Incarto n. 12.2010.25
Lugano 29 aprile 2011/fb
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
La seconda Camera civile del Tribunale d'appello
composta dei giudici:
Epiney-Colombo, presidente, Bozzini e Fiscalini
segretario:
Bettelini
sedente per statuire nella causa inc. n. OA.2005.90 della Pretura del Distretto di Bellinzona promossa con petizione 28 aprile 2005 da
AP 1 rappr. da RA 1
contro
AO 1 rappr. da RA 2
con la quale era chiesta la condanna del convenuto al versamento di fr. 42'276.50, ridotti in sede di conclusioni a fr. 41'707.40, oltre interessi a far tempo dal 21 novembre 2003, domanda avversata dalla controparte che ha postulato la reiezione della petizione, e che il Pretore con sentenza 8 gennaio 2010 ha respinto;
appellante l'attrice con atto di appello 1 febbraio 2010, con cui chiede in via principale di annullare il querelato giudizio e di ritornare gli atti al Pretore per nuova decisione, e in via subordinata di riformare il giudizio nel senso di accogliere integralmente la petizione, protestando spese e ripetibili di entrambe le sedi;
mentre il convenuto con osservazioni 22 marzo 2010 postula la reiezione del gravame pure con protesta di spese e ripetibili;
letti ed esaminati gli atti ed i documenti prodotti
ritenuto
in fatto e in diritto:
1. Il 21 novembre 2003 un elicottero della AP 1, con a bordo il pilota e tre assistenti di volo, impiegato nell'ambito di un'operazione di esbosco e trasporto legname in località __________ (Comune di __________), ha urtato una fune metallica (di un impianto cosiddetto "filo a sbalzo") durante la fase di avvicinamento al suolo. Malgrado l'inconveniente, l'operazione di atterraggio si è conclusa senza gravi conseguenze e, dopo una verifica sul posto dei danni materiali subiti, l'apparecchio ha potuto rientrare alla base di __________ (Comune di __________).
2. Dopo aver notificato il 4 novembre 2004 allo Stato del Cantone Ticino una pretesa di risarcimento del danno nell’ambito della responsabilità civile dello Stato (contestualmente all'istanza di esperimento di conciliazione), con petizione del 28 aprile 2005 AP 1 ha chiesto alla Pretura di Bellinzona la condanna dello Stato al versamento di fr. 42'276.50, oltre interessi al 5% dal 21 novembre 2003, quale risarcimento del danno cagionato dall'incidente aviatorio, comprensivo dei costi di riparazione dell'apparecchio, dell'aumento del premio assicurativo per l'anno 2004 e delle spese legali fino a quel momento sostenute.
3. Con risposta 28 ottobre 2005 il convenuto si è opposto alla domanda. Contestato in particolare di aver commesso un atto illecito, ne postula il rigetto in via principale e subordinatamente l'accoglimento in misura limitata. Con l’ulteriore scambio di allegati scritti le parti hanno ribadito il loro rispettivo punto di vista, così come, esperita l’istruttoria, nei memoriali conclusivi scritti, seppur con una riduzione della pretesa dell'attrice a fr. 41'707.40 oltre interessi.
4. Statuendo con sentenza 8 gennaio 2010 il Pretore ha respinto la petizione. Egli ha evidenziato che, sulla base delle norme di diritto pubblico applicabili alla fattispecie, non è possibile ravvisare nell'azione o nell'omissione dell'autorità cantonale alcun atto illecito da parte di un agente pubblico nell'esercizio delle sue funzioni. In assenza di tale presupposto il giudice di prime cure ha ritenuto superfluo pronunciarsi sugli ulteriori requisiti per riconoscere una responsabilità ai sensi della legge sulla responsabilità civile degli enti pubblici del 4 ottobre 1998 (LResp; RL 2.6.1.1), segnatamente del danno e del nesso di causalità.
5. Con l’appello che qui ci occupa l’attrice chiede di annullare il querelato giudizio, nel senso di ritornare l'incarto al Pretore per nuova decisione, o in subordine, di riformare la decisione pretorile e accogliere integralmente la petizione. Preliminarmente essa riepiloga i fatti salienti rimasti incontestati e accertati dal Pretore, in particolare il fatto che la mancata indicazione del filo in questione sull'apposita cartina ufficiale degli ostacoli alla navigazione aerea (versione aggiornata 2004) è da ricondurre anzitutto all'assenza di una procedura autorizzativa e quindi di una conseguente segnalazione all'UFAC. L'appellante sottolinea un altro elemento emerso dall'istruttoria, ovvero che già dall'agosto 2001 la Sezione forestale del Dipartimento del Territorio era a conoscenza dell'esistenza di detto impianto siccome rilevato, assieme a parecchi altri presenti in zona e mai autorizzati, da parte dell'Ufficio forestale circondariale di Cevio nell'ambito di un'operazione denominata "Remove", promossa in collaborazione con la Guardia aerea svizzera di soccorso (Rega) e avente quale finalità la rimozione di tali ostacoli per garantire la sicurezza di volo degli elicotteri. Contestando la conclusione del Pretore, l'appellante imputa agli agenti statali un'omissione illecita, i preposti funzionari della Sezione forestale del Dipartimento del territorio non avendo segnalato al competente Ufficio federale la presenza del filo a sbalzo. Alla luce della summenzionata informazione ricevuta nell'agosto 2001 la Sezione forestale sapeva infatti dell'esistenza di un impianto mai autorizzato, le cui caratteristiche sono risultate tali da poterlo qualificare quale ostacolo alla navigazione aerea ai sensi della legislazione federale disciplinante la navigazione aerea e delle relative prescrizioni di sicurezza. La decisione pretorile sarebbe pertanto arbitraria e violerebbe in maniera scioccante la legislazione federale oltre che i principi fondamentali del diritto, tra i quali la salvaguardia dell'interesse pubblico e della sicurezza. Pure illecita sarebbe l'omissione dei funzionari che non avrebbero predisposto quanto necessario per una rimozione del filo in questione. Abbondanzialmente l'appellante ribadisce le considerazioni relative all'esistenza del danno e al nesso di causalità tra danno e atto illecito.
Con le proprie osservazioni 22 marzo 2010 il convenuto postula la reiezione del gravame, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
6. Il 1° gennaio 2011 è entrato in vigore il nuovo codice di diritto processuale civile svizzero (CPC). La decisione pretorile è stata pronunciata e impugnata prima di questa data, e la procedura ricorsuale rimane dunque disciplinata dal CPC ticinese (art. 404 cpv. 1 CPC).
7.
7.1 Con argomentazioni assai confuse l'appellante ritiene di poter dedurre l'obbligo di segnalazione all'autorità federale dell'impianto in questione dall'obbligo di ricevere e trasmettere la notifica ai sensi dell'art. 59 dell'Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aereonautica (OSIA, RS 748.131.1). A tal proposito essa omette peraltro di confrontarsi con la conclusione del Pretore il quale ha invece ritenuto che debba essere operata una distinzione tra l'obbligo incombente ai funzionari cantonali a seguito dell'inoltro di una domanda da parte del proprietario (art. 59 OSIA) e il caso, come quello di specie, in cui una tale domanda non sussista, proprio poiché il proprietario non ha dato seguito al suo obbligo di notifica e di conseguenza nessuna procedura formale ha preso avvio. Contrariamente a quanto pretende e censura l'appellante, la sentenza pretorile non ha in alcun modo ritenuto che una notifica possa rimanere inevasa ("tenuta nel cassetto").
7.2 Parimenti infondate sono le censure, pure confuse e non sufficientemente motivate (e pertanto pure irricevibili ai sensi dell'art. 309 cpv. 2 CPC/TI), relative alla presunta illiceità dell'omessa rimozione del filo da parte dell'autorità cantonale. La domanda di causa è infatti fondata su altra ipotesi di atto illecito, ovvero la mancata segnalazione dell'ostacolo alla navigazione aerea nelle apposite mappe. Né con la petizione, né con gli ulteriori allegati, l'attrice ha minimamente cercato di sostanziare sulla base di quali normative vi sarebbe da ravvisare un'omissione illecita anche "nel non aver predisposto quelle misure concrete e necessarie volte alla rimozione del filo a sbalzo in parola, e nel non aver segnalato alla Rega i dettagli relativi alla presenza di numerosi fili a sbalzo pericolosi nella regione, sollecitandone la rimozione nell'ambito dell'operazione Remove" (petizione n. 6 pag. 6). Un tale obbligo dell'autorità cantonale di farsi parte diligente nello smantellamento di impianti esistenti e non autorizzati non emerge in modo evidente dalle norme di diritto e non è comunque stato allegato con sufficiente grado di motivazione. Già per questo motivo non può pertanto essere censurata la decisione pretorile nella misura in cui non esamina anche una tale presunta negligenza.
8. L'unica censura dell'appellante che può essere esaminata, poiché formulata in modo sufficientemente motivato e comprensibile, seppur a tratti confusa, è la pretesa violazione del diritto da parte del Pretore per aver concluso che, ai sensi delle normative di diritto pubblico applicabili, non sussista obbligo alcuno di notifica al competente Ufficio federale da parte dei funzionari cantonali al di fuori di una formale procedura di autorizzazione avviata su notifica del proprietario ai sensi degli art. 63 e 66 OSIA.
9. L’art. 61 CO dispone che le leggi cantonali e federali possono derogare alle disposizioni degli art. 41 seg. CO sull’obbligo di risarcimento o di riparazione dei danni causati da pubblici funzionari o impiegati nell’esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. Il Cantone Ticino ha disciplinato la responsabilità dell’ente pubblico per il danno cagionato illecitamente a terzi da un agente pubblico nell’esercizio delle pubbliche funzioni con la LResp. La legge si applica anche al Cantone (art. 1 cpv. 1 lett. a LResp) e, ai sensi dell’art. 4 cpv. 1 LResp, l'ente pubblico risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un agente pubblico nell'esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa dell'agente. Tale responsabilità presuppone, tra le altre cose, l’esistenza di un atto illecito e un nesso di causalità adeguata tra l’azione, ovvero il comportamento dell’agente, e il danno (II CCA, sentenza inc. 12.2005.207 del 21 dicembre 2006, consid. 6, pubb. in: RtiD I-2008 1c 977; II CCA, sentenza inc. 12.2007.186 del 29 settembre 2008).
10. La Legge federale del 21 dicembre 1941 sulla navigazione aerea (LNA, RS 748.0) conferisce al Consiglio federale, nei limiti della competenza della Confederazione, il dovere di vigilanza sulla navigazione aerea sul territorio elvetico. Tale compito è svolto tramite il preposto Ufficio federale (art. 3 cpv. 2 LNA) e meglio dall'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC). Conformemente alla facoltà concessa dall'art. 41 LNA, con l'Ordinanza del 23 novembre 1994 sull'infrastruttura aereonautica (OSIA) il Consiglio federale ha provveduto a disciplinare, tra l'altro, gli atterraggi e i decolli al di fuori degli aerodromi (cosiddetti "atterraggi esterni") con riferimento alle aree di atterraggio e alle costruzioni e istallazioni che possono ostacolare, mettere in pericolo o impedire la circolazione degli aeromobili, tra i quali figurano anche funivie, cavi e fili (cfr. art. 2 lett. d, f e o OSIA per le relative definizioni). Gli art. 58a segg. OSIA codificano le modalità di gestione, da parte dell'Ufficio federale preposto, dei dati relativi agli ostacoli alla navigazione, nell'ottica di una loro pubblicazione. L'art. 63 OSIA subordina la costruzione o la modifica di impianti atti ad ostacolare la navigazione aerea all'obbligo del proprietario di inoltrare una notifica al servizio cantonale designato. L'art. 59 OSIA attribuisce ai cantoni il compito di designare il servizio incaricato di ricevere tali notifiche. Un obbligo di collaborazione è attribuito alle autorità cantonali, comunali e ai proprietari di ostacoli, in particolare per quanto riguarda la messa a disposizione di documenti e informazioni (art. 60 OSIA). La procedura d'esame e di decisione è infine disciplinata dall'art. 66 OSIA.
11. Nel caso di specie, il Pretore ha concluso che l'evento verificatosi è da ricondurre alla presenza di un impianto che, viste le sue caratteristiche tecniche, in particolare la distanza dal suolo di almeno 25 m, soggiace al summenzionato obbligo di notifica da parte del proprietario (art. 63 cpv. 1 lett. b OSIA). Preliminarmente va rilevato come nessun rimprovero sia stato mosso all'autorità amministrativa cantonale per non aver correttamente svolto la procedura di esame di una tale notifica che, incontestabilmente, non risulta essere mai stata inoltrata dal proprietario. Oggetto del contendere è quindi l'esistenza di un obbligo dell'autorità cantonale di segnalare all'autorità federale (UFAC) l'esistenza di impianti soggetti ad esame e autorizzazione anche nel caso in cui il proprietario sia rimasto inattivo. Il giudizio pretorile ha concluso che nessun obbligo di segnalazione incombe ai funzionari che, per altre vie rispetto alla notifica del proprietario (art. 63 OSIA), vengono a conoscenza dell'esistenza di una potenziale situazione di pericolo per l'aviazione, ovvero di un'opera o impianto che la legislazione federale ha voluto sottoporre ad una specifica procedura di autorizzazione. Limitatamente a questo aspetto, la conclusione a cui è giunta la decisione pretorile non può essere condivisa, perlomeno in quanto insufficientemente motivata. Infatti, in un regime autorizzativo retto dal diritto pubblico, a fronte dell'inazione del proprietario obbligato dalla legge a presentare una specifica domanda, non può essere senz'altro ammessa come implicita l'inesistenza di un obbligo di intervento da parte dell'autorità cantonale coinvolta nella procedura. La questione può comunque rimanere indecisa, così come non necessita di esame il quesito a sapere se il mancato intervento dell'autorità cantonale ravvisi gli estremi di un'omissione atta a costituire un atto illecito da parte di un agente pubblico nell'esercizio delle sue funzioni su cui si fonda la responsabilità dello Stato. Infatti, l'appello va comunque respinto in quanto, se anche si dovesse ammettere un tale obbligo legale di segnalazione ai servizi federali, ciò presuppone che l'autorità cantonale a cui si imputa un'omissione fosse perlomeno a conoscenza dell'esistenza di un impianto che soggiace alle prescrizioni legali in materia di ostacoli alla navigazione aerea. Non può invece bastare la conoscenza della presenza di un qualsiasi filo a sbalzo. Una tale circostanza non emerge dagli atti e non può pertanto essere ritenuta quale fondamento della pretesa.
12. Infatti, contrariamente a quanto pretende l'appellante, la comunicazione all'UFAC si rende necessaria solo per gli ostacoli alla navigazione soggetti alla notifica ai sensi dell'art. 63 OSIA, ovvero, in situazioni come quella in questione, in presenza di fili a sbalzo con distanza dal suolo superiore a 25 m. Nel caso di specie, l'istruttoria ha permesso di accertare come l'autorità cantonale, segnatamente i servizi della Sezione forestale del Dipartimento del Territorio, sia venuta a conoscenza dell'esistenza dell'impianto in questione nell'ambito di un'azione svoltasi nel 2000, finalizzata ad inventariare i fili a sbalzo esistenti nella regione. La perizia giudiziaria ha infine permesso di accertare che l'impianto, perlomeno durante i momenti in cui il filo fosse rimasto teso per permetterne un utilizzo, rientrasse effettivamente tra quelli soggetti alla procedura di autorizzazione summenzionate superando in più punti la distanza di 25 m dal suolo (cfr. perizia pag. 5 risposta a quesito n. 3). La parte attrice non è però stata in grado di dimostrare che i funzionari cantonali che hanno ricevuto e gestito la segnalazione del 29 agosto 2001 (doc. D) avessero elementi per ritenere, o perlomeno sospettare, che il filo a sbalzo in questione, così come i numerosi altri indicati nella medesima segnalazione, fossero soggetti alle normative federali in materia di ostacoli alla navigazione aerea. L'informazione trasmessa alla Sezione forestale cantonale da __________ D__________, funzionario attivo presso l'Ufficio forestale circondariale di Cevio, nulla indicava in effetti in merito alle caratteristiche tecniche degli impianti, di cui era rilevata solamente la posizione e il tracciato approssimativamente riportato su di una planimetria in scala 1:25000 (doc. D). A suffragare questa conclusione, ovvero che la segnalazione non potesse essere accompagnata da informazioni sufficienti atte a far insorgere nei funzionari della Sezione forestale cantonale il dubbio che si trattasse di un impianto soggetto ad autorizzazione federale (in quanto corrispondente ai criteri stabiliti dall'art. 63 OSIA per essere considerato un ostacolo alla navigazione aerea) vi è poi la stessa deposizione del forestale che ha allestito il documento. Egli aveva infatti a suo tempo ritenuto (erroneamente) che il filo "nel punto più alto non raggiungeva neppure i 20 metri di altezza" (verbale teste __________ D__________ 12 dicembre 2006 pag. 3). Non emerge pertanto elemento alcuno che permetta di concludere che nel caso concreto, se anche si volesse ammettere un obbligo di segnalazione all'autorità federale preposta, i funzionari cantonali avessero informazioni sufficienti per ipotizzare di essere in presenza di un impianto soggetto alla legislazione federale in questione.
13. A fondamento della pretesa di risarcimento danni nei confronti dello Stato l'attrice ha rinunciato a prevalersi di eventuali negligenze imputabili al forestale __________ D__________ in quanto autore della segnalazione del 29 agosto 2001 (doc. D). Neppure ha ritenuto di chiarire in quale misura la persona in questione faccia parte dei funzionari statali il cui operato è atto a ingenerare una responsabilità dell'ente pubblico. Nelle comparse di causa l'attrice ha identificato quali responsabili dell'illecita omissione, ovvero della mancata comunicazione all'Ufficio federale, i funzionari cantonali preposti a ricevere le notifiche, non meglio identificati e genericamente indicati come funzionari del Dipartimento del Territorio. Il Pretore ha invero rinunciato ad accertare quale sia il servizio cantonale designato ai sensi dell'art. 50 OSIA, ma è stata comunque l'attrice a indicare quali responsabili i funzionari della Sezione forestale cantonale del Dipartimento del Territorio, in quanto destinatari della segnalazione inoltrata dal forestale __________ D__________ (doc. D). Unicamente ai primi è stata imputata un'inadempienza, mentre a quest'ultimo non è invece stato mosso alcun rimprovero, venendo così meno all'obbligo di allegazione. Peraltro neppure in questa sede l'appellante motiva una tale ipotesi, che non merita pertanto ulteriore esame.
14. Ne consegue la reiezione del gravame e la conseguente conferma del giudizio di prima sede, benché per motivi diversi da quelli esposti dal Pretore.
La tassa di giustizia, le spese e le ripetibili della procedura d'appello, calcolate su un valore litigioso di fr. 41'707.40, seguono la soccombenza (art. 148 CPC/TI).
Per i quali motivi,
richiamati gli art. 148 CPC e la TG
dichiara e pronuncia
I. L’appello 1° febbraio 2010 di AP 1 è respinto.
II. Le spese della procedura d’appello consistenti in:
a) tassa di giustizia fr. 1'000.b) spese fr. 100.-
Totale fr. 1'100.già anticipati dall’appellante, restano a suo carico con l’obbligo di rifondere alla parte appellata fr 1'200.- per ripetibili.
III. Intimazione:
- -
Comunicazione alla Pretura del Distretto di Bellinzona
Per la seconda Camera civile del Tribunale d’appello
La presidente Il segretario
Rimedi giuridici
Nelle cause a carattere pecuniario con un valore litigioso superiore a fr. 30'000.- è dato ricorso in materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione (art. 74 cpv. 1 e 100 cpv. 1 LTF).