Incarto n. 90.1998.00052
Lugano 26 luglio 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 2 marzo 1998 di
__________ __________, __________,
rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________ __________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________ -__________;
viste le osservazioni 15 maggio 1998 del Municipio di __________ -__________ e 10 luglio 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto
a. Il 22 aprile 1996 il Consiglio comunale di _________-_________ ha adottato la revisione generale del locale PR, gravando in particolare l'isolato, formato dai mapp. n° _________, _________, _________, _________ e _________ RF e posto in zona R5, con un vincolo di piano di quartiere obbligatorio (PQ "_________"), subordinato alla formazione di 40 posteggi pubblici, non interrati, con accesso da via _________ (art. 15 cpv. 4 NAPR).
b. Avverso tale ordinamento _________ _________, proprietario del mapp. n° _________ RF, è insorto davanti al Consiglio di Stato, postulandone in via principale l'annullamento e chiedendo, in via subordinata, l'assoggettamento del vincolo ad una procedura di ricomposizione particellare.
Il Municipio, in sede di risposta, ha chiesto la conferma dell'assetto pianificatorio previsto con la revisione.
c. Con ris. gov. 4 febbraio 1998 (n° _________) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR di _________-_________, respingendo il ricorso in parola.
d. Dissentendo da tale decisione, _________ _________ insorge ora davanti al TPT, riproponendo le censure disattese dal Governo.
Nelle osservazioni il Municipio di _________-_________ e il Consiglio di Stato hanno chiesto la reiezione del gravame.
e. In data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza in _________ddittorio, delle cui risultanze si dirà, se necessario all'evasione del presente gravame, nei considerandi di diritto.
considerat o,
in diritto:
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva del signori _________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al _________ rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
3. Ai sensi dell’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 LALPT). In particolare esse fissano i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o ad un'operazione di ricomposizione particellare (art. 28 cpv. 2 lett. c) LALPT).
Il piano di quartiere è un progetto planovolumetrico per un insieme di edifici, inteso a favorire la promozione urbanistica quando sussiste un interesse generale derivante dalla realizzazione degli obiettivi urbanistici qualitativi fissati dal piano regolatore (art. 56 cpv. 1 LALPT). Il PR stabilisce se l'allestimento del piano di quartiere è obbligatorio o facoltativo. Esso fissa inoltre la superficie minima dei fondi, i requisiti qualitativi minimi e i parametri edilizi minimi e massimi. Il piano di quartiere segue la procedura di una domanda di costruzione (art. 56 cpv. 2 e 3 LALPT).
4.
4.1 Nella fattispecie, va anzitutto rilevato che, dal profilo territoriale, il comune di _________-_________ può venir suddiviso in cinque comparti:
° la zona di montagna boscata;
° la collina, edificata in forma dispersa e a bassa densità insediativa, con i nuclei tradizionali;
° la parte insediativa pianeggiante, urbanizzata in modo piuttosto disordinato, situata fra la cantonale e la ferrovia;
° la fascia intermedia, fra la ferrovia e l'autostrada;
° il comparto posto oltre la A13, comprendente vaste aree di svago, contigue al lago, e ampie superfici agricole.
Analizzato l'assetto pianificatorio dei vari comparti e affrontate le problematiche territoriali rimaste irrisolte, la revisione si propone, fra i suoi obiettivi principali, di migliorare, a livello formale e funzionale, le premesse d'insediamento sia delle residenze che delle attività di carattere industriale-artigianale ("recupero qualitativo": cfr. Rapporto pianificatorio, p 15). In particolare, a correttivo dell'attuale casuale densità abitativa dei quartieri residenziali del borgo di _________, posti fra la cantonale e la ferrovia, tale obiettivo viene concretizzato mediante l'istituzione di due piani di quartiere obbligatori, fra cui quello che ci occupa.
4.2 Più precisamente, in merito alle problematiche specifiche del borgo di _________ ed alle soluzioni proposte, il Rapporto pianificatorio adduce a p. 18: "(…) La zona residenziale intensiva, situata nella fascia posta immediatamente sopra la strada cantonale e fra quest'ultima e la linea ferroviaria, è di certo l'area cruciale del comune: è infatti l'area con i maggiori potenziali di sviluppo insediativo ma alla quale sono pure legati i maggiori conflitti di sviluppo. Dopo aver delimitato il comparto residenziale-commerciale del borgo si sono analizzate quelle aree che per ubicazione, conformazione e grado d'utilizzazione possono concorrere da un lato a riqualificarne e ricomporne il tessuto, dall'altro a garantire l'obiettivo di un uso razionale e parsimonioso del suolo incrementando la densificazione abitativa. Si sono così individuati: una nuova zona con preminenza commerciale e di servizi lungo la fascia Nucleo-Municipio-FFS, con lo scopo di dare un punto di riferimento prevalente e di immagine al borgo; delle zone da sviluppare in base al concetto di piano di quartiere (PQ), in cui l'edificazione sarà subordinata al rispetto di particolari prescrizioni edificatorie e d'uso, in modo da consegnare valide premesse per un discorso qualitativo riguardo a contenuti e forme dell'edificazione futura; quegli spazi urbani (pubblici e privati) da riqualificare e perciò da rendere meglio fruibili a favore di tutta la popolazione, sia a livello ambientale che sociale".
4.3 Per i piani di quartiere, l'art. 15 NAPR - che, nella fattispecie, viene a sovrapporsi all'art. 41 NAPR, concernente la zona R5 (destinazione abitativa o alberghiera con possibilità di inserimento di contenuti commerciali o amministrativi fino ad un massimo del 30% della SUL; i.s. max. = 1.1; h. max. = ml 16.50; h. min. = ml 13.50 ad eccezione di modifiche di costruzioni esistenti, a condizione che non venga superato il 60% dell'i.s. max. consentito) - prevede:
1. Principi
Il piano di quartiere deve essere un progetto formalmente unitario per l'utilizzazione edilizia di singoli comparti della zona edificabile del Comune con lo scopo di promuovere insediamenti architettonicamente armoniosi e funzionalmente ben organizzati.
Dal profilo qualitativo il piano di quartiere deve sottostare ai seguenti criteri di valutazione:
- inserimento armonico nel contesto urbano e nel paesaggio;
- disposizione razionale degli accessi veicolari, dei posteggi e minimizzazione delle superfici veicolari esterne;
- formazione di posteggi per visitatori, di piazze di carico e scarico per i servizi (traslochi, rifornimenti, ecc.), di un posto di raccolta dei rifiuti e ev. altri servizi collettivi;
minimizzazione delle immissioni foniche;
- ottimizzazione dei costi energetici dei complessi edilizi e dei costi di infrastrutturazione del comparto (raccolta rifiuti, accessi ai trasporti pubblici, ecc.);
- presentazione di un programma d'attuazione del piano laddove è prevista una realizzazione a tappe
2. Piano di quartiere obbligatorio e facoltativo
(…)
3. Facilitazioni edificatorie
Per progetti che ossequiano cumulativamente i principi del cpv. 1 sono concesse le seguenti facilitazioni edificatorie:
- sullo sfruttamento quale supplemento all'indice di zona, un bonus fino a un massimo di
(…)
° 0.2 nelle zone R4, R5, 5C5 e AT
- se i bonus concessi non possono venir convenientemente sfruttati il Municipio può derogare sulle altezze di zona, su una superficie che non superi il 50% del piano tipo fino a
° ml 2.00 nelle zone abitative
(…)
- le distanze fra edifici all'interno del comparto del piano di quartiere possono essere definite liberamente solo nel caso di una valorizzazione degli aspetti formali del progetto, non sono ammesse distanze tra edifici e/o su fondi contigui inferiori a quelle prescritte.
4. Requisiti
Almeno la metà dei posteggi devono essere interrati.
(…)
Nel PQ ai mappali n° _________, _________, _________, _________ e _________ vanno inseriti 40 posteggi pubblici non interrati con accesso da Via _________, da prevedere nella prima tappa d'attuazione del PQ; i relativi costi di costruzione sono a carico del Comune.
L'area arredata a verde deve essere superiore del 10% a quanto previsto dalle prescrizioni della rispettiva zona.
4.4 Il ricorrente critica il piano di quartiere, che grava la sua proprietà, sia dal profilo dell'interesse pubblico che della proporzionalità. Egli lamenta in particolare l'eccessiva gravosità della misura: la conformazione anomala del suo fondo - che costeggia lungo tutto un lato via _________ per una profondità compresa fra ml 11.00 e ml 16.00 -, sommata agli altri vincoli contemplati dalla revisione (linea di arretramento di ca. ml 7 verso via _________ e accesso obbligatorio dalla stessa ai 40 posteggi pubblici previsti dal piano), lo priverebbe infatti degli eventuali vantaggi derivanti dall'attuazione del provvedimento (bonus). Peraltro, a suo dire, solo una procedura di ricomposizione particellare garantirebbe un'equa suddivisione dei vantaggi fra i diversi proprietari.
Per rispondere alle critiche occorre anzitutto rilevare che il comparto, gravato dal vincolo, forma un isolato, di ca. 15'500 mq, confinante a nord con la cantonale, ad est con via _________ e sugli altri due lati con delle strade di servizio. L'area, attribuita in precedenza alla zona R4 ed appartenente a quattro diversi proprietari (mapp. n° _________, _________ e _________ RF: _________; mapp. n° _________ RF: _________; mapp. n° _________ RF: __________ + __________ ), risulta completamente edificata. In essa trovano spazio i vivai e gli edifici amministrativi della ditta _________, attiva nel ramo della floricoltura, che occupano una superficie di ca. 12'000 mq, il ristorante __________, che si affaccia sulla cantonale, e, sul fondo del ricorrente, un edificio abitativo e alcune costruzioni, parzialmente in disuso, fra cui un vecchio magazzino. Il comparto, confinante ad est ed a sud con la zona R5 e ad ovest con la zona R4, si trova nelle immediate vicinanze della Casa comunale e a ca. ml 150 dalla piazza principale di _________ (Piazza __________).
4.5 Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con la revisione, bisogna riconoscere che in linea generale sussiste un significativo interesse pubblico a sottoporre ad un regime particolare l’area gravata dal vincolo: come giustamente rilevato nel Rapporto pianificatorio, il comparto, che conclude ad ovest la zona R5 ed oltre il quale prende inizio la zona R4, costituisce, per la sua posizione particolare, un’area pregiata e sensibile del territorio comunale, che necessita indubbiamente di venir riorganizzata sia dal profilo delle funzioni che da quello strutturale, in modo da sfruttare appieno il suo potenziale di sviluppo. Infatti, attualmente, se da una lato l'attività svolta dalla ditta _________ risulta completamente avulsa da un contesto cittadino, sottraendo al centro del paese una vasta area destinata a funzioni più consone alla sua vocazione urbana, dall'altro lo sviluppo disordinato che è andato consolidandosi, _________ al dettame costituzionale che impone un uso razionale e parsimonioso del territorio, merita di venir corretto. Orbene, sotto questo profilo, un'edificazione dell'area basata esclusivamente sull’art. 41 NAPR risulterebbe insufficiente e comprometterebbe senz'ombra di dubbio l’obiettivo, perseguito con la revisione, relativo al recupero qualitativo delle premesse d'insediamento.
4.6 Ammessa quindi la sussistenza di un interesse pubblico a garantire uno sviluppo qualificato e controllato dell'area, occorre analizzare se il provvedimento adottato per il comparto costituisca lo strumento adatto per raggiungere tale scopo. Al proposito va subito detto che, contrariamente a quanto sostiene il ricorrente, la misura, sommata agli altri vincoli previsti dal PR, non sottopone il suo fondo ad un regime particolare e discriminante: una linea di arretramento profonda ca. ml 7 è prevista su tutti i fronti dell'isolato, mentre il vincolo per formazione di 40 posteggi pubblici - di cui si dirà meglio in seguito -, anche se indicato graficamente nel piano delle zone sul fondo del ricorrente (P/40), concerne, secondo il chiaro tenore dell'art. 15 cpv. 4 NAPR, tutto il comparto _________ ("Nel PQ ai mappali n° _________, _________, _________, _________ e _________ vanno inseriti 40 posteggi pubblici (…)").
Ferme queste premesse, va parimenti escluso che il vincolo di piano di quartiere risulti sproporzionato e privi il ricorrente della possibilità di beneficiare come gli altri proprietari dei vantaggi derivanti da una sua elaborazione. Al proposito va anzitutto ricordato che l'attuazione del provvedimento, che mira a dare un assetto qualificato ad una determinata area, obbliga, in un primo tempo, i proprietari ad analizzare la situazione e le peculiarità del comparto, facendo se del caso astrazione dai rapporti di proprietà, ed a proporre poi un progetto unitario, che tenga conto dei diversi interessi e si qualifichi dal profilo architettonico e urbanistico rispetto agli altri edifici situati nella zona. Il provvedimento mira, nella stessa misura, ad incentivare i promotori, non da ultimo attraverso l'accordo di facilitazioni e di bonus, lasciando loro l'iniziativa in merito alla concretizzazione dell'edificazione. Poiché l'elaborazione del piano di quartiere comporta una stretta collaborazione fra i proprietari e l'inoltro dello stesso presuppone l'accordo di tutti, i diversi interessi in gioco dovranno essere convenientemente considerati nella fase progettuale, pena il fallimento dell'intera operazione. Per tutti questi motivi, ritenuto che lo strumento scelto dal comune appare idoneo al raggiungimento di una qualifica urbanistica dell'area, rappresentando inoltre, con particolare riferimento alla ditta _________, un valido incentivo per modificare l'assetto attuale del comparto, il ricorso va respinto e la decisione governativa confermata.
Per quanto attiene infine alla domanda formulata dal ricorrente a titolo subordinato si osserva quanto segue: ritenuto che nella fattispecie la proprietà fondiaria non risulta eccessivamente frammentata e non rende quindi particolarmente difficoltosa la realizzazione pratica del piano di quartiere, non si può censurare l'operato del comune, che non ha sancito nessun obbligo di preventiva ricomposizione, giudicando verosimilmente che l’offerta di una proposta pianificatoria, come quella in esame, rappresenti già uno stimolo sufficiente per invogliare i proprietari a superare le divisioni esistenti e addivenire ai necessari accordi di rimaneggiamento fondiario su base volontaria.
4.7 In conclusione, e a titolo di precisazione, si osserva che, come esposto sopra, il comune ha subordinato il vincolo di piano di quartiere alla formazione di 40 posteggi pubblici, non interrati, (art. 15 cpv. 4 NAPR), riservandosi così una superficie di ca. 500 mq (cfr. norme VSS concernenti le dimensioni minime dei posteggi) per realizzare l'opera, la cui pubblica utilità non viene contestata dal ricorrente. Da notare che l'assenza di indicazioni nel piano circa l'esatta ubicazione dei posteggi è motivata, a giusto titolo, con la volontà di accordare ai privati la massima libertà nel ricercare, nell'ambito dell'impo_________ concettuale del piano di quartiere, le migliori soluzioni possibili dal profilo dell'inserimento, evitando che un vincolo territoriale specifico costituisca un impedimento per una buona progettazione dell'insieme. Va da sé che l'assunzione dei costi di costruzione dei posteggi da parte comune, prevista all'art. 15 cpv. 4 NAPR, non può significare, come sembrerebbe sostenere il Municipio in sede di risposta, un esonero dal rispetto delle procedure relative ad un eventuale indennizzo pecunario del vincolo.
5. Per tutti questi motivi il ricorso va respinto e la decisione governativa confermata.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Le spese e tasse di giudizio sono poste a carico del ricorrente in ragione di fr. 600.--.
3. Intimazione: avv. __________ __________, ____________________ ____________________, - Municipio di _________-_________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario