RACCOMANDATA
Incarto n. 39.2000.00077 rs/sc
Lugano 17 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattore:
Raffaella Sartoris
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 9 ottobre 2000 di
__________,
contro
la decisione del 19 settembre 2000 emanata da
Cassa cantonale assegni familiari, 6501 Bellinzona 1 Caselle, in materia di assegni di famiglia
ritenuto, in fatto
1.1. Con effetto dal 1° ottobre 1997 la Cassa cantonale per gli assegni familiari (di seguito la Cassa) ha attribuito a __________, a favore della figlia __________, un assegno integrativo di fr. 627.-- mensili (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
Dal 1° gennaio 1999 l'importo dell'assegno è stato quantificato in fr. 634.-- (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
1.2. In occasione dell'usuale procedura di revisione degli assegni, avviata d'ufficio dall'amministrazione, l'assicurata ha dichiarato di convivere con il signor __________, padre di sua figlia (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
1.3. Con decisione 2 agosto 2000 la Cassa ha soppresso il diritto all'assegno integrativo di __________ con effetto dal 1° aprile 2000 (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
1.4. Con un'ulteriore decisione 4 agosto 2000 l'amministrazione ha ordinato all'interessata di restituire fr. 8'876.--, percepiti indebitamente a titolo di assegni familiari dal 1° febbraio 1999 al 31 marzo 2000. A motivazione della richiesta la Cassa ha precisato che:
" con decisione del 02.04.1998 la nostra Cassa le ha accordato un assegno familiare (assegno integrativo) di fr. 628.-- mensili per il periodo dal 01.10.1997 al 31.12.1998 modificato in fr. 634.-- mensili a partire dal 01.01.1999.
Sulla richiesta per assegni di famiglia del 15.09.1997 ci ha notificato di vivere sola a seguito del divorzio dal marito (signor __________) avvenuto in data 25.01.1990. In data 10 maggio u.s., in sede di revisione, la Cassa cantonale per gli assegni familiari è venuta a conoscenza che dal 01.02.1999 il suo ex-marito ha trasferito il domicilio presso di lei.
L'articolo 41 della Legge sugli assegni di famiglia (LAF) dispone che il titolare del diritto o il beneficiario sono tenuti ad informare tempestivamente la Cassa competente su ogni cambiamento rilevante per il diritto all'assegno.
Ne consegue che per il periodo dal 01.02.1999 al 31.03.2000 ha percepito a torto l'importo di fr. 8'876.-- (…)" (Doc. _)
1.5. In data 9 agosto 2000 l'assicurata ha presentato domanda di condono della restituzione delle prestazioni percepite a torto. L'interessata ha in particolare rilevato che:
" In reIazione alla vostra decisione del 4.8. u.s. con la quale ordinate la restituzione degli assegni integrativi dal 1.2.1999 al 31.3.2000 per un importo di fr. 8'876.‑ mi permetto chiedere il condono. Innanzitutto confermo che il signor __________ vive nella mia comunione domestica in quanto padre di mia figlia __________, tuttavia non sono mai stata sposata con lo stesso.
La situazione finanziaria dei mio convivente è assai problematica, vedasi a tale scopo l'estratto dell'Ufficio esecuzioni e fallimenti di __________ e deve pure provvedere al versamento degli alimenti, fr. 480.‑ mensili, all'altra figlia __________. Lo stipendio è di fr. 17.‑‑ all'ora e per avere un stipendio dignitoso è obbligato a maturare importanti ore supplementari.
Appare ovvio che, pur sommando i rispettivi introiti, ben difficilmente riuscirò a rimborsare la cifra.
Sinceramente, e mi scuso per non aver letto in modo approfondito le disposizioni, non pensavo che dovevo informare il vostro ufficio in riguardo all'arrivo in famiglia dei signor __________. Tutte le richieste d'informazione e trasmissione documenti per qualsivoglia circostanza passano e sono passate attraverso la cancelleria comunale che mi ha sempre aiutata. Purtroppo nel presente caso probabilmente l'informazione non è passata ed in tutta buona fede non ho avvertito il vostro servizio della mutazione intervenuta in famiglia.
Per questo sono profondamente rammaricata." (Doc. _)
1.6. Con decisione 19 settembre 2000 la Cassa ha respinto la domanda di condono e ha osservato che:
" Gli assegni familiari riscossi a torto devono essere restituiti: il rimborso non può essere chiesto se l'interessato era in buona fede e se la restituzione costituisse un onere troppo grave (cfr. art. 44 cpv. 3 LAF).
Le condizioni legali citate devono pertanto essere ambedue soddisfatte.
La "buona fede" non è riconosciuta dalla legge quando il versamento a torto della prestazione è dovuto a negligenza della persona tenuta alla restituzione. Agisce con negligenza chi, al momento della richiesta, non ha prestato quel minimo di accuratezza che si poteva pretendere da lui, tenendo conto delle sue capacità e del suo grado d'istruzione, nell'adempimento dell'obbligo d'istruzione o accettando gli assegni familiari versatigli a torto.
La condizione legale dell'onere troppo grave deve essere assolta dalla persona obbligata alla restituzione e viene accertata in base alle condizioni di esistenza di questa persona: di norma si ammette questa condizione quando il reddito determinante non supera i limiti massimi stabiliti dall'articolo 2 cpv. 1 e 3 LPC.
Sulle nostre decisioni citiamo:
"Obbligo di annunciare ogni cambiamento della situazione personale o economica; ogni cambiamento delle condizioni personali ed economiche dei beneficiari indicati nella decisione deve essere annunciato immediatamente all'istituto delle assicurazioni sociali, Via Ghiringhelli 15 a, 6500 Bellinzona (anche l'inizio o la fine di un termine quadro della disoccupazione o di un'attività lucrativa).
In caso di inosservanza di questo obbligo, l'assicurato dovrà restituire le prestazioni indebitamente percepite".
Nel presente caso la buona fede non è riconosciuta poiché non ci ha comunicato che dal 1. febbraio 1999 il signor __________, padre di __________, vive nella stessa economia domestica.
Mancando la prima condizione cumulativa per ottenere il condono, non è necessario esaminare l'altra, quella dell'onere troppo grave." (Doc. _)
1.7. Con tempestivo ricorso 9 ottobre 2000 l'assicurata ha impugnato la decisione dell'amministrazione con le seguenti motivazioni:
" (…)
È vero che ho incassato gli assegni nella misura di fr. 8.876.‑ tuttavia non ero a conoscenza che ogni modifica legata alla situazione dell'economia domestica doveva essere annunciata. Come già detto al servizio cantonale preposto ho sempre cercato collaborazione ed informazioni presso la cancelleria comunale, purtroppo nel merito della fattispecie probabilmente il messaggio non è passato. Assicuro la mia buona fede di tutto quanto successo e non nascondo il disagio nell'aver ricevuto la domanda di restituzione.
Disagio non solo morale e di vergogna ma anche per la situazione finanziaria in famiglia.
La mia attività attuale non è fissa e vengo chiamata al lavoro a dipendenza delle necessità. Gli ultimi stipendi variano da fr. 300.‑‑ a fr. 500.‑‑ mensili e per questo mese non ho ancora ricevuto nessuna ordinazione. Quindi l'esborso di fr. 8.876.‑ rappresenta un onere troppo gravoso se non impossibile.
Il padre di mia figlia __________, signor __________, che vive nella mia economia domestica, in sostanza provvede al mantenimento e sostentamento sia della figlia sia della sottoscritta. Il suo stipendio è di fr. 17.‑ all'ora e solo grazie a numerose, fin quando???, ore supplementari riesce ad avere un introito mensile dignitoso. Inoltre il signor __________ oltre a dover versare alla figlia __________ gli alimenti, fr. 480.‑ mensili, ha debiti presso l'ufficio esecuzione e fallimenti ai quali deve prima o dopo far fronte. Ulteriori informazioni possono essere richieste alla cancelleria comunaIe." (Doc. _)
1.8. Con risposta 24 ottobre 2000 la Cassa ha proposto di respingere il gravame e ha puntualizzato:
" Dagli atti sono rilevabili i seguenti punti:
a) la signora __________ era titolare di un assegno integrativo per la figlia __________ dal 01.07.1997;
b) il calcolo economico dal quale scaturiva il diritto riguardava una famiglia monoparentale con una figlia;
c) il padre naturale di __________ non viveva nell'economica domestica della nostra assicurata;
d) la signora __________ percepiva un contributo alimentare di fr. 400.‑ mensili per il mantenimento di ___________.
Il 25.01.2000 la Cassa ha avviato la revisione periodica dell'assegno. Dal formulario pervenuto il 15.03.2000 venne a conoscenza che il signor __________, padre di __________ viveva in comunione domestica con la nostra assicurata, sua convivente.
Tale situazione conduceva alla ricalcolazione del diritto all'assegno integrativo quale famiglia biparentale con una figlia.
La nuova situazione economica comportava il rifiuto dell'assegno (v. decisione del 02.08.2000) e la notifica di un ordine di restituzione di fr. 8'876.‑ per prestazioni indebitamente erogate nel periodo dal 01.02.1999 al 31.03.2000.
Alla successiva domanda di condono è stato risposto negativamente, generando il ricorso che ci occupa.
La Cassa si conferma nella decisione impugnata. La signora __________, omettendo di comunicare tempestivamente questo importante cambiamento della situazione personale, ha commesso una negligenza grave, incompatibile con il riconoscimento della buona fede. La costituzione di un'economia domestica con il padre di sua figlia ha prodotto un cambiamento sostanziale, personale ed economico, rispetto ai fr. 400.‑ mensili percepiti precedentemente e riguardanti il solo mantenimento di __________." (Doc. _)
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 26 ottobre 1999 nella causa D.C., I 623/98; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa G.H., H 304/99).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è il condono della restituzione di prestazioni presumibilmente percepite a torto da __________ per il periodo dal 1° febbraio 1999 al 31 marzo 2000.
L'art. 24 LAF stabilisce come segue le condizioni per poter beneficiare dell'assegno integrativo:
" Il genitore domiciliato nel Cantone ha diritto all'assegno (integrativo), per il figlio, se cumulativamente:
a) ha la custodia del figlio;
b) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
c) il reddito disponibile del o dei genitori, con l'aggiunta
dell'eventuale assegno di base nonché degli eventuali obblighi
alimentari, è inferiore ai limiti minimi previsti dalla legislazione sulle
prestazioni complementari all'AVS/AI.
Se entrambi i genitori hanno la custodia del figlio, la madre ha
diritto all'assegno.
Non ha diritto all'assegno il beneficiario di una prestazione complementare all'AVS/AI, se il figlio è considerato per il calcolo della prestazione."
Per l’art. 27 LAF
" 1 L'importo dell'assegno, incluso l'eventuale assegno di base nonché gli eventuali obblighi alimentari, è pari alla differenza fra il reddito disponibile ai sensi della legislazione sulle prestazioni complementari all'AVS/AI e di limiti minimi.
2 In ogni caso l'importo dell'assegno non può superare il limite del o dei figli per i quali l'assegno è riconosciuto.
3 L'assegno integrativo non è versato se il suo importo annuo è inferiore all'importo mensile dell'assegno di base per un figlio."
Secondo l’art. 28 cpv. 1 a 3 LAF
" Per l’accertamento ed il calcolo sono applicabili per analogia le disposizioni della legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI.
Il reddito del lavoro è computato per intero; la sostanza computabile è considerata quale reddito nella misura di 1/15.
Il premio per l’assicurazione sociale ed obbligatoria contro le malattie a carico della famiglia è preso in considerazione nel calcolo. Le spese di cura e di malattia non sono prese in considerazioni nel calcolo.”
Per la determinazione dell’importo dell’assegno vengono considerati anche i figli:
a) se non sono in formazione, fino ai 18 anni;
b) se sono in formazione, fino al termine della stessa ma al più tardi fino ai 25 anni (art. 34 Reg.LAF).
2.3. Per l’art. 29 LAF
" 1 L'assegno integrativo deve essere aumentato, ridotto o soppresso in caso di cambiamento del reddito disponibile dei genitori o della composizione della famiglia.
2 Il regolamento disciplina i particolari.
3 L'aumento avviene con il primo giorno del mese in cui la domanda di revisione è stata inoltrata.
4 La riduzione o la soppressione interviene:
a) se il cambiamento è stato annunciato tempestivamente, il primo giorno del mese successivo la notifica della decisione;
b) se l'interessato ha ottenuto le prestazioni indebitamente, retroattivamente dalla data in cui avvenne la modifica determinante."
In proposito l’art. 35 RegLAF precisa che
" 1 Per cambiamento della composizione della famiglia si intende ogni variazione nella comunione di persone che è alla base del calcolo della prestazione.
2 L'assegno integrativo è aumentato o ridotto in caso di cambiamento importante del reddito disponibile dei genitori.
3 Il cambiamento del reddito disponibile è importante quando esso provoca una modifica di almeno fr. 500.- all'anno dell'assegno erogato."
Secondo l’art. 36 Reg.LAF inoltre
" L'assegno integrativo è soppresso in qualsiasi momento se non sono più adempiute le condizioni legali."
2.4. Secondo l’art. 41 LAF
" Il titolare del diritto o il beneficiario sono tenuti ad informare tempestivamente il datore di lavoro, rispettivamente la Cassa competente, su ogni cambiamento rilevante per il diritto all'assegno."
In proposito l'art. 70 del Reg.LAF precisa che
" Il titolare del diritto o il beneficiario informano immediatamente la Cassa cantonale per gli assegni familiari di ogni cambiamento rilevante per il diritto all'assegno, in particolare:
a) ogni mutamento delle condizioni personali o familiari del titolare del diritto o del beneficiario;
b) ogni variazione della situazione economica del titolare del diritto o del beneficiario, rispettivamente dei loro familiari."
Anche secondo l'art. 42 LAF
" Il titolare del diritto o il beneficiario e i loro familiari, i datori di lavoro, le Autorità amministrative cantonali e comunali, le Autorità giudiziarie, le Assicurazioni sociali e private sono tenuti a fornire tutte le informazioni utili all'accertamento del diritto agli assegni ed al pagamento dei contributi."
2.5. Per quanto riguarda l'obbligo di restituzione e del condono l’art. 44 LAF prevede che
" 1 L'assegno indebitamente percepito deve essere restituito.
2 Il diritto di esigere la restituzione è perento dopo un anno dal momento in cui la Cassa ha avuto conoscenza dell'indebito ma, in ogni caso, dopo cinque anni dal pagamento dell'assegno.
3 La restituzione è condonata da parte della Cassa competente, in tutto od in parte, se il richiedente ha percepito la prestazione indebita in buona fede e se, tenuto conto delle sue condizioni economiche al momento della restituzione, il provvedimento costituirebbe per lui un onere troppo grave."
Dal tenore del Messaggio alla LAF emerge che la norma è stata formulata analogamente all’art. 27 OPC, applicabile in materia di prestazioni complementari (Messaggio p. 54).
Per l’art. 76 RegLAF
" 1 In caso di violazione dell'obbligo di informare, la Cassa cantonale per gli assegni familiari emette un ordine di restituzione nei confronti del titolare del diritto o del beneficiario dell'assegno.
2 La richiesta di condono è presentata dalla persona tenuta alla restituzione alla Cassa cantonale per gli assegni familiari.
3 La richiesta è presentata, debitamente motivata, nel termine di 30 giorni dalla notifica della decisione di ordine di restituzione della Cassa."
Secondo l’art. 47 LAF, infine,
" Per quanto non previsto dalla legge, sono applicabili le disposizioni della legge federale sull'assicurazione per la vecchiaia ed i superstiti e la legislazione sulle prestazioni complementari all'AVS/AI."
2.6. Secondo la giurisprudenza in vigore in materia di restituzione in ambito LAVS, applicabile anche alla LPC e quindi in materia LAF, in base al rinvio di cui all’art. 47 LAF, la richiesta di restituzione è subordinata ai presupposti della revisione processuale o del riesame. In effetti l’amministrazione può riesaminare una decisione cresciuta in giudicato formale, che non è stata oggetto di un controllo giudiziario, nel caso in cui è senza dubbio errata e la correzione ha un’importanza rilevante oppure deve procedervi se si manifestano nuovi elementi o nuovi mezzi di prova atti a indurre ad una conclusione giuridica differente. Solo in tali casi può richiedere una restituzione (cfr. STFA del 20 ottobre 2000 nella causa S.C., C 25/00; DTF 122 V 21; RCC 1989 p. 547; RCC 1985 p. 63; Rumo-Jungo, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Sozialversicherungsrecht, Zurigo 1994, ad art. 3 p. 68).
Per quel che concerne l’importanza della correzione non è possibile fissare un ammontare limite generalmente valido. E’ infatti determinante l’insieme delle circostanze del singolo caso (RCC 1989 p. 547).
E' tenuto alla restituzione ogni assicurato che ha beneficiato di una prestazione, alla quale, da un profilo oggettivo, non aveva diritto. La prestazione è quindi stata erogata in contrasto con la legge. A questo stadio non è determinante sapere se l'assicurato era in buona fede oppure no quando ha ricevuto l'indebita prestazione. Il problema della buona fede è infatti oggetto di esame nell'ambito della procedura successiva di condono (Widmer, Die Rückerstattung unrechtmässig bezogener Leistungen in den Sozialversicherungen, Tesi, Basilea 1984, pag. 125 a 127; FF 1946 II p. 527-528, edizione francese; STFA del 20 ottobre 2000 nella causa S.C., C 25/00).
Il principio della restituzione sancito all'art. 47 cpv. 1 LAVS, analogo alle regole del diritto civile (miranti ad evitare l'arricchimento indebito, cfr. art. 62ss CO), ha beneficiato di un complemento importante nell'ambito dell'AVS e delle leggi ad essa correlate (art. 49 LAI e art. 27 LPC), nel senso che, se il principio della restituzione è stato stabilito (da un profilo oggettivo), la persona tenuta a restituire ha la possibilità di domandare, in una procedura distinta, il condono della restituzione, se egli era in buona fede e se la restituzione costituirebbe un onere troppo grave (art. 47 cpv. 1, 2a frase LAVS e art. 79 OAVS; Valterio, Commentaire de la loi sur l'assurance-vieillesse et survivants, pag. 226; STCA 14 maggio 1993 in re G.P.).
Questo concetto è stato pure ripreso dall'art. 44 cpv. 3 LAF (cfr. consid. 2.5.).
2.7. Nel caso in esame l'assicurata non ha contestato l'obbligo di restituzione fatto valere dalla Cassa con decisione formale del 4 agosto 2000, ma ha inoltrato una richiesta di condono (cfr. consid. 1.5.).
Preliminarmente va rilevato che nelle assicurazioni sociali della Confederazione la convivenza non è parificata al matrimonio.
In proposito questo Tribunale in STCA del 15 aprile 1996 in re M.M. non pubbl, cresciuta in giudicato ha precisato che:
" Relativamente al concetto di famiglia il TFA ha già statuito che le assicurazioni sociali presuppongono il diritto di famiglia, di conseguenza quest’ultimo ha la precedenza. Perciò, secondo prassi costante, il legislatore, quando stabilisce delle disposizioni connesse a fattispecie relative al diritto di famiglia, si riferisce agli istituti di questa legislazione e solo a quelli, salvo disposizione contraria (AJP 1995 p. 1080 consid. 2c)aa), DTF 119 V 429 consid. 5b; e 430 consid. 6, DTF 117 V 292 consid. 3c; DTF 112 V 102; DTF 102 V 37 con riferimenti). Il TFA ha inoltre aggiunto che ha sempre tenuto conto di tale circostanza nella sua giurisprudenza e quindi non vi è motivo di derogare da tale prassi (AJP 1995 p. 1080 consid. 2c)aa); DTF 119 V 491 e giurisprudenza ivi citata) .
In concreto l’Alta Corte, relativamente al concetto di famiglia, ha precisato che il Codice civile svizzero si fonda sull’istituto del matrimonio e sulla parentela formata dai figli comuni (anche adottivi o affiliati).
Il concubinato per contro non è regolato dal Codice civile ed entra in contatto con il diritto di famiglia solo tramite eventuali figli ed il rapporto di filiazione, che non è tuttavia comune. Neppure il fidanzamento, seppur previsto dal Codice civile, è ritenuto costitutivo di una famiglia.
Questo concetto di famiglia, che presuppone il matrimonio, è vincolante per le assicurazioni sociali. I concubini non possono quindi essere considerati membri della famiglia, se ciò non è previsto espressamente (AJP 1995 p. 1080/ 1081 consid. 2c)cc))."
Nella succitata sentenza il TCA ha, quindi, concluso che, in virtù del concetto di famiglia valido nelle assicurazioni sociali (cfr. SZS 2000 pag. 536; DTF 126 V 155; DTF 126 V 87-88), non è possibile derogare al testo chiaro della legge ed applicare, nella PC, ai concubini il limite di reddito per i coniugi. In tal caso, invece, si applica il limite di reddito per persone sole, a cui va aggiunto quello dei figli.
2.8. Quanto sopra esposto per le assicurazioni sociali federali non vale però in materia di assegni familiari cantonali in virtù della LAF. Dal rapporto di maggioranza della Commissione della gestione del 23 maggio 1996 sul messaggio relativo alla nuova LAF risulta infatti quanto segue:
" La Commissione della gestione ha posto l'accento anche sull'art. 33 cpv. 3 del disegno di legge (messaggio) che recita: "I conviventi sono equiparati ai coniugi."
Su richiesta della sottocommissione, il Servizio giuridico dell'IAS ha rilasciato un parere in merito all'interpretazione di questo capoverso.
In effetti, come si può rilevare l'art. 33 LAF prevede che l'assegno di prima infanzia venga riconosciuto anche ai conviventi: nel disegno di legge non esiste una norma analoga per l'assegno integrativo, ciò che sembra quindi lasciar supporre - a prima vista - che quest'ultimo debba essere ammesso soltanto per i coniugi. Vi è da chiedersi se questa interpretazione sia corretta e sostenibile dal punto di vista giuridico, nonché opportuna dal profilo sociale.
Tra le condizioni per l'ottenimento dell'assegno integrativo e per l'ottenimento di quello di prima infanzia vi sono alcune differenze rilevanti; di seguito le più importanti:
- l'AI non può superare il limite legale di reddito del/dei figli per il/i
quale/i esso è riconosciuto (art. 27 cpv. 2 dis LAF allegato al presente rapporto); per l'API questo plafond non esiste: vi potrebbero quindi essere situazioni nelle quali viene erogato un API mensile di un importo rilevante;
- l'AI, con la citata limitazione, viene erogato fino ai 15 anni del figlio (art. 25 LAF), mentre l'API arriva soltanto fino ai 3 anni (Art. 33 cpv. 2 lett. c).
Lo scopo dei due assegni, ossia quello di garantire un reddito minimo completivo per il figlio (per l'AI), risp. per la famiglia (per l'API), in caso di condizioni economiche modeste (cfr. messaggio, pag. 8) è quindi, nella sostanza, analogo: vi è quindi da chiedersi se sia giuridicamente corretto limitare il diritto all'assegno integrativo ai soli coniugi, con l'esclusione dei conviventi.
Secondo l'avviso del servizio giuridico dell'IAS, la questione deve essere risolta negativamente e i due tipi di assegno riconosciuti in entrambe le varianti (matrimonio o convivenza), in caso di situazione economica modesta. Ritenuto che il disegno LAF intende essere innovativo, esso dovrebbe esserlo anche nel riconoscere - e non penalizzare le nuove forme di aggregazione domestica diverse dal matrimonio (cfr. messaggio, pag. 10).
Riconoscere il diritto a qualsiasi forma di assegno di famiglia unicamente all'interno di un nucleo familiare in senso tradizionale, che origina cioè da una situazione giuridicamente codificata (il matrimonio), sembrerebbe semplificare le cose: i genitori che vivono con il figlio hanno diritto all'assegno per lo stesso figlio. Si dimentica però che già all'interno dell'istituto matrimoniale vi sono forme di disgregazione quali, ad esempio, la separazione o il divorzio: sarebbe dunque corretto riconoscere - a parità di condizioni economiche - alla madre separata il diritto all'assegno integrativo e negarlo alla madre che convive?
In sostanza, entrambi gli assegni (integrativo e di prima infanzia) dovrebbero essere garantiti, indipendentemente dal genere di aggregazione domestica che i genitori hanno adottato.
Il cpv. 3 dell'art. 33 LAF deve pertanto essere stralciato in quanto giuridicamente insostenibile e socialmente inopportuno.
11.3 Il concetto di "genitore"
Secondo il Servizio giuridico dell'IAS, l'accento deve essere posto non tanto sul genere di aggregazione (matrimonio), risp. disgregazione domestica (divorzio, convivenza), ma piuttosto sul concetto di genitore, così come inteso dal disegno di legge. L'art. 2 del disegno LAF prevede che il titolare del diritto all'assegno sia il genitore naturale, adottivo o affiliante.
Per il diritto civile è necessario che vi sia - tra genitore e figlio - un vincolo di filiazione.
Dal profilo giuridico per la madre il rapporto di filiazione sorge automaticamente con la nascita ("mater semper certa est"), indipendentemente dal fatto che ella sia o meno sposata, o tramite adozione.
Fra padre e figlio il vincolo di filiazione risulta invece - secondo il Codice civile svizzero - dal matrimonio con la madre, per riconoscimento, per sentenza giudiziale o ancora tramite adozione. Con l'accezione "genitore naturale" il disegno di legge intende quindi quel genitore che ha con il figlio un rapporto di tipo sia biologico che sociale, che deriva, per la madre dalla nascita e per il padre dal matrimonio con la madre, dal riconoscimento o da una sentenza giudiziale; per il genitore adottivo il disegno di legge richiama invece il concetto di adozione illustrato più sopra.
Se il campo di applicazione della legge fosse limitato al genitore naturale, al genitore adottivo o al genitore affiliante il rischio potrebbe essere quello di disattendere delle possibili realtà, erogando quindi l'assegno integrativo o di prima infanzia laddove il diritto non dovrebbe sussistere (la sottolineatura è nostra).
Ipotizziamo in effetti la seguente situazione per l'assegno di prima infanzia: la madre è casalinga, rispettivamente ha un'attività lucrativa che non supera il 50%; il convivente è il padre biologico, ma non ha un vincolo di filiazione in senso giuridico; ai sensi della legge (così come esposta nel disegno) egli non può essere considerato genitore. Nella determinazione del diritto all'assegno il convivente non deve quindi essere preso in considerazione. Nel caso in cui questo convivente eserciti un'attività lucrativa con un reddito molto elevato, lo stesso non potrebbe essere considerato nella determinazione del diritto all'assegno (egli non è infatti "genitore" ai sensi della legge, in quanto non ha un vincolo di filiazione in senso giuridico); la madre riceverebbe quindi un assegno al quale non avrebbe, in realtà, diritto.
Per coprire realtà di questo e altro genere, il servizio giuridico dell'IAS ritiene opportuno introdurre nel disegno di legge il termine di "genitore biologico", intendendo con ciò quel genitore che, de facto, è il padre del bambino (il problema si pone in effetti in pratica soltanto per il padre e non per la madre, giacché "mater semper certa est"), ma, de jure, non ha un vincolo di filiazione in senso giuridico. Nel regolamento di applicazione dovranno poi essere definite le modalità di accertamento di questo vincolo di paternità.
Richiamandosi al concetto di "genitore", (pur ammettendo che il disegno LAF allarga il campo di applicazione al "genitore" affiliante, che in senso stretto non è un vero e proprio genitore, né biologico, né naturale, né adottivo: cfr. art. 294 CCS), il disegno di legge non necessita di distinguere le varie forme di aggregazione domestica per fissare il diritto all'assegno integrativo o di prima infanzia: tale diritto dovrà essere determinato tenendo conto dell'esistenza del rapporto genitore/figlio, indipendentemente dal genere di convivenza che i genitori hanno adottato (la sottolineatura è nostra)".
La volontà del legislatore è poi stata ancorata all'art. 2 cpv. 2 LAF, secondo cui:
" È considerato genitore dalla legge il genitore naturale, adottivo, affiliante e biologico."
Il legislatore cantonale ha dunque stabilito, da una parte, che anche le coppie conviventi possono beneficiare degli assegni integrativi e degli assegni di prima infanzia e che il termine genitore deve essere inteso nel senso più ampio possibile.
2.9. Da quanto appena esposto risulta chiaramente che, nella presente fattispecie, essendo il convivente dell'assicurata pure il padre biologico e naturale di __________ (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione), il calcolo dell'assegno integrativo andava rivisto dall'inizio della convivenza che risale al 1° febbraio 1999 (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
Da quando i genitori di __________ hanno deciso di vivere nella medesima economia domestica, come precisato dalla Cassa, il calcolo dell'assegno andava, infatti, calcolato in base al fabbisogno per "coniugi" (famiglia biparentale con una figlia e non più famiglia monoparentale con una figlia).
In simili condizioni il TCA deve concludere che effettivamente l'assicurata ha percepito assegni integrativi a torto a favore della figlia dal 1° febbraio 1999 al 31 marzo 2000. Essi vanno quindi restituiti.
2.10. Riguardo ai presupposti del condono va innanzitutto ricordato che, a proposito della buona fede la giurisprudenza, distingue, da un lato, il caso in cui vi è mancanza di coscienza dell’irregolarità commessa, e dall'altro quello invece a sapere se, nelle circostanze concrete, l’interessato poteva invocare la buona fede o avrebbe dovuto, facendo prova dell’attenzione da lui esigibile, riconoscere l’errore di diritto commesso. Nella prima ipotesi si tratta di una questione di fatto, mentre nella seconda di diritto (Pratique VSI 1994 p. 126).
La buona fede non è infatti compatibile con un comportamento di grave negligenza da parte dell'assicurato (U. Meyer-Blaser, op. cit., 481).
Secondo l'art. 3 cpv. 2 CCS, che è applicabile analogicamente,
" nessuno può invocare la propria buona fede quando questa non sia compatibile con l'attenzione che le circostanze permettevano di esigere da lui."
Compete al Giudice inoltre, sulla base di un criterio oggettivo, cioè indipendentemente dalle conoscenze e dalle attitudini particolari della parte, determinare il grado dell’attenzione richiesta (DTF 79 II 59).
La buona fede deve essere quindi esclusa, qualora i fatti che hanno determinato l'obbligo di restituire (violazione dell'obbligo di annunciare o di informare) sono imputabili a comportamento doloso o negligenza grave dell'interessato.
Viceversa, l'assicurato può prevalersene quando l'atto o l'omissione colpevole siano costitutivi unicamente di una violazione lieve dell'obbligo di annunciare o di informare (Pratique VSI 1994, pag. 125ss; DTF 118 V 218, 112 V 105, 110 V 180 consid. 3 c, 102 V 245 consid. a) oppure se non ha violato tale obbligo (U. Meyer-Blaser, op. cit., 481/482).
Infatti, la buona fede presuppone che l'assicurato ignori che una prestazione gli è versata indebitamente. Di detta ignoranza egli non si può avvalere se la stessa è stata determinata da sua negligenza (STFA non pubbl. del 31 agosto 1993 in re I. R p. 3).
2.11. Il requisito dell'onere gravoso è intimamente legato alla situazione economica della persona tenuta a restituire l'indebito e deve essere valutato in base alle sue capacità finanziarie.
Dovrà pertanto essere stabilito concretamente, tenendo conto della particolare situazione patrimoniale dell'obbligato al momento di restituire.
2.12. Nel caso in esame la Cassa rimprovera all'assicurata di non avere notificato tempestivamente l'inizio della convivenza con __________, padre della figlia __________, a partire dal 1° febbraio 1999. Questa circostanza avrebbe permesso di considerare la famiglia biparentale e, quindi di procedere alla soppressione del versamento dell'assegno integrativo.
L'interessata sostiene invece la propria buona fede, adducendo di non aver saputo e nemmeno pensato di dover informare la Cassa dell'inizio della convivenza con il padre di sua figlia (cfr, consid. 1.5.; 1.7.).
In concreto dagli atti emerge che l'assicurata, madre di __________ (9 luglio 1992) quando ha inoltrato la "Richiesta per gli assegni familiari", l'8 settembre 1997, ha dichiarato di non vivere in concubinato (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
Inoltre __________, che il 3 agosto 1992 ha riconosciuto la figlia __________ presso l'Ufficiale dello stato civile di __________, si è impegnato il 13 aprile 1993, con convenzione approvata dalla delegazione tutoria di __________, a versare al rappresentante legale della figlia un contributo alimentare di fr. 400.-- fino al 6° anno di età, rispettivamente di fr. 450.-- dal 7° al 12° anno (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione).
Dal 1° febbraio 1999 i genitori di __________ convivono e, come ammesso dall'assicurata stessa, __________ provvede, oltre al sostentamento della figlia, anche a quello della ricorrente (cfr. consid. 1.7.).
2.13. Come menzionato sopra (cfr. consid. 2.4.), l'art. 41 LAF prevede espressamente che ogni cambiamento rilevante per il diritto agli assegni familiari deve essere comunicato tempestivamente alla Cassa competente.
Inoltre l'art. 70 Reg.LAF enuncia, in relazione all'assegno integrativo, che è proprio la Cassa cantonale per gli assegni familiari che deve essere informata.
Nell'evenienza concreta va, infatti, rilevato che sia con la decisione del 2 aprile 1998 (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione), sia con la decisione del 3 aprile 1998 (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione), entrambe trasmesse alla ricorrente e con le quali le è stato accordato l'assegno integrativo a favore della figlia __________, la Cassa cantonale per gli assegni familiari aveva segnalato espressamente quanto segue:
" Obbligo di annunciare ogni cambiamento della situazione personale o economica
Ogni cambiamento delle condizioni personali ed economiche dei beneficiari indicati nella decisione deve essere annunciato immediatamente alla:
Istituto delle assicurazioni sociali
Cassa cantonale per gli assegni familiari
Servizio prestazioni complementari
E assegni familiari
Casella postale 2121
6501 Bellinzona
In particolare quanto segue:
- il cambiamento di indirizzo;
- il cambiamento di domicilio;
- la separazione, il divorzio o il nuovo matrimonio;
- il decesso del coniuge o di un figlio che è considerato nel calcolo;
- l'inizio, la fine o l'interruzione dell'apprendistato, oppure la fine o
l'interruzione della formazione scolastica;
- l'inizio o la fine di una attività lucrativa;
- l'aumento o la diminuzione del reddito o della sostanza (per
esempio: eredità, donazioni, rendite, pensioni, ecc.);
- la vendita di beni immobiliari;
- l'inizio o la fine delle prestazioni concesse da una cassa malattia o
da un'assicurazione privata.
In caso di inosservanza di questo obbligo, l'assicurato dovrà restituire le prestazioni indebitamente percepite. Sono inoltre riservate le sanzioni penali." (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione)
Pertanto l'assicurata, applicando l'attenzione da essa ragionevolmente esigibile, avrebbe dovuto comprendere che un cambiamento rilevante come l'inizio della convivenza doveva essere comunicato immediatamente all'autorità competente.
Come si evince dagli atti di causa, dalla comunione domestica la ricorrente può, infatti, beneficiare di un aumento rilevante dei redditi, dovuto al percepimento del salario da attività dipendente del suo compagno (cfr. doc. _ agli atti dell'amministrazione). Queste entrate vengono utilizzate per far fronte ai bisogni dell'intera famiglia (cfr. consid. 1.7.).
2.14. L'assicurata asserisce inoltre che per tutte le richieste di delucidazioni e per la trasmissione di documenti è sempre ricorsa alla cancelleria comunale, ma che nel presente caso probabilmente l'informazione non è stata trasmessa (cfr. consid. 1.5.; 1.7.).
Al riguardo giova in ogni caso segnalare che l'art. 26 cpv. 1 LAF, per quanto attiene alla domanda dell'assegno integrativo, enuncia:
" Il titolare del diritto presenta una richiesta scritta alla Cassa competente."
La stessa disposizione è prevista per l'assegno di prima infanzia all'art. 34 cpv. 1 LAF.
Gli articoli 32 e 57 Reg.LAF sanciscono pure che:
" La richiesta è presentata alla Cassa cantonale per gli assegni familiari sul formulario apposito, debitamente compilato, tramite l'Agenzia AVS."
La prima volta, dunque, la domanda tendente all'erogazione di un assegno integrativo, rispettivamente di un assegno di prima infanzia deve essere inoltrata alla Cassa, tramite l'Agenzia comunale AVS, dopo che quest'ultima ha risposto ad alcuni quesiti prestampati sul relativo formulario e ha accertato che le dichiarazioni rilasciate dall'assicurato relative ai propri dati personali sono esatte.
In seguito tuttavia, come previsto dall'art. 70 Reg.LAF (cfr. consid. 2.4.), ogni cambiamento rilevante per il diritto all'assegno deve essere comunicato direttamente alla Cassa. Tale obbligo è del resto espressamente indicato sulle decisioni concernenti gli assegni familiari emanate dalla medesima.
L'assicurata, contrariamente a quanto previsto all'art. 41 LAF e all'art. 70 RegLAF, non ha dunque comunicato tempestivamente l'inizio della convivenza con il padre di sua figlia all'organo amministrativo competente, per cui ha senz'altro violato il proprio obbligo di informare la Cassa.
A mente di questa Corte, alla luce di quanto esposto, bisogna concludere che la violazione commessa dall'assicurata, ritenuto che la Cassa ha avvisato in modo chiaro ed esplicito quest'ultima circa il suo obbligo di informare l'organo competente e che in ogni caso avrebbe dovuto rendersi conto che la convivenza comportava una variazione del reddito che avrebbe influito sull'importo dell'assegno erogato, configura inoltre una negligenza grave, per cui l'invocata buona fede non deve essere ammessa.
Non potendo riconoscere la buona fede della ricorrente, primo presupposto per ottenere un eventuale condono, questo Tribunale deve, di conseguenza, confermare la decisione del 19 settembre 2000 della Cassa cantonale per gli assegni familiari e respingere il ricorso.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso è respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Intimazione alle parti.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti