Incarto n. 90.1999.00088
Lugano 8 novembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 13 settembre 1999 di
1. __________ __________, __________ (__________), 2. __________ __________, __________ (__________), 3. __________ __________, __________ (__________), 4. __________ __________, __________ (__________), 5. __________ __________, __________ (__________), 6. __________ __________, __________ (__________), rappr. da __________. __________, __________ __________ (__________),
contro
la risoluzione 6 luglio 1999 (n° __________) del Consiglio di Stato, che nega l'approvazione della revisione del PR dei __________ di __________ __________;
viste le osservazioni 15 dicembre 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. I __________ di __________ sono situati sul terrazzamento glaciale che allinea tutti i monti del __________, ad una quota di ca. 700 mslm. L'aggregato più antico dell'edificazione, situato in località __________ __________ __________, è suddiviso in un nucleo principale, composto da una ventina di edifici rurali disposti attorno ad una chiesetta (__________________________________________________), e in un nucleo secondario (ca. dieci costruzioni), posto leggermente più a valle. L'edificazione successiva, che conta una quindicina di costruzioni, si è sviluppata in forma dispersa ad est del nucleo primitivo, in località _________, e comprende, oltre ad edifici di carattere agricolo, alcune case di vacanza edificate all'inizio del '900.
b. Visto lo stato di avanzato degrado della zona boschiva del __________ cantonale di __________ __________, nel 1967 l'autorità forestale cantonale sottoponeva a quella federale un progetto di risanamento della selva castanile: oltre al rimboschimento di 38 ettari di terreno, il progetto contemplava la realizzazione di una strada forestale di collegamento fra la frazione di __________ e i __________ di __________, degli impianti di protezione contro il fuoco e una rete di sentieri escursionistici. Visti i vantaggi derivanti dall'esecuzione della strada, il progetto prevedeva una partecipazione finanziaria del Comune.
Con decisione 2 luglio 1971 il Consiglio federale stanziava un sussidio per le opere di cui sopra a condizione che entro il 31 dicembre 1972 ai __________ di __________ fosse operante un PR, "(…) atto ad indirizzare e mantenere l'eventuale edificazione entro i limiti compatibili con le esigenze della protezione della natura e del paesaggio ed a conservare in modo duraturo una certa parte dei terreni agricoli della zona" (p.to n° 4 del disp.).
c. L'11 febbraio 1974 il Municipio di __________ __________ sottoponeva al Consiglio di Stato, per l'approvazione, il PR dei __________ di __________. Lo strumento prevedeva in particolare due tappe di sviluppo: la prima tappa, di ca. 55'000 mq (contenibilità = 247 PT), istituiva una zona NV, corrispondente al nucleo originario principale, una zona residenziale (RU2), che completava a monte il perimetro del nucleo, si estendeva a valle fino ad includere il piccolo nucleo secondario e si espandeva poi ad est, includendo in località _________ parte degli edifici esistenti, ed infine una zona AP/EP in località __________.
Con ris. gov. 31 marzo 1976 il Consiglio di Stato approvava il PR dei __________ limitatamente a questa tappa di sviluppo, fissando al Comune un termine per presentare una relazione tecnico-economica (piano di attuazione) e per affinare gli aspetti relativi all'approvvigionamento dell'acqua potabile, alle canalizzazioni e alla depurazione delle acque. Tali documenti venivano inviati al Governo in data 2 settembre 1976.
d. Fallita l'iniziativa di un gruppo di promotori immobiliari, volta a proporre un nuovo concetto insediativo per la seconda tappa di sviluppo dei __________ di __________ (centro turistico, amministrativo e commerciale), e vista l'imminente pubblicazione del PR consortile del __________, con ris. gov. 13 aprile 1983 il Consiglio di Stato annullava la procedura relativa al PP elaborato dal Comune per la seconda tappa di sviluppo del comprensorio e approvava le varianti inoltrate nel 1976.
Da notare che, nel frattempo, la strada forestale __________ - __________ di __________, lunga ca. 4 km e larga ca. 3.5 m, era stata portata a termine (25 ottobre 1979) e che il contributo del Comune ai costi di realizzazione era stato fissato a fr. 263'693.-, pari al 15% del costo effettivo.
e. Con ris. gov. 12 luglio 1985 il Consiglio di Stato approvava il PR dei Comuni del __________, confermando a p. 15 l'azzonamento previsto per i __________ di __________.
Sempre nel 1985 veniva approvato il piano generale delle canalizzazioni (PGC) contemplante l'allacciamento della zona.
f. In data 9 giugno 1994 il Municipio sottoponeva al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare la proposta di revisione del PR dei __________ di __________.
Il 9 maggio 1995 il Dipartimento giudicava nel complesso positivamente la proposta, richiedendo tuttavia alcune modifiche e completazioni: venivano in particolare espresse serie riserve sul concetto urbanistico e sul dimensionamento della zona edificabile e indicato, come aspetto ancora irrisolto, quello relativo all'urbanizzazione, sia dal profilo dell'accesso, garantito solo da una strada forestale, sia dal profilo delle canalizzazioni. A questo proposito il Cantone richiedeva la presentazione, almeno a titolo indicativo, del costo dell'urbanizzazione e delle relative tappe esecutive, munite di relativo piano finanziario.
g. In data 9 giugno 1996 l'Assemblea comunale di __________ adottava la revisione del PR dei __________, che riprende in sostanza l'impostazione originaria, adeguando puntualmente lo strumento alle diverse leggi entrate in vigore dopo la sua adozione. In particolare essa introduce il piano del paesaggio, mira a delimitare in modo più organico il perimetro della zona edificabile, ampliandolo leggermente, e a ridefinire gli accessi all'interno del comparto, prevede poi un posteggio collettivo in località Campagna, stralcia la zona AP/EP in località __________ e semplifica la NAPR, concedendo un lieve aumento degli indici ed introducendo un vincolo per residenze secondarie. Per quanto attiene all'urbanizzazione, e ritenuto che "(…) la necessità o meno di dover realizzare le canalizzazioni come pure i tempi non possono essere valutati a questo stadio poiché non possiamo realmente ipotizzare lo sviluppo insediativo futuro", nella valutazione dei costi veniva esposto a titolo indicativo un importo complessivo di fr. 830'000.-- per il periodo 1998-2008.
h. Con ris. gov. 6 luglio 1999, n° __________, il Consiglio di Stato rifiutava l'approvazione della revisione, annullava il PR 1976 ed inseriva d'ufficio il comparto in zona agricola. A sostegno della propria decisione il Governo negava la sussistenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, rilevando in particolare come già attualmente, ossia senza la zona edificabile dei Monti, il PR del Comune risultasse sovradimensionato, come in 22 anni nel comparto fossero stati costruiti solo quattro edifici, come gli aspetti esecutivi e finanziari relativi alle canalizzazioni e all'eventuale riscatto della strada forestale non fossero stati affrontati e risolti, e come di conseguenza gli atti sottoposti al Legislativo comunale per l'adozione mancassero della necessaria completezza per confermare la zona.
i. Avverso tale decisione i signori __________i, proprietari del mapp. n° __________RFD, si aggravano davanti al TPT, postulandone l'annullamento: riassumendo brevemente le vicissitudini pianificatorie relative alla loro proprietà, essi ritengono anzitutto che la decisione sia contraddittoria nella misura in cui i motivi ora addotti per negare l'approvazione del PR avrebbero potuto venir invocati già nel 1983. Con particolare riferimento al problema delle canalizzazioni, essi ne sottolineano inoltre l'incoerenza alla luce di quanto espresso in sede d'esame preliminare. Osservando poi come il PR abbia permesso di salvaguardare la zona dal profilo paesaggistico, essi ritengono infine che il Governo, dimenticando di considerare tutto l'iter pianificatorio relativo al comparto, abbia dato prova di grande superficialità.
Il Consiglio di Stato, in sede di risposta, postula la reiezione del gravame.
l. In data 22 febbraio 2000 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si riconfermavano nelle rispettive allegazioni e domande. Il 10 maggio 2000 veniva esperito un sopralluogo, secondo le modalità pattuite durante l'udienza.
considerat o,
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva dei signori __________ giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT è pacifica.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
2.1 L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: "le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti". Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
2.2 Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 __________/1995 in re Comune di Biasca “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti". Nell’articolo "Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung", in RPG 1991, pag. 56, Kuttler cita l’esempio della riduzione o ampliamento di una zona edificabile sovra - risp. sottodimensionata: se più punti del comprensorio si prestano a ridimensionamento della zona edificabile il Consiglio di Stato dovrà rinviare il piano al Comune perché decida autonomamente in quale di essi vorrà intervenire, se invece la localizzazione è imposta dalle circostanze (ad esempio perché bisogna istituire lì e non altrove una superficie per l’avvicendamento colturale) l’autorità governativa potrà direttamente modificare d’ufficio il PR. Il diritto di essere sentito del Comune e dei proprietari toccati dalla modifica dovrà comunque essere salvaguardato.
3. In concreto occorre stabilire se l'intervento operato d'ufficio dal Consiglio di Stato, che ha negato l'approvazione del piano, inserendo il comparto dei __________ in zona agricola, si giustifica alla luce dei principi suesposti. A fondamento della propria decisione il Governo sottolinea l'assenza delle condizioni enunciate all'art. 15 LPT, ed in particolare il sovradimensionamento del PR, la sua mancata attuazione (realizzazione di quattro edifici in 22 anni) e la mancata soluzione degli aspetti esecutivi e finanziari relativi alle canalizzazioni e all'eventuale riscatto della strada forestale.
Per contro si può subito rilevare che, per i motivi che verranno ripresi in seguito, l'annullamento da parte del Consiglio di Stato del PR 1976 appare invece del tutto superfluo (cfr. p.to n° 5 del disp.): infatti, a causa del manifesto sovradimensionamento della zona edificabile, il PR dei __________ di __________, riconfermato il 12 luglio 1985 nell'ambito dell'approvazione del PR consortile dei Comuni del __________, non costituiva un PR conforme alla LPT: esso è quindi decaduto quo alla delimitazione della zona edificabile "ope legis" il 1° gennaio 1988 (cfr. art. 35 cpv. 1 lett. b), e ciò indipendentemente dai termini indicati al Comune dal Governo a p. 15 della decisione 12 luglio 1985 (cfr. in particolare DTF Greppen del 10 ottobre 1997 e Goldach dell'11 novembre 1997, secondo cui l'approvazione ai sensi dell'art. 26 LPT non costituisce una garanzia della conformità al diritto federale di un PR, che non va quindi esaminato secondo criteri puramente formali come la sua data d'adozione o d'approvazione).
Ne consegue che, vista la decadenza il 1° gennaio 1988 del PR dei __________ di __________, riconfermato dal Governo nel 1985, lo strumento pianificatorio all'esame va considerato a tutti gli effetti come un nuovo PR e non una revisione di quello precedente.
4.
4.1 Onde determinare se la modifica d'ufficio effettuata dal Consiglio di Stato merita di venir confermata, va anzitutto ricordato che scopo essenziale della pianificazione è di assicurare "un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio” (art. 75 Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4.2 Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate". Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
5.
5.1 Per quanto concerne specificamente le zone edificabili occorre rilevare che, a norma dell'art. 15 LPT, la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.2 Premesso che nel caso concreto non emergono motivi per non ritenere idonei all'edificazione i terreni in questione, occorre rilevare che per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
5.3 Si terrà inoltre conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale. Eccezioni sono ammesse solo in presenza di motivi particolari e preponderanti, come ad esempio nel caso in cui un gruppo di edifici si ponga in un rapporto funzionale con una zona edificabile esistente e possa venire considerato come un insediamento subordinato, posto ai suoi margini ("Bauzonenrandbesiedlung"): ciò si avvera segnatamente quando l'insieme presenta una densità edilizia pressoché identica a quella della zona principale o risulti correlato ad essa tramite strade o altre opere d'urbanizzazione(DTF 116 Ia 336 ss., consid. 4; 114 Ia 255 consid. 3c). Ma anche in assenza di stretti legami con un insediamento principale, vedi per la distanza o per la differenza di quota, più costruzioni possono eccezionalmente venir considerate come nucleo, purché presentino una marcata struttura insediativa ("Siedlungsstruktur"). In tutti questi casi può imporsi la creazione di una piccola zona edificabile, retta eventualmente da prescrizioni edilizie restrittive (DTF 113 Ia 444, consid. 4 da).
Punto comune a queste fattispecie è il fatto che ogni nuovo intervento edilizio non si esaurisce nel suo fine costruttivo immediato bensì contribuisce nella medesima misura a mantenere e consolidare un'aggregazione che presenta valenze sociali, economiche, storiche e funzionali. Proprio per tali valenze l'organizzazione e lo sviluppo di questi piccoli comparti deve venir pianificato in anticipo e non demandato alla procedura della domanda di costruzione ed all'eventuale rilascio di autorizzazioni eccezionali basate sull'art. 24 LPT.
6.
6.1 Fatte queste premesse occorre ora applicare questi principi alla contestata modifica pianificatoria operata dal Consiglio di Stato, onde esaminarne la legalità. Innanzitutto per quel che concerne il presupposto di una preesistente ampia edificazione ai sensi dell’art. 15 lett. a) LPT, va rilevato che, come già accennato in narrativa, la struttura insediativa del comparto dei __________ di __________, che rappresenta l'aggregato montano più importante della riviera del __________, è composta da un nucleo antico, posto in località __________ __________ __________, e da un'edificazione più recente, sviluppatasi in forma dispersa ad est del nucleo primitivo e che comprende, oltre ad edifici di carattere rurale, alcune case di vacanza edificate all'inizio del '900. Per quanto attiene alla struttura originaria dell'edificazione, essa risulta abbastanza compatta e si suddivide in un nucleo principale, composto da una ventina di edifici di modeste dimensioni e di origine prevalentemente agricola, disposti attorno alla __________ __________ __________ __________ __________, e in un piccolo nucleo secondario, composto da una diecina di costruzioni, posto leggermente più a valle. L'edificazione successiva si è invece sviluppata in località _________ e conta una quindicina di costruzioni. Tutto il comparto, accessibile dalla strada forestale (servizio a domicilio permesso), che prende inizio a __________ e che si conclude con un posteggio sottostante al nucleo secondario, è percorso da sentieri in terra battuta ed è caratterizzato da spazi liberi privati molto curati (prati, giardini, orti, ecc.), mentre all'esterno è circondato da prati aperti che fungono da tessuto connettivo verso la zona boschiva. Malgrado le possibilità edificatorie concesse a partire dal '76, la zona viene utilizzata esclusivamente per la residenza secondaria e ha fatto oggetto di un'attività edilizia molto modesta: in 24 anni sono state infatti edificate solo quattro costruzioni, mentre più importanti risultano i lavori di riattazione e gli ampliamenti. Il comparto, che dispone dell'acqua potabile, dell'energia elettrica e del telefono, è privo delle opere di canalizzazione delle acque luride.
6.2 Secondo il Comune, la revisione del PR dei __________ di __________, che riprende essenzialmente l'impostazione del PR confermato nel 1985, mira in primo luogo ad adeguare lo strumento alle diverse leggi entrare in vigore dopo la sua adozione: viene quindi introdotto il piano del paesaggio, che definisce le destinazioni d'uso principali per il bosco, l'agricoltura e le zone naturalistiche. Per quanto attiene al piano delle zone, la revisione riserva ca. 58'000 mq alla zona edificabile secondo il seguente azzonamento:
° ca. 15'500 mq attribuiti alla zona NV, che include il nucleo originario principale (ca. 14'000 mq), quello secondario posto più a valle (ca. 1'000 mq) e un gruppo di tre edifici in località __________ (ca. 500 mq);
° ca. 42'000 mq attribuiti alla zona RU2 e suddivisi in: ca. 17'000 mq per il comparto posto a valle del nucleo originario principale, in ca. 16'000 mq per il comparto posto ad est del nucleo e in ca. 9'000 mq per la fascia che contorna il nucleo a monte.
Da notare che, malgrado l'ampliamento della zona RU2 posta ad est e a monte del nucleo principale, rispetto al PR precedente la superficie edificabile viene aumentata complessivamente di soli ca. 3'000 mq a causa del forte avanzamento del limite del bosco nel comparto a valle. Nelle due zone (NV e RU2), rette dagli art.li 17 e 18 NAPR e destinate solo alla residenza secondaria, viene introdotto un lieve incremento delle potenzialità edificatorie (per la zona NV: i.o. = 30% e i.s. = 0.4; per la zona RU2: i.o. = 25% e i.s. = 0.3). La revisione istituisce inoltre un'area di ristoro attrezzata sul mapp. n° __________RF, ubicato ad un incrocio di sentieri escursionistici, conferma il posteggio collettivo, posto al termine della strada forestale, aumentandone la superficie per evitare la formazione di accessi veicolari e posteggi privati all'interno del comparto, ed infine, per quanto attiene alle canalizzazioni, indica nella valutazione dei costi a titolo orientativo un importo complessivo di fr. 830'000.-- per il periodo 1998-2008.
Punto centrale della vertenza è quindi la questione a sapere se la pianificazione del comparto dei __________ sia conforme alla LPT, ossequiando in particolare i requisiti di cui all'art. 15 LPT e, in caso di risposta negativa, se l'assegnazione del comparto alla zona agricola può essere considerata come l'unica e ovvia soluzione, senza ragionevoli alternative, giustificando così la modifica d'ufficio operata dal Consiglio di Stato. Occorre rilevare che in quest'analisi difficilmente il calcolo della contenibilità globale effettuato dal Consiglio di Stato può fornire una risposta soddisfacente, visto che, come verrà esposto qui di seguito, la zona dei __________ è esclusivamente riservata alla residenza secondaria, secondo una tradizione chiaramente documentata e storicamente consolidata, che ne ha fatto una sorta di colonia dei residenti nel comprensorio.
6.3 Nucleo orginario in località __________ __________ __________
Analizzando la struttura insediativa e l'organizzazione del comparto, si deve convenire che nel caso concreto le condizioni eccezionali enunciate al considerando 5.3 per la formazione di piccole zone edificabili possono essere ritenute adempiute per il nucleo più antico dell'edificazione, situato in località __________ __________ __________, che si sviluppa attorno alla Chiesa e che viene attribuito, salvo per i due edifici posti ai mapp. n° __________e __________RF, inseriti in zona RU2, alla zona NV. Dagli atti pianificatori acquisiti all'incarto e in base al sopralluogo esperito da questo Tribunale si è potuto evincere infatti che l'aggregato presenta quella densità edificatoria minima da poter assurgere a piccola zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT. La ventina di costruzioni che lo compongono appaiono invero come un gruppo di edifici raccolti, formanti un'unità insediativa coerente e chiaramente distinta, rispondente ad un disegno unitario. La loro organizzazione spaziale e strutturale non può venir considerata "una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate", bensì costituisce il risultato di un'evoluzione storica e di una tradizione tendente a formare nuclei di aggregazione umana e sociale. Tutti questi elementi portano ad ammettere la necessità dal profilo dell'interesse pubblico di organizzare e indirizzare lo sviluppo del nucleo, fornendo un quadro pianificatoriamente coerente e ordinato ad una sostanza edilizia già presente. L’interesse agricolo dell’area risulta invece secondario: le superfici libere, molto curate ed adibite per lo più a giardino, sono modeste e non formano un comparto agricolo di sufficienti dimensioni per giustificarne uno sfruttamento razionale ed economico. Lo stesso Consiglio di Stato, più che per le potenzialità agricole dei fondi, ne ha infatti decretato l’inedificabilità per motivi tecnico-pianificatori.
6.4 Fasce edificabili poste a monte e a valle del nucleo originario
Per contro, da un esame degli atti pianificatori non traspaiono motivi sufficienti per giustificare la promozione a zona edificabile della fascia posta a monte del nucleo principale e della microzona NV istituita in località __________, e del comparto posto a valle del nucleo, comprendente anche il piccolo nucleo secondario; motivi tutti che potrebbero essere in qualche modo rilevanti solo laddove tali aree presentassero in sé sufficiente carattere insediativo, come avviene per il vecchio nucleo. Con ogni evidenza gli edifici che vi insistono rappresentano un episodio estraneo, impotente a creare una realtà pianificatoria propria: nella fascia posta a monte, di ca. 9'000 mq, sorgono infatti quattro edifici sparpagliati, oltre i quali, completamente staccata dalla zona RU2, viene istituita una microzona NV, di ca. 500 mq, che include, come il sopralluogo ha permesso di appurare, tre edifici parzialmente diroccati. La situazione del comparto posto a valle del nucleo, di ca. 18'000 mq, presenta caratteristiche analoghe: sulla superficie di ca. 14'000 mq direttamente sottostante il nucleo e delimitata a ovest da un sentiero, sorgono cinque edifici, di cui due molto prossimi al nucleo principale, al quale dal punto di vista insediativo sembrerebbero appartenere (mapp. n° __________e __________ RF). Oltre il sentiero, più a valle, sorge il nucleo antico secondario, composto da una decina di edifici, per sei dei quali viene ritagliata dalla zona RU2 una microzona NV, di ca. 1'000 mq.
Orbene nel complesso tali aree edificabili, poste a valle, risp. a monte, del nucleo principale, diverse nella struttura, non possono essere considerate una continuazione, o un'evoluzione, del nucleo, ma rappresentano precisamente quel tipo di sparuti gruppetti di case, avulsi dal contesto insediativo vero e proprio, che il diritto della pianificazione del territorio condanna recisamente.
6.5 Comparto edificabile posto ad est del nucleo originario
6.5.1 Diversa e più delicata l'analisi dell'area di ca. 16'000 mq, attribuita alla zona RU2, che si espande ad est del nucleo principale e che conta una quindicina di edifici, eretti in parte all'inizio del secolo, quando i __________ di __________ venivano scoperti come meta di villeggiatura. Tali costruzioni, allineate, anche se in forma molto dispersa, lungo il percorso dei due sentieri che attraversano l'area, sono orientate in modo da godere della magnifica vista sul __________. Ciò premesso, se ci limitiamo a considerare questo ristretto comprensorio di per sé, senza far riferimento alla sua storia e al suo rapporto con il nucleo originario principale, non è irragionevole riformulare le stesse osservazioni addotte al considerando che precede e giudicare l'area come piccola zona edificabile contraria all'art. 15 LPT e quindi lesiva del diritto federale.
Differente però la lettura del territorio se la si allarga all’intera località, considerandone lo sviluppo. In tal caso non si può non avvertire come le particelle rimaste finora libere possano essere considerate come facenti parte di un comprensorio già ampiamente edificato, che fa capo al nucleo originario ed alla cui vocazione edificatoria partecipano, seppur in forma diversa. In quest'ottica, dal profilo funzionale e morfologico (durante il sopralluogo lo si è potuto constatare), all'area inedificata, e che tale deve rimanere, leggermente avvallata, posta fra i due aggregati, perverrebbe la funzione di superficie di transizione e collegamento, atta a sottolineare le due diverse tipologie insediative - l'una rigida e compatta, l'altra dispersa ed orientata verso valle - ed a metterne in risalto le peculiarità.
6.5.2 Si tratta, ora, di optare tra i due punti di vista. A giudizio di questo Tribunale nessuno dei due si impone perentoriamente sull'altro sul piano metodologico. Non è possibile in casu decidere l'attribuzione dei fondi ad una zona piuttosto che all'altra sulla sola base delle rispettive definizioni legali (art. 15 e 16 LPT). Occorre procedere ad una ponderazione degli interessi.
A favore della scelta operata dal Comune giocano tuttavia alcuni importanti fattori. Come detto, gli edifici che vi sorgono sono organizzati secondo una struttura, diversa da quella del nucleo e appena accennata, ma comunque leggibile nel territorio. Si tratta inoltre senz’altro di una zona appetibile per la residenza, vista l'imprendibile vista sul __________, di cui gli altri due comparti RU2 non godono. Rendere edificabili anche i terreni per intanto liberi significherebbe completare il tessuto edilizio di un comparto, peraltro ben definito soprattutto a valle da elementi naturali quali il bosco. L’interesse agricolo dell’area risulta invece secondario. E’ vero, ed il sopralluogo lo ha confermato, l’area è tutt’altro che improduttiva da questo lato, dal momento che ospita dei giardini molto curati e prati potenzialmente sfruttabili per il pascolo. Le superfici che confinano con il bosco, fra cui il fondo dei ricorrenti, non presentano tuttavia sufficienti dimensioni per giustificarne un loro sfruttamento razionale ed economico. In definitiva, tra l'interesse ad assegnare il comparto in questione alla zona edificabile, con la quale ha un'indubbia affinità, e quello di attribuirlo alla zona agricola, il primo prevale. Rispecchia meglio la situazione, rispetta la tradizione dei __________, che si sono consolidati nell'arco del secolo come luogo di villeggiatura dei residenti, ed è più equo nei confronti dei proprietari.
6.5.3 Per contro, come giustamente osservato dal Consiglio di Stato in sede di esame preliminare in merito al concetto urbanistico della revisione, chiaramente errata appare l'impostazione dei parametri di zona per quanto attiene quest'area: la revisione si limita infatti a riprendere, aumentandoli, i vecchi parametri, pensati in un'ottica di espansione (se non addirittura di vera e propria euforia) edilizia e miranti a creare una vera e propria colonia sui __________ di __________, omettendo totalmente di considerare le caratteristiche, lo sviluppo e le attuali necessità della zona, nonché la sua destinazione a residenza secondaria. Di conseguenza, invece di rispettare e salvaguardare la peculiarità insediativa del comparto, composto da edifici immersi nel verde secondo un ordine disperso, rispondente al carattere agreste e alla destinazione ad oasi di villeggiatura della zona, cercando quindi di rafforzarne la struttura abbozzata tramite parametri estremamente bassi, che colmino gli spazi liberi che presenta il suo tessuto, la revisione fa' in pratica astrazione della realtà locale, riproponendo un modello ormai completamente superato e in nessun modo accettabile. Così regolamentata la zona risulta in contrasto con l'art. 15 LPT e richiede l'approntamento di una diversa disciplina.
7. Per quanto concerne infine il requisito dell'urbanizzazione - in casu: realizzazione delle opere di canalizzazione e accesso al comparto - va ricordato che l’art. 19 LPT impone ai comuni di provvedere ad un’adeguata urbanizzazione in funzione degli azzonamenti previsti. Questa norma è direttamente applicabile, ossia non abbisogna di una legislazione esecutiva cantonale. La nozione di urbanizzazione è una nozione di diritto federale (DTF 117 Ib 314); il diritto cantonale può esigere altre condizioni, ma non ne può porre di meno severe (cfr. Adelio Scolari, Diritto Amministrativo, Parte Speciale, nota 933, pag. 517). La legislazione ticinese, a questo proposito, si è limitata a trascrivere il diritto federale (cfr. art. 77 cpv. 1 LALPT). L’obbligo d’urbanizzare le zone edificabili incombe all’ente pubblico, in genere ai comuni (art. 19 cpv. 2 LPT; 79 cpv. 1 LALPT). L’art. 78 cpv. 1 LALPT stabilisce espressamente la competenza del Municipio di allestire i progetti generali delle opere di urbanizzazione nell’ambito dell’attuazione del PR. Si tratta di un compito di primaria importanza al quale l’ente pubblico non può sottrarsi. Tale obbligo si estende sia alle opere di urbanizzazione generale che a quelle di urbanizzazione particolare (art. 5 cpv. 1 Legge federale che promuove la costruzione d’abitazioni e l’accesso alla loro proprietà; vedi pure Leo Schürmann, Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, pag. 217; DTF 119 Ib 136 c. 4 cc , DTF 116 Ia 332 c. cc, DTF 115 Ia 348). Ciò significa che l’ente pubblico è tenuto per legge a prevedere i raccordi dei singoli fondi edificabili ai rami principali degli impianti di urbanizzazione e, per quanto riguarda le strade, alle strade di quartiere aperte al pubblico.
Nel caso concreto, l'esame degli atti acquisiti all'incarto ha permesso di stabilire che i documenti in approvazione non danno informazioni sufficienti in merito alla situazione esistente relativa allo smaltimento delle acque, alle soluzioni concretamente praticabili, ai tempi di realizzazione e ai relativi aspetti finanziari, risultando così carenti circa i requisiti di cui all'art. 78 LALPT. Anche su questo punto non si possono quindi che condividere le osservazioni del Consiglio di Stato, il quale mette pure in rilievo la necessità di definire le modalità di gestione della strada d'accesso al comparto.
8. Per concludere, appare evidente alla luce delle considerazioni fin qui svolte che l'inserimento in zona agricola dell'intero comparto dei __________ di __________ non si giustifica sotto il profilo pianificatorio e non può quindi, a fortiori, costituire l'unica soluzione prospettabile. Non sussistono pertanto i presupposti per inserire d'ufficio il comparto e la decisione governativa va di conseguenza annullata. Ciò non significa tuttavia che, caduta la soluzione imposta d'imperio, il PR dovesse essere approvato così come presentato. Abbiamo visto in effetti che se da un lato non vi sono motivi per attribuire tutta l'area alla zona agricola, non ve ne sono neppure per inserirla nella zona edificabile nella misura e con i parametri previsti dal piano. Anziché modificarlo d'ufficio, il Consiglio di Stato avrebbe dovuto rinviarlo al Comune affinché lo rivedesse, emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare ridefinendo le aree edificabili, stabilendo parametri edificatori adeguati, istituendo una zona di transizione inedificata che faccia da cerniera fra le due aree, tipologicamente distinte, del comparto, pianificando la necessaria urbanizzazione.
Da notare infine che, vista la decadenza del PR riconfermato nel 1985 dal Consiglio di Stato e la non conformità alla LPT di quello all'esame, provvisoriamente fino all'approvazione del nuovo PR la zona edificabile sarà limitata al comprensorio già ampiamente edificato (art. 36 cpv. 3 LPT).
Alla luce di queste considerazioni il ricorso viene parzialmente accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui inserisce d'ufficio il comparto in zona agricola, e gli atti rinviati al Comune affinché riesamini l'assetto pianificatorio della zona dei __________i.
Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
1.1 Di conseguenza la risoluzione 6 luglio 1999 (n° _________) del Consiglio di Stato viene annullata nella misura in cui inserisce d'ufficio il comparto in zona agricola.
1.2 Gli atti vengono ritornati al Comune, affinché riesamini l'assetto pianificatorio del comparto ai sensi dei considerandi.
2. Non si prelevano spese né tasse di giudizio.
3. Intimazione: - ____________________, __________ (__________)
- Municipio di __________ (__________)
- Consiglio di Stato, Bellinzona
- Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario