Ticino Tribunale di appello diritto civile La prima Camera civile 24.11.2020 11.2019.141

Incarto n. 11.2019.141

Lugano, 24 novembre 2020/jh    

In nome della Repubblica e Cantone Ticino  

La prima Camera civile del Tribunale d'appello

composta dei giudici:

G. A. Bernasconi, presidente, Giani e Grisanti

vicecancelliera:

Fiscalini

 sedente per statuire sul ricorso del 6 dicembre 2019 presentato dalla

RI 1   (rappresentata dal presidente avv.   , per sé e per la segretaria   )  

contro la decisione emessa il 26 novembre 2019 dalla  

CO 1  

Ritenuto

in fatto:                   A.   La RI 1, costituita il 7 ottobre 2014, è stata iscritta nel registro di commercio il 3 novembre successivo e soggiace dal 18 novembre 2014 alla Vigilanza sulle fondazioni e LPP della Svizzera orientale. Essa è divenuta operativa il 13 set­tembre 2017. Suo scopo è “il promovimento e il sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare riguardo alla pittura e alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del fratello dott. __________ detto __________, medico, rispettivamen­te della sorella prof. __________ __________, pianista)”. Il consiglio di fondazione è composto dell'avv. F__________ __________, presiden­te, del dott. G__________ __________ e di B__________ __________, segretaria.

                                  B.   A una seduta del 15 novembre 2017 il presidente del consiglio di fondazione ha riferito agli altri due membri che la Fondazione __________ di __________ stava per pubblicare una monografia su __________ __________ (1837-1917) – __________. F__________ __________, consigliere di Stato, era il nonno dei fratelli __________, pittore, e __________, pianista, in memoria dei quali è stata costituita la Fondazione __________-__________. Il consiglio di fondazione ha deciso così di contribuire all'edizione dell'opera con il versamento di fr. 2000.–, la Fondazione __________ di __________ impegnandosi a fornire dieci copie del volume in omaggio. Nell'impressum del libro, apparso nel 2018, la RI 1 è annoverata fra gli enti che hanno sostenuto finanziariamente la pubblicazio­ne. Il consiglio dalla RI 1 ha menzionato lo stanziamento della sovvenzione nel rapporto di gestione 2018, regolarmente trasmesso all'autorità di vigilanza.

                                  C.   L'autorità di vigilanza ha esaminato il rapporto di gestione 2018 e il 26 novembre 2019 ha emanato una “decisione” in cui figura, riguardo al contributo di fr. 2000.– elargito alla Fondazione __________ di __________ per la pubblicazione del libro, quanto segue:

                                         A giudizio della sottoscritta Autorità di vigilanza tale elargizione appare estranea allo scopo, in quanto il fine della RI 1 risulta essere “il promovimento e il sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare riguardo alla pittura e alla musica pianistica (in ricordo dell'attività del fratello dott. __________ __________ detto __________ __________, medico, rispettivamente della sorella prof. __________ __________, pianista)”.

                                         Il contributo alla pubblicazione del volume citato non risulta attinente al promovimento e al sostegno della vita culturale della Città di __________ con particolare riguardo alla pittura e alla musica pianistica.

                                         Invitiamo il consiglio di fondazione a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari definiti all'art. 2.1 dallo statuto della Fondazione.

                                         Il dispositivo della decisione è così redatto:

                                         1.  Sulla base delle considerazioni espresse in precedenza, si prende atto del rapporto di gestione 2018 della RI 1, __________.

                                         2.  L'emolumento per la presente decisione (…) ammonta a fr. 250.–.

                                  D.   Contro la decisione appena citata la RI 1 è insorta a questa Camera con un ricorso del 6 dicembre 2019 in cui chiede di accertare che il contributo di fr. 2000.– destinato alla pubblicazione della monografia __________ __________ (1837-1917) – __________ si giustifica per lo scopo culturale perseguito dalla fondazione. Essa postula inoltre la riduzione a fr. 50.– dell'emolumento fissato dall'autorità di vigilan-za. Nelle sue osservazioni dell'8 gennaio 2020 la CO 1 propone di respingere il ricorso e di confermare la decisione impugnata. La RI 1 ha replicato il 20 gennaio 2020, ribadendo le proprie domande. L'autorità di vigilanza ha comunicato il 28 gennaio 2020 di rinunciare a una duplica.

Considerando

in diritto:                 1.   Le decisioni emesse dalla CO 1, autorità di vigilanza in materia di fondazioni a norma dell'art. 84 CC, sono impugnabili entro 30 giorni a questa Camera (art. 48 lett. a n. 3 LOG, art. 5 cpv. 2 della legge concernente la vigilanza degli istituti di previdenza e sulle fondazio­ni: RL 852.100). Si applica la procedura cantonale amministrativa (art. 5 cpv. 3 della legge medesima). Quanto alla tempestività del rimedio giuridico, in concreto la decisione impugnata è stata notificata al rappresentante della fondazione il 30 novembre 2019. Introdotto il 6 dicembre successivo, il ricorso in esame è di conseguenza ricevibile.

                                   2.   Al memoriale la ricorrente acclude un estratto del registro di commercio (doc. C), i verbali di due sedute del consiglio di fondazione tenutesi il 15 novembre 2017 e il 4 dicembre 2018 (doc. D ed E), come pure un esemplare del volume __________ __________ (1837-1917) – __________ (Doc. F). Alla replica essa unisce inoltre una lettera 28 ottobre 2019 dell'ufficio di revisione __________ SA al consiglio di fondazione (doc. G), una presentazione del Centro culturale “__________” sull'esposizione __________ __________ (1930-2005) – __________, organizzata a __________ dal 13 giugno al 21 luglio 2013 (doc. H), e un articolo dell'__________ del 14 giugno 2013, settimanale del __________, sulla mostra appena citata (doc. I). Nella misura in cui non figurano già agli atti che l'autorità di vigilanza ha trasmesso a questa Camera, tali documenti sono ammissibili in virtù del principio inquisitorio che governa la procedura amministrativa (art. 70 cpv. 2 LPAmm).

                                   3.   Nel ricorso la RI 1 fa valere di avere valutato nell'interesse della promozione del pittore __________ __________ e della pianista __________ __________, e di conseguenza anche nel­l'interesse dei valori culturali espressi dai fratelli __________ in favo­re del Comune di __________, contribuire a una ricerca storica che ha valorizzato il nonno paterno dei due artisti, “con ovvie ricadute sull'intero gentilizio a __________ per oltre un secolo”. I due artisti e le altre sorelle __________ – prosegue la ricorrente – “parlavano di continuo di questo nonno particolare che aveva onorato la loro famiglia”. Censurando l'attività del consiglio di fondazione, sostiene quest'ultimo, l'autorità di vigilanza ha “invaso le competenze specifiche del consiglio quanto al perseguimento dello scopo culturale della fondazione in tutte le sue componenti

                                         immateriali”, mentre esso avrebbe dovuto limitarsi a un giudizio sull'eventuale esercizio arbitrario dell'apprezzamento, cioè su un eccesso o su un abuso. Intervenendo nelle scelte discrezionali del consiglio di fondazione, invece, l'autorità di vigilan­za non ha colto “gli aspetti culturali che si riverberano sugli artisti __________ e, di riflesso, sulla vita culturale della Città di __________”.

                                   4.   I compiti dell'autorità di vigilanza sulle fondazioni riguardano principalmente quattro ambiti:

                                         –   il rispetto dello scopo della fondazione, la quale deve conservare la capacità di assolvere tale scopo e di impiegare i beni della fondazione in conformità alla loro destinazione,

                                         –   la corretta organizzazione della fondazione (art. 84 cpv. 2, 84a cpv. 3 e 4 CC),

                                         –   l'eventuale modifica dell'organizzazione e dello scopo della fondazione, comprese le possibili modifiche accessorie da apportare all'atto di fondazione (art. 86b CC) e

                                         –   lo scioglimento della fondazione (art. 88 e 89 CC).

                                         L'autorità di vigilanza deve assicurarsi, in sintesi, che gli orga­ni della fondazione non prendano decisioni contrarie all'atto di fondazione, al regolamento della fondazione medesima, alla legge o ai buoni costumi (Meier/de Luze, Droit des personnes, articles 11–89a CC, Ginevra/Zurigo/Basilea 2014, pag. 617 n. 1263 seg.; Pfister, La fondation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2017, pag. 204 n. 787 seg.; analogamente: Riemer, Vereins- und Stiftungsrecht, Berna 2012, n. 10 e 11 ad art. 84 CC). A tal fine essa può chiedere informazioni, impartire istruzioni, ordinare perizie, annullare decisioni della fondazione, disporre misure di sostituzione, mettere in mo­ra, sanzionare e finanche destituire membri del consiglio di fondazione (RtiD I-2019 pag. 502 n. 5c; cfr. anche Ruggli in: Schneider/Geiser/Gächter [curatori], LPP et LFLP, 2ª edizio­ne, n. 5 e 6 ad art. 62a LPP).

                                         Non compete all'autorità di vigilanza, per contro, esercitare un control­lo di opportunità sull'operato dalla fondazione (come ad esempio sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per conseguire lo scopo), tranne ove l'organo della fondazione risulti avere abusato o ecceduto dell'ampio potere di apprezzamento che gli

                                         compete e che ciò abbia messo a repentaglio lo scopo dell'ente (RtiD I-2019 pag. 502 n. 5c; Meier/de Luze, op. cit., pag. 621 n. 1271 con richiami; Riemer, op. cit., pag. 222 n. 20 seg.; Hausheer/Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, 5ª edizione, pag. 415 n. 1316). L'autorità di vigilanza deve, in altri termini, rispettare l'autonomia della fondazione. Essa non è preposta al­l'approvazione delle decisioni prese dal consiglio di fondazione e non è un organo di tutela. In questioni d'apprezzamento l'autorità di vigilanza deve intervenire con riserbo e non sostituirsi alla latitudine d'apprezzamento che spetta agli organi della fondazione (Grüniger in: Basler Kommentar, ZGB I, 6ª edizione, n. 9 e 10 ad art. 84 con riferimenti; cfr. anche Pfister, op. cit., pag. 141 n. 545).

                                   5.   In concreto l'autorità di vigilanza ribadisce, nelle osservazioni al ricorso, che il consiglio di fondazione “ha ecceduto nel proprio margine d'apprezzamento elargendo la somma di fr. 2000.– alla Fondazione __________ di __________”. A suo avviso il consiglio di fondazio­ne “non ha tenuto conto dei due aspetti fondamentali dello sco­po: il promovimento della vita culturale di __________ da un lato e la pittura nonché la musica pianistica dall'altro”. Essa ricorda che “il contributo di fr. 2000.– è stato l'unico (…) pagato dalla RI 1 nel corso del 2018, per di più a una fondazio­ne legata “in maniera indissolubile” alla Valle di __________, lo scopo di quella fondazione essendo di promuovere attività culturali, turistiche e sportive nel suo distretto, “tanto da escludere attività al di fuori di tale ambito geografico”. La sovvenzione di fr. 2000.– non è quindi stata impiegata, secondo l'autorità di vigilanza, conformemente al fine per cui la RI 1 è stata costituita.

                                   6.   Nella fattispecie si contrappongono due visioni sulla scelta dei mezzi ritenuti idonei per conseguire lo scopo della RI 1. L'una restrittiva, privilegiata dall'autorità di vigilanza, stando alla quale la fondazione deve limitarsi a promuovere la vita culturale, la pittura e la musica pianistica organizzan­do manifestazioni nella circoscrizione geografica di __________. L'altra estensiva, prediletta dal consiglio di fondazione, stando alla quale il promovimento e il sostegno della vita culturale a __________ (con particolare riguardo alla pittura e alla musica pianistica) passa anche attraverso l'impulso alla nobilitazione della fondazione. Onorando la memoria di __________ e __________ __________, cui è dedicata la fondazione, si rende omaggio alla loro famiglia, sicché le manifestazioni organizzate a __________ assumono maggio­re autorevolezza e richiamo. Che __________ e __________ __________ fossero legate al nonno da sentimenti di affetto, del resto, non è messo in dubbio nemmeno dall'autorità di vigilanza. Che F__________ __________, consigliere __________ tra il 1884 e il 1892, progettatore di ponti, tratte ferroviarie, stazioni, palazzi, ville e chiese, fosse un personaggio illustre è fuori discussione. Dal profilo immateriale il legame familiare tra il nonno __________ e i nipoti può quindi rivelarsi, a parere della ricorrente, un valore aggiunto per la fondazione.

                                         Nelle circostanze descritte l'opinione dell'autorità di vigilanza era certo sostenibile. Non meno sostenibile risulta tuttavia l'indirizzo seguito dal consiglio di fondazione, volto a mettere in risalto la memoria di G__________ e F__________ G__________. Di fronte a due orientamenti entrambi sostenibili, non si può dire pertanto che il consiglio di fondazione abbia abusato o ecceduto del proprio potere d'apprezzamento né, ancor meno, che abbia usato denaro del­l'ente per scopi estranei al fine perseguito o, peggio, che abbia messo a repentaglio le risorse economiche della fondazione, la quale il 31 dicembre 2018 vantava un patrimonio accertato di fr. 1 076 871.93. Imponendo la propria concezione circa la scelta dei mezzi reputati idonei per conseguire lo scopo della fondazio­ne, l'autorità di vigilanza si è quindi sospinta oltre le sue prerogative e non a torto il consiglio di fondazione lamenta come ingiustificato, nel ricorso, il monito “a voler in futuro attenersi al perseguimento degli scopi statutari”.

                                   7.   Ciò premesso, l'autorità di vigilanza sottolinea nelle osservazioni al ricorso di essersi “limitata a formulare un sempli­ce invito all'indirizzo del consiglio di fondazione, evitando l'adozione di misure di vigilanza nei confronti degli organi”. “In buona sostanza” – es­sa soggiunge – “nel caso specifico si è cercato di instaurare una fattiva collaborazione tra soggetto vigilante e ente vigilante”. Così argomentando, l'autorità di vigilanza accenna al fatto di non ave­re emanato alcuna disposizione vincolante nei confronti della fondazione, la quale non subirebbe perciò alcun pregiudizio.

                                         a)   La legge ticinese di procedura amministrativa non definisce le caratteristiche strutturali di una “decisione”. Occorre pertanto far capo ai criteri del dirit­to federale, secondo cui sono decisioni amministrative i provvedimenti delle autorità nel singolo caso fondati sul diritto pubblico e concernenti la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi, l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi oppure il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità di istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di ob-blighi (art. 5 cpv. 1 PA). Le decisioni sono pertanto provvedimenti autoritativi, unilaterali, individuali e concreti presi da un'autorità in applicazione del diritto amministrativo e tendenti a consegui­re effetti giuridici vincolanti e coercitivi (DTF 139 V 75 consid. 2.2.1, 135 II 44 consid. 4.3 con rimandi; Tschannen/ Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ª edizio­ne, § 28 n. 1 segg. e n. 16 segg.). Tali elementi sono cumulativi (sentenza del Tribunale amministrativo federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.1, e sentenza A-3146/2018 del 24 gennaio 2019 consid. 2.1.1 con rinvii).

                                         b)   Nel caso specifico l'autorità di vigilanza ha “invitato” il consiglio di fondazione ad attenersi al perseguimento degli scopi statutari. Non ha munito la sollecitazione di una comminatoria, come ha fatto invece nel seguito della decisione, quando ha avvertito il consiglio di fondazione che qualora sul rappor­to annuo di gestione non fosse stata corretta la sede della fondazione e la data dell'ultimo statuto adottato, sarebbero state prese “le più opportune misure di vigilanza”. Si è limitata a un “invito”, cioè a un richiamo. In effetti l'autorità di vigilanza non è tenuta a emettere direttive vincolanti; può anche formulare semplici raccomandazioni o commenti (Vez in: Commentaire romand, CC I, Basilea 2010, n. 20 ad art. 84). E proprio perché tali raccomandazioni o commenti non sono vincolanti, il consiglio di fondazione è libero di seguirli oppure no (Pfister, op. cit., pag. 209 n. 811), fermo restando – evidentemente – che, ove non dovesse seguirli, ciò non gli potrà essere rimproverato più tardi.

                                         c)   In concreto si è visto che il biasimo al consiglio di fondazione per non essersi attenuto agli scopi fissati dallo statuto non è pertinente. Si tratta però di una critica cui non è associato alcun provvedimento coercitivo e che non ha indole vincolante, il consiglio di fondazione potendo anche decidere di ignorar­la. Non compor­ta quindi alcuno scapito per il consiglio di fondazione. Su questo punto il provvedimento adottato dall'autorità di vigilanza manca di una caratteristica strutturale (il trat­to essenziale consistente nella finalità di consegui­re effetti giuridici vincolanti) per potersi definire una “decisione”. In proposito non sussiste nemmeno, di conseguenza, un oggetto impugnabile (analogamente, in materia di fondazioni: sentenze del Tribunale amministrativo federale A-4731/2019 del 3 febbraio 2020 consid. 2.2.3, e A-3146/2018 del 24 gennaio 2019 consid. 2.2.7 e 2.3.1). Ne segue l'irricevibilità del ricorso.

                                   8.   La ricorrente contesta inoltre l'emolumento di fr. 250.– applicato dall'autorità di vigilanza alla decisione amministrativa, afferman­do che “il macroscopico errore giuridico” in cui è incorsa l'autorità nella fattispecie giustifica di ridurre l'importo a fr. 50.–. Ora, la decisione impugnata non verte solo sul noto “invito a volersi attene­re al perseguimento degli scopi statutari” (al cui riguardo, come detto, la decisione non è neppure tale), ma comprende anche

                                         l'esame e l'approvazione del rapporto di gestione 2018 (quand'anche l'autorità di vigilanza si limiti impropriamente, nel dispositivo, di “prenderne atto”). Ora, per il “controllo dei conti annuali” il tariffario della CO 1, dell'8 luglio 2015 (sostituito il 1° gennaio 2020 dal nuovo

                                         tariffario del 19 giugno 2019: RL 852.175) prevedeva all'art. 3 n. 20 un emolumento compreso tra fr. 250.– e fr. 2500.– (‹https:// ostschweizeraufsicht.ch/it/wp-content/uploads/sites/2/2018/10/ Tariffario-2015.pdf›). L'autorità di vigilanza si è attenuta quindi al minimo edittale. La ricorrente non assume che, seppure ridotto al minimo, tale emolumento violi i principi della copertura dei costi e dell'equivalenza (DTF 143 I 227). Non sussistono gli estremi, dunque, per una sua ulteriore moderazione.

                                   9.   Le spese del giudizio odierno seguirebbero il principio della soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), ma la particolarità della fattispecie induce a rinunciare – eccezionalmente – a ogni prelievo. Non si pone problema di ripetibili all'autorità di vigilanza, la quale è stata chiamata a stare in giudizio nell'ambito delle proprie attribuzioni ufficiali (art. 68 cpv. 3 LTF per analogia).

                                10.   Quanto ai rimedi giuridici esperibili contro la presente sentenza sul piano federale, la vigilanza sulle fondazioni è suscettibile di ricorso in materia civile (art. 72 cpv. 2 lett. b n. 4 LTF). Di per sé la causa è di natura pecuniaria (DTF 144 III 267 consid. 1.3 con rinvii), sicché spetterà alla ricorrente rendere verosimile in caso di ricorso in materia civile con risvolti pecuniari che il valore litigioso raggiunge fr. 30 000.– ai fini del­l'art. 74 cpv. 1 lett. b LTF.

Per questi motivi,

decide:                     1.   Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

                                   2.   Non si riscuotono spese.

                                   3.   Notificazione a:

– avv.   ; –  .

Per la prima Camera civile del Tribunale d'appello

Il presidente                                                          La vicecancelliera

Rimedi giuridici

Nelle cause senza carattere pecuniario il ricorso in materia civile al Tribunale federale, 1000 Losanna 14, è ammissibile contro le decisioni finali, parziali, pregiudiziali e incidentali previste dagli art. 90 a 93 LTF per i motivi enunciati dagli art. 95 a 98 LTF entro 30 giorni dalla notificazione della decisione impugnata. Nelle cause aventi carattere pecuniario invece il ricorso in materia civile è am­missi­bile soltanto se il valore litigioso ammonta ad almeno 30 000 franchi; quando il valore litigioso non raggiunge tale somma, il ricorso in materia civile è ammissibile se la controversia concerne una questione di diritto di importanza fondamentale (art. 74 LTF). Laddove non sia ammissibile il ricorso in materia civile è dato, entro lo stesso termine, il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale per i motivi previsti dall'art. 116 LTF (art. 113 LTF). Il termine di ricorso al Tribunale federale è sospeso durante le ferie giudiziarie, ma non nei procedimenti concernenti l'effetto sospensivo né altre misure provvisionali (art. 46 cpv. 2 LTF).