Incarto n. 90.1998.00018
Lugano 31 gennaio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 19 gennaio 1998 di
1. _________ _________ _________, 2. _________ _________ _________ 3. _________ _________, __________, 1.,2.,3. studio legale __________ & __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ dicembre 1997 del Consiglio di Stato che approva il PR del comune di _________ (revisione 1995)
viste la risposta 13 marzo 1998 del Consiglio di Stato e le osservazioni 9 aprile 1998 del Municipio di _________,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
ritenuto
in fatto
a. _________ _________, _________ e _________ sono comproprietari dei fondi n. _________ e _________ di _________, situati in località “_________-_________”, della superficie complessiva di mq 9.600.
b. Il nuovo PR di _________ è stato approvato nella seduta del CC del 15 maggio 1995. Secondo questo piano i citati mappali erano attribuiti interamente alla zona residenziale semi-estensiva RSE, disciplinata dall'art. 52 NAPR.
c. Con risoluzione 2 dicembre 1997 il Consiglio di Stato ha negato l’approvazione dell’azzonamento proposto dal Comune per alcuni fondi situati in località "_________-_________", fra i quali quelli degli insorgenti (cfr. Allegato n. 2 della ris. impugnata). A sostegno di questa decisione l’autorità governativa ha citato il marcato sovradimensionamento delle zone edificabili previste dal nuovo PR di _________, nonché l’idoneità agricola e paesaggistica del comparto. Gli atti sono stati rinviati al Comune affinché provveda a presentare una variante che riduca o escluda del tutto l’edificabilità della zona.
d. Contro questa decisione i proprietari sono insorti presso il TPT, chiedendo la conferma dell'attribuzione dei fondi alla zona edificabile. Essi osservano che i terreni sono, da tempo, perfettamente urbanizzati e facilmente edificabili, mentre non svolgono nessuna funzione agricola o naturalistica di rilievo. Censurata è pure la violazione dell’autonomia comunale in ambito pianificatorio.
e. Nella risposta il Consiglio di Stato si riconferma nelle sue tesi e chiede l’integrale reiezione dell’impugnativa. Il Municipio di _________, da parte sua, conferma la validità della scelta pianificatoria di attribuire i fondi alla zona edificabile. In ossequio alle disposizioni governative, si impegna comunque ad allestire una variante che riveda l’assetto pianificatorio della zona “_________-_________”.
f. In data 13 maggio 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio; all’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale e alla presentazione di conclusioni.
g. Con scritto del 16 settembre 1998 il Municipio ha fatto pervenire al TPT i piani illustrativi delle proposte di variante per le località di “_________ e “_________”; da questi si evince che gran parte dei terreni degli insorgenti sono attributi alla zona agricola. Solo una piccola porzione a monte del f.n. _________ (corrispondente in pratica il subalterno "c") rimarrebbe inclusa in zona RSE.
Le varianti sono state adottate dal Consiglio comunale nella seduta del 11 gennaio 1999 e pubblicate sul F.U. e all'albo comunale il 12 febbraio 1999.
h. Le varianti sono state infine approvate dal C.d.S. con risoluzione 7 dicembre 1999. Nei loro confronti, i qui ricorrenti non hanno presentato ricorso né di prima, né di seconda istanza.
considerato
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al TPT entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, è tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
1.1. La variante di PR adottata dal Comune e recentemente approvata dal C.d.S. (ris. n. __________del __________ dicembre 1999) conferma la quasi totale esclusione dei fondi di proprietà _________ dalla zona edificabile, eccezion fatta per una modesta porzione del fondo n. _________ attribuita alla zona RSE. Contro questa variante, come detto, i proprietari non sono insorti.
Rimane ciònonostante attuale l'interesse ad evadere il loro ricorso contro la precedente decisione del C.d.S. (n. __________del __________ dicembre 1997), dal momento che la variante adottata non ha soddisfatto che in minima parte le pretese avanzate in quella sede.
2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via (utilizzata anche nel caso specifico). L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
4. Nel sistema della LPT il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT).
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
5. A norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
6. Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR (art. 15 lett. b LPT). L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti il motivo principale della mancata approvazione della proposta comunale che attribuiva i fondi alla ZE. L’idoneità all’edificazione e le altre caratteristiche del comparto territoriale all’esame saranno singolarmente esaminate di seguito.
6.1. In narrativa si è menzionato quanto argomentato in merito dal Consiglio di Stato. L’esame degli atti processuali conferma la tesi governativa. Dal Rapporto di pianificazione si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale limite 10’000 unità insediative, suddivise in 8’000 abitanti, 1400 posti-lavoro e 600 posti-turismo. Ora, a fine 1990 gli abitanti erano 2’810, i posti lavoro 440 e i posti-turismo 180, per un totale di sole 3’430 unità insediative. A fine 1995, la popolazione residente era sostanzialmente invariata rispetto a 5 anni prima (2’802).
Il PR all’esame presenta quindi una riserva teorica di ben 6’570 unità insediative, di cui 5’190 riferite ai soli abitanti; ciò` corrisponde ad un aumento del 184% rispetto alla situazione attuale. L’evoluzione demografica degli ultimi anni rende tuttavia molto improbabile, per non dire irrealistico, l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. L’aumento della popolazione di _________ è infatti risultato dell’11% nel decennio 1980-1990 e da allora si è addirittura stabilizzato.
Commentando questi dati il Consiglio di Stato osserva che “come già evidenziato dal Dipartimento nell’ambito dell’esame preliminare il problema del sovradimensionamento della zona edificabile non potrà essere sanato a tutti gli effetti, siccome gran parte del territorio comunale si presenta già largamente edificato e urbanizzato, ed in quanto tale non potrà essere oggetto di importanti dezonamenti”, ma che “nel caso di _________, caratterizzato da un considerevole sovradimensionamento, ai fini di poter giustificare l’opportuna politica di densificazione degli insediamenti promossa dal Comune con l’approvando PR è però indispensabile verificare in modo rigoroso l’estensione delle ZE con l’obbiettivo di ridurle nella maggior misura possibile” e conclude più oltre rilevando che “l’incongruenza del Piano delle zone con i principi sanciti dalla LPT e dalla LALPT relativamente al dimensionamento del Piano, impone l’attuazione di ulteriori dezonamenti in particolare nel comprensorio situato tra la località _________ e il valico di __________, come già chiesto in sede di esame preliminare”. Sono queste considerazioni che il TPT condivide pienamente; la contenibilità teorica del nuovo PR di _________ (ereditata, lo si riconosce, dal precedente PR del 1976, concepito in un’epoca di piena “euforia” edilizia) è tale da scoraggiare a priori ogni ulteriore espansione della zona insediativa, ed anzi, impone il dezonamento di quei comparti situati ai margini del territorio già largamente edificato, magari a contatto con le poche zone agricole rimaste e frammenti di bosco.
La località di “_________-_________” (con la sottostante zona di “_________”) è stata giustamente individuata come una di queste aree; a valle della strada di accesso che serve le costruzioni sui f.n. __________, __________, __________, __________e __________ RF, si estende infatti un'ampia plaga tuttora libera da costruzioni, rimasta perlopiù a prato e orlata in basso da una lingua boschiva. Se dal profilo dell’idoneità agricola va detto che l’importanza dei fondi oggetto del proposto dezonamento è tutto sommato modesta, risulta invece con evidenza la necessità di mantenere un’area di “stacco” paesaggistica tra le aree già costruite di _________, salvaguardando uno dei pochi comparti ancora libero da costruzioni.
Quanto alla variante di PR elaborata nel frattempo dal Comune, questa prevede tuttalpiù una limitata espansione della zona edificabile RSE sulla parte alta del f.n. _________ RF, situata a contatto con la stradina di accesso.
7. Stando così le cose, il ricorso, nella misura in cui chiede l’attribuzione integrale dei fondi n. _________ e _________ RF alla zona edificabile, deve essere respinto.
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 800.-- (ottocento).
3. Intimazione: - Avv. __________ __________, __________, per i ricorrenti; - Municipio di _________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario