e di protezione acustica, solo se i VI non sono superati.
In questo senso Wolf in Kommentar zum USG, Vorbemerkungen zu Art. 19 - 25 N 38: bei der Ausscheidung von neuen Zonen muss die Wirkungsweise von Art. 25 beachtet werden, da der von einer Anlage erzeugte Lärm überall, wo er Immissionen verursacht, die dort geltenden Belastungsgrenzwerte einzuhalten hat (N. 8 Art. 25); und die Anforderungen von Art. 22 USG können bewirken, dass ein rechtsgültig eingezontes und erschlossenes Baugebiet nicht mehr für die vorgesehene Nützung überbaut werden darf.
Nel caso concreto se i VP non sono superati per rapporto alla Villa __________ da parte degli impianti siti nella parte alta della nuova “area” __________, vi sono buoni motivi per ritenere che non li superino gli analoghi impianti posti nella parte inferiore, più numerosi ma a distanza molto maggiore dalla villa. D’altra parte va tenuto presente che tutta l’area è destinata all’attività industriale della __________, per cui nei locali dove soggiornano regolarmente e per un periodo prolungato persone addette alla produzione o all’amministrazione, è ammesso un superamento di 5 dB(A) dei valori di pianificazione (art. 42 cpv. 1 OIF). Si noti peraltro che l’OIF non regola la protezione contro il rumore prodotto sull’area di un’azienda nella misura in cui colpisce l’edifico aziendale e le abitazioni annesse all’interno di detta area (art. 1 cpv. 3 lett. a OIF). Non vi sono d’altra parte fonti esterne di rumore proprie ad influire sensibilmente sul carico acustico della zona.
Né poi vi sono locali sensibili al rumore al suo esterno, tranne appunto la villa __________. Questa è immersa in una zona agricola che verrà mantenuta per quanto è dato prevedere dalla revisione del PR. Non vi è quindi da temere che la contestata nuova zona venga creata in funzione di impianti che poi non possano operare per non rispettare le disposizioni dell’OIF. Al momento di rilasciare il permesso di costruzione dovrà semmai essere posto come condizione che saranno in azione solo di giorno (o, se di notte, solo per il breve tempo compatibile con il carico sonoro ammissibile, rispettando per i motivi sopra esposti i VP).
Tutto considerato si può ritenere che se alla zona verrà attribuito il GS III, e non può essere diversamente visto la destinazione data alla zona dalla variante, i valori di pianificazione corrispondenti a quel grado saranno rispettati, come tutto lascia intendere che già ora lo siano.
D’altra parte va tenuto presente che il motivo per cui il Consiglio di Stato si è limitato a fissare un termine al comune anziché rifiutare o sospendere l’approvazione della variante sta nel riconoscimento della necessità di non frapporre ritardi alla soluzione dell’annoso problema degli insediamenti produttivi fuori zona edificabile. La variante lo risolve anticipando la revisione generale del PR, revisione che ha oramai superato la fase dell’esame preliminare e non tarderà ad essere sottoposta al Consiglio comunale. Il differimento sarà quindi verosimilmente di breve durata.
Per questi motivi, l’approvazione governativa che, ricordiamo, è stata assortita dall’obbligo fatto al comune di assegnare i GS al più tardi in concomitanza con la revisione generale del PR resiste alle censure ricorsuali.
14. La ricorrente critica l’azzonamento previsto dalla controversa variante, ritenendola incompatibile con le qualità paesaggistiche del comparto.
La censura è inconsistente. Nel piano del paesaggio è prevista unicamente la creazione di una zona di protezione del paesaggio __________ __________ __________, a valle della strada su cui dà la proprietà __________.
Questa percontro è libera da vincoli naturalistici e paesaggistici e non vi sono motivi per ravvisare in ciò una carenza pianificatoria inficiante la variante.
15. Abbiamo lasciato per ultima una censura di natura processuale.
La ricorrente invoca la nullità della decisione con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante benché nei suoi confronti pendesse un’istanza di ricusa, ancora sub judice a quel momento.
Nel frattempo la questione è stata definitivamente chiusa dal tribunale federale che ha escluso, come già il TRAM, la sussistenza di ogni e qualsiasi motivo di ricusa.
Pretendere che la decisione sia nulla non ha senso né peraltro che vi siano motivi per annullarla, col pretesto che quando la decisione fu presa la questione non era ancora risolta.
Ora lo è, con la chiara dimostrazione dell’inconferenza dell’istanza e ciò basti.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. La ricorrente é condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'000.--.
3. Intimazione: - __________;__________, __________ (per sé
e per __________ -__________ __________)
- Municipio di __________, __________;
- Consiglio di Stato, Bellinzona;
- Sezione pianificazione urbanistica,
Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario