Incarto n. 30.2004.67 LCM 39/02
Lugano 9 agosto 2007
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
arch. Bruno Buzzini ing. Gianfranco Sciarini
segretario giudiziario
Enzo Barenco
statuendo sul ricorso presentato in data 4 maggio 2002 da
RI 1
contro
la decisione su reclamo emessa il 27 marzo 2002 dal Municipio di __________ nell'ambito della procedura di imposizione di contributi di miglioria per la costruzione della nuova strada di PR in zona __________,
relativamente ai mapp. no. 2525 e 2549 RFD di __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1. 1.1. Nella seconda metà degli anni ’90 il Comune di __________ ha costruito la nuova strada in località __________ prevista dal PR locale e catalogata come strada di servizio SS. Essa si snoda nella campagna a valle del dell’abitato e della ferrovia e serve un comprensorio edificabile ancora prevalentemente libero ma oggetto, recentemente, di una certa espansione edilizia. Il nuovo asse stradale ricalca il tracciato segnato nel PR, ha una lunghezza di ml 265.90, una larghezza di ml 4.60 e termina con una piazza di giro. Il Consiglio Comunale ha approvato il progetto, stanziato un credito di fr. 656'000.- e disposto il prelievo di contributi di miglioria nell’ordine del 70% della spesa con risoluzione del 23.2.1995 (MM 7 del 28.1.1995). Per motivi che qui non occorre approfondire l’esecuzione dell’opera ha comportato un sorpasso del credito votato. Di conseguenza, a lavori terminati e sulla base delle liquidazioni finali il Municipio ha chiesto un credito supplementare di fr. 241'789.25 per lavori stradali e di fr. 56'172.95 per opere da idraulico (MM 7 del 27.4.1999); respinto dal Consiglio Comunale con risoluzione del 15.6.1999, il messaggio è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 9.4.2002 che, statuendo in veste di autorità di vigilanza sui Comuni, ha peraltro tenuto a stigmatizzare l’agire dell’esecutivo comunale per aver commissionato nuove opere ed ordinato interventi a modifica dei progetti approvati senza il preventivo coinvolgimento del legislativo.
1.2. Per le suddette opere il Municipio ha avviato la procedura di prelievo di contributi di miglioria pubblicando il prospetto dal 27.7 al 16.9.1998 previo invio di un avviso personale ai soggetti imposti. RI 1, quale proprietario dei mapp. no. 2525 e 2549, è stato assoggettato ad un contributo di miglioria di fr. 7'070.65 per il mapp. no. 2525 e di fr. 12'831.50 per il mapp. no. 2549. Il reclamo tempestivamente interposto contro il prospetto è stato parzialmente accolto dal Municipio con risoluzione del 27.3.2002 e di conseguenza i contributi di miglioria sono stati ridotti a fr. 6'824.20 per il mapp. no. 2525 ed a fr. 12'384.25 per il mapp. no. 2549. Da ciò il ricorso in esame nel quale, anche a conferma del precedente reclamo, sono sollevate varie contestazioni, che saranno riprese nel seguito dell’esposizione, ed è chiesto un adeguamento dei contributi. Con osservazioni del 28.11.2002 il Municipio postula la reiezione del gravame. In esito all’udienza di conciliazione del 15.3.2006, risoltasi negativamente, il Tribunale ha proposto alle parti una transazione (lettera del 9.10.2006) che il Municipio ha rifiutato (lettera del 28.11.2006) e sulla quale il ricorrente non si è pronunciato.
2. Preliminarmente e per mero scrupolo di motivazione va rilevato che alcuni argomenti sollevati nel ricorso non sono pertinenti. Si tratta, in particolare, delle censure riconducibili a questioni espropriative, al sorpasso del credito ed alle modalità delle sedute di Municipio. Tali problematiche esulano infatti dal presente contenzioso, rispettivamente non sono di competenza del Tribunale di espropriazione.
3. 3.1. I Comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano al privato un vantaggio particolare (art. 1 cpv. 1, 5 cpv. 1 LCM), ossia un beneficio reale ed oggettivo a carattere economico che, nel rapporto causa-effetto si ripercuota sul valore del fondo traducendosi in una plusvalenza realizzabile (Messaggio 2826 del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, ad art. 9 p. 21; Brenni/Sciarini, Contributi di miglioria applicazione secondo la nuova legge del 24.4.1990 in RDAT II-1993 p. 319; Crespi, Il contributo di miglioria e la sua imposizione nel comune ticinese, 1963, p. 66; Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Diss. 1997, p. 98; Ruch, Die Bedeutung des Sondervorteils im Recht der Erschliessungsbeiträge in Zbl 1996 p. 529 ss; Zaugg, Steuer, Gebühr, Vorzugslast in Zbl 1973 p. 217, 221; Otzenberger, Die Grundeigentümerbeiträge im Kanton Luzern, Diss. 1976, p. 3-5; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, Nr. 111 B Ib; Reitter, Les contributions d’équipement plus particulièrement en droit neuchâtelois, th. 1986, p. 58; DTF 99 Ia 594 c. 3a, 122 I 305 c. 4b; RDAT I-1991 no. 64, II-1998 no. 29). Il vantaggio particolare è presunto quando l’opera è finalizzata ad urbanizzare i fondi o a migliorarne l’urbanizzazione secondo uno standard minimo, oppure quando migliora in modo evidente la redditività, la sicurezza, l’accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi tenuto conto della loro destinazione, oppure ancora quando elimina o riduce inconvenienti ed oneri (art. 4 LCM; Messaggio cit., ad art. 5 p. 16-17). In quest’ottica gli autori e la giurisprudenza reputano che la costruzione e la sistemazione di strade, marciapiedi, piazze e posteggi siano opere che giustificando il prelievo di contributi di miglioria (Reitter, op. cit., p. 64 ss; Blumer, op. cit., p. 38 ss; Marantelli-Sonanini, op. cit., p. 93; Crespi, op. cit., p. 66 e 70).
3.2. Nel ricorso il principio del vantaggio particolare non è contestato. Ciò a giusta ragione poiché la strada ha urbanizzato a nuovo un comprensorio che, prima dell’intervento, era privo di accesso carrozzabile. Sono così state poste le premesse per l’edificazione dei fondi serviti conformemente alla loro destinazione pianificatoria (cfr. art. 19 e 22 LPT; art. 67 cpv. 2 let. b, 77 cpv. 1 LALPT), fondi che, per questo motivo, hanno indubbiamente tratto un vantaggio particolare (art. 4 cpv. 1 let. a LCM). Tra questi si annoverano anche i mapp. no. 2549 e 2525. Infatti benché siano retrostanti, entrambe le particelle hanno accesso alla nuova strada attraverso la strada comunale al mapp. no. 1312 realizzata da Comune (cfr. relativa voce nell’estratto della liquidazione finale non computata ai fini dei contributi). Il mapp. no. 2525 è peraltro stato incluso nel perimetro limitatamente alla superficie edificata vale a dire all’area che ha tratto un beneficio effettivo dall’opera. L’assoggettamento dei fondi al contributo di miglioria è dunque fondato.
4. 4.1. Il ricorrente contesta la mancata approvazione del perimetro da parte del Consiglio Comunale e chiede l’ampliamento del piano alle part. no. 2497, 2504, 2538, 2539 e 2540.
4.2. L’elaborazione del prospetto dei contributi – e quindi anche del piano del perimetro (art. 11 cpv. 1 let. b LCM) – compete al Municipio (RDAT I-1994 no. 7); la LCM non prevede l’obbligo di sottoporre il piano al legislativo comunale per approvazione. Su questo punto la censura è infondata.
4.3. L’art. 9 LCM dispone che i beni imponibili sono individuati mediante un piano del perimetro, con l’eventuale suddivisione in classi di vantaggio. Il piano del perimetro racchiude i fondi o la porzione dei fondi che sono effettivamente avvantaggiati dall’opera e che, per questo motivo, sono assoggettati al contributo di miglioria. La delimitazione del piano dipende da un apprezzamento fattuale a carattere prevalentemente tecnico (cfr. Messaggio cit., ad art. 10 p. 22), ossia da un’analisi di complessa attuazione, non da ultimo perché la normativa è priva di spunti limitandosi ad accennare alla facoltà di suddividere il comprensorio in classi di vantaggio. Segno che l’ente pubblico gode di un ampio margine di autonomia nel tracciare il comprensorio imponibile. Ciò nondimeno dovrà considerare che l’elemento risolutivo è dato dal vantaggio particolare poiché ogni singolo contribuente può essere imposto solo proporzionalmente al beneficio che ha ottenuto dall’opera. Perciò l’operazione consiste nel ponderare oggettivamente tutti i fattori che concorrono a qualificare il vantaggio o a negarlo in modo da garantire ai contribuenti un trattamento paritario e realmente commisurato al beneficio (cfr. Reitter, op. cit., 95; Otzenberger, op. cit., p. 64). Di conseguenza il vaglio del perimetro da parte del Tribunale non può avvenire che con un certo riserbo nell’ottica dei diritti costituzionalmente garantiti. Le cinque particelle citate dal ricorrente, che a suo avviso avrebbero dovuto essere incluse nel comprensorio imposto, sono tutte situate immediatamente a valle del sedime ferroviario. Stando a quanto dichiarato dal Comune questi fondi non potranno, con ogni probabilità, essere raggiunti a partire dalla nuova strada. Tale argomentazione pare attendibile poiché, a differenza della fascia di terreni sottostanti accessibile almeno attraverso sentieri pedonali e nella quale sono previste tre nuove strade di servizio SSp3 perpendicolari alla nuova strada, i terreni confinanti con la ferrovia ben difficilmente possono e potranno far capo a tali accessi o trarne un beneficio particolare. I mapp. no. 2539 e 2540, oltretutto, misurano rispettivamente solo mq 101 e 119 e dunque nemmeno si prestano allo sfruttamento edilizio. In quest’ottica l’opera non ha dunque modificato in modo determinante la situazione di quei terreni e di conseguenza la loro esclusione dal piano del perimetro non è contraria al principio della parità di trattamento.
5. 5.1. Giusta l’art. 8 LCM la quota a carico degli interessati è ripartita in funzione del vantaggio particolare (cpv. 1), tenuto conto della superficie dei fondi e, per i terreni edificabili, del diverso indice di sfruttamento (cpv. 2); sono applicabili fattori di correzione qualora speciali circostanze lo giustificassero (cpv. 3). Essendo finalizzata ad individuare l’entità dell’utile patrimoniale indotto dall’opera, la ripartizione implica un apprezzamento tecnico ed oggettivo di molteplici circostanze ed interessi rivelandosi di complessa attuazione specialmente quando l’opera serve una zona edificabile ed un territorio di dimensioni generose (Otzenberger, op. cit., p. 46-47). Perciò nella prassi si ammettono criteri di calcolo schematici fondati su elementi consacrati dall’esperienza e di facile applicazione e comprensione che consistono nell’adoperare percentuali di incremento teoriche o predeterminate (Messaggio cit., ad art. 9 p. 21; Marantelli-Sonanini, op. cit., p. 98; Rhinow/Krähenmann, op. cit., no. 111 B IIIa; Zbl 1980 179; DTF 98 Ia 169 c. 4b, 109 Ia 325 c. 5). L’ente pubblico gode di un ampio margine di apprezzamento nella scelta del metodo di ripartizione (Reitter, op. cit., p. 95; Otzenberger, op. cit., p. 47). Perciò il Tribunale di espropriazione si impone moderazione e riserbo nell’ambito del riesame dei singoli contributi limitandosi a verificare che i criteri adottati rispettino i fondamentali principi della proporzionalità e dell’equivalenza (Messaggio cit., ad art 9 p. 20-21; DTF 110 Ia 205, 107 Ib 289 c. 8a; RDAT I-1991 no. 64, II-1995 no. 46 c. 5c, I-1997 no. 43 c. 4, II-1998 no. 29 c. 7c).
5.2. Nella fattispecie concreta, stando al prospetto pubblicato, la spesa determinante (art. 6 LCM) esposta a consuntivo e servita per il calcolo ammonta a fr. 683'098.10 e la corrispondente quota prelevabile del 70% (art. 7 LCM) è di fr. 478'168.65 (cfr. scheda del 21.7.1998 estratto liquidazione finale). La ripartizione del prelevabile (art. 8 LCM) è avvenuta sulla base della superficie utile lorda (SUL) e dei fattori di ponderazione dell’interesse della distanza e del rumore completati con i rispettivi fattori di correzione (cfr. Rapporto esplicativo 6.2.2.2003). Per i mapp. no. 2525 e 2549 ne è risultato un contributo di fr. 7'070.65 e di fr. 12'831.50. Nell’ambito della successiva procedura di reclamo, in accoglimento di specifiche censure sollevate, tra l’altro, anche dal qui ricorrente, il Municipio ha depennato certe voci dalla spesa determinante; quest’ultima è così stata ridotta a fr. 653'203.80 e la quota imponibile a fr. 457'242.65. Su tali basi il prospetto è stato rielaborato ed i contributi per i mapp. no. 2525 e 2549 sono stati fissati in fr. 6'824.20 ed in fr. 12'384.25 (cfr. scheda ricalcalo dopo l’evasione dei reclami; scheda personale allegata alla decisione su reclamo).
5.3. Un’osservazione si impone, preliminarmente, in merito alla predetta spesa determinante. Essa include l’importo di fr. 58'700.- ascritto al riordino fondiario (cfr. scheda del 21.7.1998 estratto liquidazione finale) che inizialmente non era stato preventivato (cfr. MM 7/28.1.1995) ed è comparso solo, per la prima volta, e senza particolari giustificativi nel messaggio licenziato quattro anni dopo (cfr. MM 7/27.4.1999 p. 2-8) che, respinto dal legislativo comunale, ha dovuto essere sottoposto all’esame del Consiglio di Stato quale autorità di vigilanza. Secondo il Comune questa voce dev’essere computata nella spesa determinante poiché i “proprietari hanno tratto vantaggio dal riordino” in quanto “premessa indispensabile ed imprescindibile per procedere alla realizzazione della strada” (cfr. lettera del 28.11.2006). Va dunque rilevata, anzitutto, una manifesta contraddizione con quanto dichiarato in passato dallo stesso Municipio ossia che non vi era alcun obbligo pianificatorio “di procedere al riordino fondiario della zona in relazione alla strada” e che questo serviva all’edificabilità ed allo sfruttamento ragionevole della zona “indipendentemente dalla costruzione della strada stessa” (cfr. MM 7/28.1.1995 p. 7). Ma il ragionamento dell’esecutivo è pure fuorviante. La costruzione della strada, prevista dal PR, era si subordinata allo svolgimento di una procedura di approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione (art. 32 ss Lstr., art. 20 ss Lespr.), ma non era certamente condizionata alla messa in atto preventiva di un riordino fondiario, tanto è vero che quest’ultimo ha coinvolto solo pochi fondi e non tutto il comprensorio ed è servito non per costruire la strada bensì per migliorare l’utilizzazione di alcuni fondi ai fini edilizi. Non solo. Il Municipio associa il vantaggio particolare al riordino fondiario trascurando – erroneamente – che i contributi di miglioria oggetto del presente procedimento sono percepiti per la costruzione della nuova strada e non per il riordino il cui finanziamento, notoriamente, può essere compensato con il prelievo di tributi specifici sulla base della Legge sul raggruppamento e la permuta dei terreni (art. 1 cpv. 2 LCM e art. 40 LRPT). Di conseguenza la questione se il riordino abbia generato vantaggi è del tutto irrilevante ai fini del presente giudizio. L’importo di fr. 58'700.- non può dunque essere considerato come costo necessario legato alla realizzazione dell’opera e dev’essere dedotto dalla spesa determinante; poco importa che sia stato ratificato dal Consiglio di Stato. Ne consegue che la spesa determinante si riduce ulteriormente a fr. 594'503.80 (653'203.80 – 58'700.-) e la quota da ripartire a fr. 416'152.60. Già su tali basi i contributi per i mapp. no. 2525 e 2549 passano a fr. 6'210.95 ed a fr. 11'271.35.
5.4. Il ricorrente contesta i parametri di calcolo adottati dal Comune. Il Tribunale conviene che nella ripartizione si debba procedere ad una riduzione dei contributi poiché la situazione generale dei mapp. no. 2525 e 2549 determina, per confronti, un beneficio inferiore a quello tratto da altre proprietà imposte. Il semplice adeguamento dei coefficienti non permette, tuttavia, di marcare convenientemente la differenza e questo per motivi legati al metodo di calcolo scelto dal Comune in base al quale i singoli pesi sono addizionati. Difatti nella sua applicazione pratica il metodo fa si che modificando un peso anche in misura sostanziale la riduzione totale non risulterebbe particolarmente incisiva; comunque non rifletterebbe quella diversificazione che è doverosa affinché sia pienamente rispettato il principio secondo cui ogni singolo proprietario è tenuto a contribuire solo proporzionalmente al vantaggio realmente ottenuto. In sostanza l’influenza sugli addendi ha una portata concreta talmente contenuta che l’operazione di adeguamento risulta impraticabile senza rivoluzionare e quindi snaturare il metodo di calcolo la cui scelta compete, notoriamente, all’esecutivo comunale. Diverso sarebbe se i pesi fossero moltiplicati tra loro poiché in tale evenienza la correzione anche di un solo peso comporterebbe una riduzione nettamente più marcata. E’ questo un principio di pura matematica. Di conseguenza la riduzione non può essere ricondotta ad una modifica dei coefficienti ma deve avvenire apprezzando equamente l’insieme delle circostanze e delle caratteristiche intrinseche dei mapp. no. 2525 e 2549 per rapporto all’opera eseguita, alle sue finalità, alla necessità d’uso e di percorrenza effettiva. Il fattore dell’interesse serve di regola a caratterizzare la necessità d’uso dell’opera e può variare a dipendenza di opere di urbanizzazione preesistenti. In concreto questo fattore è attribuito in proporzione alla lunghezza teorica o reale (di fatto) di parte della strada urbanizzata per la raggiungere la proprietà (cfr. Rapporto esplicativo p. 2) confondendosi, perciò, con un altro parametro, quello della percorrenza effettiva, che di principio, per motivi di chiarezza e per le conseguenze che ha sul riparto, dovrebbe essere a sé stante. Sotto questo profilo il prospetto è dunque impreciso poiché non distingue adeguatamente, per un verso, l’interesse all’uso della nuova strada per un comprensorio che in passato era privo di accesso veicolare e, per altro verso, la lunghezza del tratto percorso per raggiungere le singole proprietà. Ciò significa, con riferimento ai mappali in esame, che il ragionamento non può limitarsi alla percorrenza, vale a dire ai metri percorsi per arrivare all’altezza della strada di accesso al mapp. no. 1312 poiché crea squilibri manifesti ed ingiustificabili. Basti pensare, ad esempio, alla differenza con i fondi direttamente serviti dall’opera che, solo per ragioni di percorrenza, si sono visti attribuire un interesse inferiore. Nella fattispecie è inoltre stato trascurato che la strada al mapp. no. 1312 serve direttamente il mapp. no. 2549 ma non il mapp. no. 2525. Discutibile è anche il parametro della distanza che normalmente individua la posizione del fondo rispetto all’opera (fondo confinante o retrostante) ed in base al quale tanto minore è la distanza, tanto maggiore è il beneficio. In effetti il fattore è messo in relazione con accessi realizzati dal Comune (cfr. relative voci nell’estratto della liquidazione finale non computate ai fini dei contributi) di cui, però, non tutti i contribuenti hanno beneficiato, rispettivamente con la presenza di opere a confine che precludono l’accesso diretto alla strada (cfr. Rapporto esplicativo p. 2), criteri questi che hanno ben poco a che vedere con la distanza tra un fondo e l’opera. In questo contesto mal si comprende peraltro il motivo per cui taluni fondi retrostanti non siano stati differenziati. Concretamente bisognava dunque considerare che le proprietà del ricorrente sono più lontane dall’opera rispetto ai fondi confinanti e riconoscere un correttivo non al mapp. no. 2525 bensì anche al mapp. no. 2549. Sulla base di queste valutazioni il Tribunale reputa adeguata una riduzione del 15% per il mapp. no. 2549 e del 20% per il mapp. no. 2525; i contributi a carico del ricorrente sono dunque fissati a fr. 4’968.- per il mapp. no. 2525 ed a fr. 9'580.- per il mapp. no. 2549.
6. La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico del Comune in quanto parte soccombente (art. 23 LCM e 31 LPamm.). Il ricorrente non si è avvalso della consulenza di un legale e pertanto non si assegnano ripetibili.
per questi motivi
richiamata la Legge sui contributi di miglioria del 24.4.1990
dichiara
e pronuncia: 1. Il ricorso è accolto e di conseguenza i contributi di miglioria sono ridotti a fr. 4'968.- per il mapp. no. 2525 ed a fr. 9'580.- per il mapp. no. 2549.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 500.sono a carico del Comune. Non si assegnano ripetibili.
3. La presente decisione e definitiva.
4. Intimazione a:
-
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente Il segretario giudiziario
Margherita De Morpurgo Enzo Barenco