Raccomandata
Incarto n. 36.2009.117 TB
Lugano 11 gennaio 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 giugno 2009 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 29 aprile 2009 emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto in fatto
A. RI 1, nato nel 1959, cittadino italiano domiciliato a __________ (Italia), attivo dal 2 giugno 2008 presso il Garage __________ di __________, coniugato e con una figlia a carico, senza ulteriori attività lavorative (doc. VI/1), da allora è al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri. Fino al 2007 era già comunque stato attivo nel Cantone Ticino (doc. VI).
B. Con decisione del 10 febbraio 2009 (doc. 1) l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso __________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l'obbligo d'assicurazione avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008".
L'amministrazione ha in sostanza ritenuto che l'interessato non ha fatto uso, nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l'interessato ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la situazione, "in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia", malgrado fosse stata "avvertita personalmente di quanto sopra con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza".
Nell'allegata scheda per l'assicuratore malattie (doc. 1) è inoltre stato indicato, a proposito del diritto al sussidio, che "l'interessato deve essere invitato ad inoltrare richiesta" e che gli "devono essere applicati i premi della Comunità europea in base all'Italia".
C. Il 24 febbraio 2009 (doc. A2) RI 1, tramite il datore di lavoro, ha presentato reclamo, facendo valere che "si pensava che fosse per l'assicurazione perdita di Guadagno/malattia e non ci siamo preoccupati di rispondere in quanto eravamo già A posto.". Ha quindi chiesto di annullare l'affiliazione d'ufficio.
D. Con decisione su reclamo del 29 aprile 2009 (doc. A3) l'UAM ha rilevato che, in base al diritto comunitario, vige il principio generale dell'affiliazione nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (lex loci laboris), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L'UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d'opzione. L'operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall'entrata in vigore dell'ALC. Il Governo ha emanato pure un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall'UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il pronunciamento pregresso dell'opzione sono state 29'000.
Il ricorrente non ha mai inviato all'amministrazione il formulario TI 1 per l'esercizio del diritto d'opzione verso l'Italia, poiché già assicurato in Italia. Tuttavia, ciò non configura un "caso giustificato" previsto dall'Allegato II all'Accordo bilaterale e l'affiliazione d'ufficio all'assicurazione malattia deve essere dunque confermata.
E. Con ricorso del 4 giugno 2009 (doc. I) RI 1, rappresentato dal Sindacato RA 1 di __________, è insorto contro la predetta decisione, chiedendo di restare affiliato in Italia.
Egli afferma che dopo avere ricevuto il modulo TI 1 da parte dell'Ufficio assicurazione malattia ha consultato il suo datore di lavoro, il quale l'ha però mal consigliato e così non ha esercitato il diritto d'opzione verso l'Italia. Quanto avvenuto non è quindi imputabile a sua colpa. Poiché l'assicurato ha iniziato la sua attività lavorativa il 2 giugno 2008, ritiene di essere stato in buona fede, non avendo alcun motivo per non dare seguito all'invio dell'UAM.
F. Il 19 giugno 2009 (doc. III) l'UAM, nella risposta di causa, ha proposto la reiezione del ricorso.
L'amministrazione ha dapprima ripercorso i motivi che l'hanno portata all'operazione di sanatoria dell'estate 2008, evidenziando che l'informazione specifica attuata è stata di portata estesa.
Riguardo alla presunta errata informazione data dal datore di lavoro al ricorrente, l'autorità cantonale ha rilevato che egli è tenuto ad informare i suoi dipendenti circa l'obbligo assicurativo in Svizzera (art. 16 cpv. 1 LCAMal).
L'Ufficio assicurazione malattia ha inoltre osservato che l'incertezza del datore di lavoro circa il principio dell'affiliazione al luogo di lavoro ed il diritto d'opzione per il ricorrente, potrebbe far nascere un'eventuale responsabilità del primo nei confronti del secondo. Tuttavia, anche un errore d'informazione del datore di lavoro non solleverebbe ancora integralmente l'insorgente dalle proprie responsabilità, poiché quest'ultimo, dopo avere ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008, avrebbe dovuto prestare maggiore attenzione alla questione ed informarsi debitamente presso l'autorità cantonale competente in merito al diritto d'opzione.
Ad ogni buon conto, avrebbe dovuto in ogni caso optare entro tre mesi per l'uno o per l'altro sistema assicurativo nazionale.
G. Il 22 giugno 2009 (doc. V) il Giudice delegato ha sottoposto dei quesiti al ricorrente, a cui ha risposto il 9 luglio 2009 (doc. VI/1).
H. L'amministrazione ha preso atto delle risposte fornite dall'assicurato ed ha osservato che non sono emersi elementi nuovi tali da modificare il giudizio impugnato. Ha tuttavia evidenziato che anche i familiari del ricorrente, non attivi professionalmente in Italia, sono dunque tenuti ad affiliarsi alla cassa malati (doc. VIII).
I. L'insorgente non ha formulato ulteriori osservazioni (doc. IX).
considerato in diritto
in ordine
1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell'istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull'organizzazione giudiziaria (STF H 180/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenze del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) e del 1° dicembre 2009 (inc. 36.2009.16) questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato decisioni di principio concernenti fattispecie analoghe alla presente ed ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese in questa sede.
nel merito
2. Va preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a cpv. 1 LAMal, per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili anche: l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004 e del 27 maggio 2008 relativi all'estensione dell'Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. a), e la Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3 LAMal,
" 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3 Può estendere l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L'art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l'obbligo di assicurazione per le persone non domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati nell'articolo 95a lettera a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, menzionati nell'articolo 95a lettera b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC).
In virtù dell'art. 2 cpv. 1 OAMal, non sono soggetti all'obbligo di assicurazione, fra le altre categorie, anche:
"c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
3. Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC, elaborato sulla base dell'art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell'ambito delle loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11).
Ratione temporis sono applicabili sia l'ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l'affiliazione all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all'entrata in vigore dell'ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid. 6.2; DTF 132 V 48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12 pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
L'Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono pure applicabili ratione personae. L'assicurato è di nazionalità italiana e pertanto cittadino di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC). Inoltre, in qualità di lavoratore autonomo o subordinato, è stato soggetto alla legislazione italiana e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione con l'art. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71).
Con sentenza del 20 febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l'allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario nesso transfrontaliero, esso è senz'altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l'applicabilità ratione materiae, ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni d'invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito: DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
4. L'ALC, per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento (CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro (principio della lex loci laboris; art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132 V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid. 5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 41 segg.; P. Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux, "Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation de cotiser à l'AVS" in "L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse", Berna 2001, pag. 131 segg.).
L'art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera le norme generali:
"1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con riserva degli articoli da 14 a 17:
a) la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f) la persona cui cessi d'essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L'ALC prevede dunque il principio dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell'UE che lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano solo in uno degli Stati dell'UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L'art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne delle norme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi, che esercitano un'attività subordinata.
In generale, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano un'attività salariata in due o più Stati dell'UE sono assoggettati alla legislazione del loro Stato di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento n. 1408/71).
Se lavora per più datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell'UE non sono assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l'indipendente svizzero o dell'UE che lavora solo in Svizzera, sottostà alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano l'attività indipendente in due o più Stati dell'UE o in Svizzera e nell'UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l'attività principale (art. 14bis par. 2 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività indipendente in Svizzera e un'attività salariata in uno Stato dell'UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell'affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività salariata in Svizzera e un'attività indipendente in uno Stato dell'UE sono di regola assoggettati in Svizzera per l'insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi Stati (tra cui l'Italia) v'è tuttavia un'eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell'UE è assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell'UE per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell'Unione Europea.
A questo proposito, l'art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (Norme particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri), prevede:
" La persona che esercita simultaneamente un'attività subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a) fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o, qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b) nei casi menzionati nell'allegato VII: alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14bis punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71:
" Due o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590: http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf), a pagina 185 prevede quanto segue:
" Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71) non si applica ai lavoratori che non sono cittadini dell'UE, dell'AELS o della Svizzera.
In effetti, nei casi non regolati dall'ALC, l'affiliazione alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali sulla sicurezza sociale sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione, l'assoggettamento è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in merito ai frontalieri l'art. 3 OAMal recita:
" 1 A loro domanda vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo 1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2 Sono considerati familiari il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni.".
5. Di principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (principio dell'assoggettamento contributivo).
Tuttavia, nell'ambito dell'assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del regolamento n. 1408/71 prevede che "le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI".
L'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell'ambito dell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf , cifra 3 a pag. 46):
" o) nell'allegato VI [http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf] è aggiunto il testo seguente:
(…)
3. Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a) Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i) le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii) le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii) le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv) i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v) i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b) le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev'essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari residenti nello stesso stato.".
I lavoratori frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i cittadini di Paesi membri dell'UE possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Al riguardo GUYLAINE RIONDEL BESSON, "Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés", in: Cahier genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 seg., ricorda che:
" De la combinaison des dispositions précitées, il ressort, qu'en principe, les travailleurs exerçant une activité professionnelle en Suisse, les titulaires d'une pension ou d'une rente suisse ainsi que les membres de leur famille sont obligatoirement assurés auprès du régime suisse de l'assurance maladie.
Cette obligation connaît cependant des exceptions. Conformément à la lettre b) du chapitre 3 sous «Suisse» de l'annexe VI du règlement 1408/71, ces personnes peuvent faire usage d'un droit d'option: sur demande de leur part, elles peuvent être exemptées de l'assurance maladie obligatoire en Suisse si elles prouvent qu'elles bénéficient d'une couverture maladie équivalente en France. Cette demande vaut pur l'assuré mais également pour les membres de sa famille non actifs et donc non obligatoirement assurés auprès d'une régime français.
En fonction de ce droit d'option, l'assuré peut être couvert soit en Suisse soit en France. Il a le choix entre le régime fédéral d'assurance maladie (LAMal), le régime de base de la sécurité sociale (CMU), l'assurance maladie privée en France (cette dernière possibilité sera toutefois fermée le 1er juin 2014).
Il est important de rappeler, qu'au regard du droit communautaire, les personnes qui résident en France et qui travaillent en Suisse ainsi que celles qui bénéficient d'une rente du régime suisse doivent en principe s'assurer en Suisse (la règle). Pour cette raison, si elles ne le souhaitent pas, elles doivent faire état de leur droit d'option dans un délai de trois mois qui commence à courir à partir de l'obligation d'assurance (l'exception). Passé ce délai, elles devront obligatoirement entrer dans le régime suisse d'assurance maladie.
Ce délai de trois mois doit s'exercer à partir du jour où les personnes sont soumises au régime obligatoire d'assurance maladie suisse (1er jour de travail pour les frontaliers, 1er jour de versement de la rente pour les frontaliers rentiers, 1er jour d'installation en France pour le résidents en Suisse, au bénéfice d'une rente suisse qui viennent s'installer et vivre en France).".
Questa regola è comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in Svizzera.
Se, per esempio, essi lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto svizzero (principio dell' "opting out", cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30. La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso Stato.
La Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell'art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
6. Va ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6 cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2 LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv. 3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10 cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea.
7. Nel caso di specie l'insorgente, cittadino di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliato in Italia ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio, assicurato in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del regolamento n. 1408/71: principio della lex loci laboris e cifra 3 lett. a punto i dell'Allegato II dell'ALC rispettivamente dell'Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in conformità delle norme citate, in particolare dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadino di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliero il ricorrente ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista dai due citati Allegati è la presenza di "casi giustificati".
8. In concreto, l'assicurato ha esercitato un'attività lucrativa in Svizzera fino al 2007 e poi ancora dal giugno 2008, da quando è nuovamente al beneficio di un permesso di lavoro G CE/AELS.
Tuttavia, da quando ha iniziato a lavorare nel nostro Paese, l'assicurato non ha mai esercitato entro il termine di 3 mesi il diritto d'opzione a favore del sistema assicurativo nazionale italiano. Di principio, quindi, il ricorrente ed i membri della sua famiglia che non esercitano un'attività lucrativa sono automaticamente assicurati obbligatoriamente all'assicurazione malattia svizzera.
Eppure, come il ricorrente, molti altri frontalieri residenti in Italia ed attivi professionalmente nel Cantone Ticino non hanno (mai) optato espressamente per il loro assicuratore sociale nazionale successivamente all'entrata in vigore dell'ALC.
Il 12 febbraio 2008 l'UAM ha quindi segnalato all'Ufficio federale della sanità pubblica questa circostanza, quantificando in 12'208 i lavoratori beneficiari del permesso G per frontalieri – esclusi i familiari - che tra il 2002 ed il 2007 non hanno rispedito l'apposito modulo TI 1 relativo al diritto d'opzione per il sistema assicurativo nazionale che lo stesso Ufficio assicurazione malattia, al momento in cui hanno ottenuto il permesso G, ha trasmesso ad ognuno di loro unitamente ad una lettera che spiegava il principio dell'assoggettamento al diritto svizzero, ad una tavola sinottica e ad una busta recante l'indirizzo del destinatario.
Con risposta del 13 marzo 2008 l'Ufficio federale della sanità pubblica ha riconosciuto che la procedura adottata dall'ALC è difficile da concretizzare. Inoltre, i frontalieri italiani fanno fatica a capire il sistema assicurativo svizzero, dato che non hanno l'abitudine di intraprendere passi amministrativi particolari per affiliarsi all'assicurazione malattia, poiché assicurati automaticamente in Italia. Pertanto, l'UFSP non ha ritenuto opportuno affiliare d'ufficio con effetto retroattivo le persone che non hanno fornito all'amministrazione cantonale le necessarie informazioni.
L'amministrazione federale ha sottolineato l'importanza per tutti i frontalieri e le loro famiglie di una copertura assicurativa in caso di malattia, in Svizzera o in Italia, e per evitare gli effetti (decisamente sfavorevoli) ex tunc di tale affiliazione ha aderito alle richieste ticinesi, considerando pure che l'affiliazione d'ufficio di così tante persone avrebbe comportato un lavoro enorme per il Canton Ticino e gli assicuratori, oltre che ad una difficoltà di messa in pratica dell'affiliazione stessa, con rischi per l'incasso dei premi dell'assicurazione malattia svizzera.
L'UFSP ha quindi fornito all'UAM indicazioni su come evadere i problemi connessi all'affiliazione tardiva segnalata.
A questo proposito, il 24 aprile 2008 l'amministrazione federale ha affermato tra l'altro che:
" Comme vous le relevez à juste titre, la fixation d'un délai extraordinaire pour l'exercice du droit d'option dans des cas justifiés correspond à la solution prévue par l'annexe II de l'Accord sur la libre circulation des personnes (section A, art. 3, let. b, p. aa). Dans le cas d'espèce, la prolongation du délai de trois mois se justifie du fait que les personnes qui étaient assurées en Italie n'ont vraisemblablement pas compris l'importance de remplir correctement le formulaire relatif au droit d'option. Conformément à la disposition susmentionnée, l'exemption déploie ses effets dès le début de l'assujettissement à l'assurance obligatoire, c'est-à-dire avec effet rétroactif, donc ex tunc (et non ex nunc, comme vous l'indiquez dans votre lettre du 2 avril 2008).".
Sulla scorta delle indicazioni ricevute, il 29 aprile 2008 l'Ufficio assicurazione malattia ha quindi allestito una lettera personale per ogni lavoratore frontaliero che non aveva esercitato il diritto d'opzione, una lettera d'informazione destinata a tutti i datori di lavoro del Canton Ticino ed un comunicato stampa da parte del Consiglio di Stato del Cantone Ticino, che sono stati sottoposti alle autorità federali.
Il 7 maggio 2008 l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali rispettivamente l'8 maggio 2008 l'UFSP, hanno dato il loro benestare per questa procedura in sanatoria.
Questi scambi epistolari sono stati innanzitutto concretizzati il 3 giugno 2008, quando il Consiglio di Stato ha comunicato a mezzo di un bollettino stampa informativo che siccome un gran numero di frontalieri non aveva a suo tempo, ossia nei tre mesi dall'ottenimento del permesso G, esercitato il diritto d'opzione per il proprio sistema sanitario nazionale o comunicato la copertura in virtù del sistema sanitario nazionale, onde evitare il loro assoggettamento obbligatorio al sistema assicurativo svizzero, ha ritenuto legittimo concedere un periodo supplementare di tre mesi, di carattere unico e straordinario, per l'eventuale esercizio del diritto d'opzione. Il Consiglio di Stato ha fissato al 30 settembre 2008 il termine ultimo per esercitare questo diritto in via di sanatoria.
Il 12 giugno 2008 l'Ufficio assicurazione malattia ha inviato al ricorrente – e ad altri 12'630 lavoratori frontalieri toccati da questa procedura in sanatoria – una lettera di spiegazioni riguardante l'assoggettamento obbligatorio all'assicurazione svizzera contro le malattie in virtù degli Accordi bilaterali.
Questo scritto avvisava poi ogni interessato della possibilità, entro il 30 settembre 2008 (termine supplementare di tre mesi, unico e straordinario), per eventualmente compilare l'allegato modulo TI 1 e ritornarlo al medesimo Ufficio a mezzo della busta allegata, già indirizzata.
La lettera specificava inoltre, in calce, che "se ciò non dovesse avvenire, lei sarà obbligato ad assicurarsi in Svizzera, e con lei ogni suo familiare che non esercita attività lavorativa. Rammentiamo inoltre che di principio non sarà più possibile concedere, in futuro, proroghe di questa natura.".
9. Va ancora rammentato che su questo aspetto un consigliere nazionale ha inoltrato un'interpellanza (n. 09.3596), chiedendo al Consiglio federale di prendere posizione sull'obbligo, in particolare per i frontalieri italiani, di farsi parte attiva per optare a favore del loro sistema assicurativo al quale, di principio, sono già assicurati.
L'Esecutivo, dopo avere esposto brevemente le norme applicabili al caso concreto, ha affermato che spetta ai Cantoni verificare se i frontalieri che intendono chiedere l'esonero dall'obbligo assicurativo in Svizzera dispongono di un'altra protezione assicurativa sufficiente ed ha rilevato che il termine di tre mesi per la presentazione della domanda è applicato in modo elastico nella maggior parte dei Cantoni. Il Consiglio federale ha inoltre evidenziato che le esperienze dei Cantoni hanno mostrato che sono soprattutto i frontalieri residenti in Italia ad avere difficoltà con questa procedura e che sono attualmente in corso trattative per adeguare l'allegato II dell'ALC che disciplina i sistemi di sicurezza sociale. L'intenzione è quella di conservare il diritto di opzione in quanto tale, ma per agevolare l'attuazione, la Svizzera concorderà speciali modalità esecutive con singoli Stati. In quest'ambito l'Esecutivo federale sta verificando la possibilità di negoziare una procedura speciale per i frontalieri italiani che vada maggiormente incontro alle esigenze degli interessati.
Occorre qui comunque evidenziare che questo Tribunale deve applicare le norme attualmente in vigore e non può anticipare eventuali cambiamenti, che del resto non sono neppure ancora stati discussi a livello parlamentare (cfr., in tal senso, DTF 133 V 201).
10. Dalla documentazione agli atti emerge, inoltre, che l'insorgente non ha esercitato il diritto d'opzione per il sistema sanitario del Paese di residenza non solo quando ha iniziato a lavorare la prima volta nel Canton Ticino, ma neppure nell'ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008 attuata dall'Ufficio assicurazione malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008, che peraltro si è sovrapposta al termine di tre mesi che decorreva dal momento in cui ha iniziato un'altra attività lucrativa nel nostro Paese (2 giugno 2008) dopo essere rientrato in Italia nel 2007.
La conseguenza è stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato al ricorrente ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurato ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa il 10 febbraio 2009 (doc. 1).
L'assicurato sostiene però di avere chiesto chiarimenti al suo datore di lavoro e che quest'ultimo l'avrebbe mal consigliato.
11. Come ha evidenziato l'UAM stesso nelle sue prese di posizione, in tale contesto l'autorità cantonale ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione completa comprensiva del formulario TI 1, peraltro facilmente compilabile, essendo sufficiente indicare i propri dati ed apporre una crocetta nella casella “assicurazione malattie nel Paese di residenza”, di una tabella sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di questo modulo.
L'amministrazione ha inoltre trasmesso una comunicazione specifica a 13'569 datori di lavoro, ha informato 11 sindacati (Comedia, FTCA, UNIA, GaraNto, OCST, SEI, SEV, Sit, SSM, SSP/VPOD Lugano e Bellinzona, Syna) ed ha coinvolto 8 enti vari con spettro d'azione allargato (Camera di Commercio, Ticino Turismo, Associazione Industrie Ticinesi (AITI), Associazione ticinese dei Giornalisti, Unione contadini ticinesi e Segretariato agricolo, Hotelleriesuisse Ticino, Società svizzera impresari costruttori (SSIC TI), Gastroticino).
Complessivamente l'UAM ha trasmesso 26'333 invii cartacei, personalizzati nell'ambito dell'operazione di “sanatoria”.
Questa operazione ha avuto un grande impatto tra i lavoratori frontalieri, poiché ha comportato 7'700 consulenze telefoniche e 29'000 verifiche relative all'avvenuta opzione ed ha permesso al 95,8% dei frontalieri di procedere regolarmente all'opzione a favore del sistema sanitario del proprio Paese di residenza.
Inoltre, il 3 giugno 2008 il Governo cantonale ha trasmesso ai media cantonali un comunicato stampa ed il Capo Ufficio dell'UAM, Bruno Cereghetti, ha rilasciato numerose interviste, anche a giornali italiani, in cui ha informato i lavoratori frontalieri circa i passi da intraprendere per optare a favore dell'assicurazione del proprio Paese di residenza.
Secondo lo scritto dell'UFSP del 24 aprile 2008, la fissazione del termine di grazia al 30 settembre 2008 per l'esercizio del diritto di opzione in casi giustificati, corrisponde alla soluzione prevista dall'annesso II all'ALC (sezione A, cifra 3, lett. b, punto aa) e si è resa necessaria a causa del fatto che le persone che erano assicurate in Italia non avevano compreso l'importanza di riempire correttamente il formulario relativo al diritto d'opzione.
Nella sentenza U 255/03 del 29 marzo 2004, l'allora Tribunale federale delle assicurazioni (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato che gli assicuratori provvedono a che i datori di lavoro siano sufficientemente informati in merito all'applicazione dell'assicurazione contro gli infortuni ed i datori di lavoro sono obbligati a trasmettere queste informazioni ai dipendenti. Inoltre, il TF ha rilevato che ad una persona adulta come il ricorrente può essere richiesto che si ponga delle domande circa il suo obbligo assicurativo.
Ciò importa a maggior ragione nel caso concreto dove l'interessato, per potere lavorare, si è recato in un'altra nazione, nella quale gli aventi diritto di voto sono stati chiamati in numerose occasioni ad esprimersi sull'ALC, con conseguenti articoli di fondo sui giornali, accesi dibattiti e numerosi cartelloni pubblicitari che hanno creato polemiche anche oltre i confini nazionali elvetici.
In conclusione, l'Ufficio assicurazione malattia ha quindi dato ampia divulgazione di questa problematica, adempiendo così ai suoi obblighi legali.
12. Nulla cambia la circostanza che l'interessato sarebbe stato rassicurato rispettivamente mal consigliato in proposito dal suo datore di lavoro.
In sede di reclamo (doc. 2), il responsabile del Garage __________ ha infatti dichiarato che pensava che il formulario TI 1 ricevuto nel giugno 2008 concernesse l'assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia e che quindi non riguardasse il suo dipendente, essendo egli già assicurato in questo ambito.
Questa dichiarazione non può tuttavia venire in aiuto al ricorrente, giacché determinante nel caso di specie è la circostanza che l'Ufficio assicurazione malattia, competente per informare circa il diritto di opzione, ha ampiamente divulgato questa problematica tramite numerosi canali. Sarebbe pertanto spettato all'insorgente farsi parte attiva per ottenere i necessari chiarimenti in proposito.
Si rileva, al riguardo, che l'insorgente avrebbe infatti potuto tutelarsi maggiormente non appena ha ricevuto lo scritto del 12 giugno 2008 dell'Ufficio assicurazione malattia che l'invitava ad esercitare (nuovamente) il diritto d'opzione entro il 30 settembre 2008.
L'assicurato avrebbe quindi potuto e dovuto domandarsi il motivo della ricezione di questa comunicazione, visto che credeva di essere già assicurato per l'assicurazione perdita di guadagno. Pertanto, avrebbe potuto e dovuto attivarsi ed informarsi direttamente presso il predetto Ufficio per verificare la sua situazione.
L'autorità competente gli avrebbe spiegato la necessità di procedere con l'opzione in favore del sistema assicurativo del suo Paese di residenza oppure per quello svizzero.
Se si fosse informato direttamente presso l'amministrazione cantonale, l'insorgente sarebbe stato ancora in tempo per esercitare il diritto d'opzione, visto che il termine di sanatoria, parzialmente sovrapposto a quello normale di tre mesi susseguente all'inizio della sua attività lavorativa, scadeva il 30 settembre 2008.
Questo Tribunale osserva poi che tanto più il bisogno economico è pressante, quanto più l'attenzione e la diligenza che le persone interessate debbono porre al rispetto del termine, che appare comunque sufficientemente lungo e facile da rispettare poiché le procedure non richiedono passi complessi, deve essere alta.
13. Non va inoltre dimenticato che la possibilità di optare per l'assicurazione del proprio Paese di residenza è un'eccezione al principio generale dell'affiliazione al luogo di lavoro prevista dal diritto comunitario, concessa dalla Svizzera in particolare ai Paesi confinanti, tra cui l'Italia, membro fondatore dell'UE ed i cui cittadini devono pertanto essere a conoscenza dei principi generali che reggono il diritto comunitario.
Del resto la facoltà di opzione, che non è prevista in senso contrario - ovvero per gli svizzeri che si recano a lavorare in Italia o in un altro Paese confinante -, se esercitata permette ai lavoratori frontalieri di non dover pagare dei premi notoriamente elevati che invece i residenti su suolo elvetico, che sono di principio tenuti ad affiliarsi in Svizzera (assieme a tutta la famiglia), devono accollarsi senza alcuna possibilità di assicurarsi altrove. Ciò avrebbe dovuto imporre all'insorgente una maggiore attenzione.
14. L'insorgente solleva anche genericamente la tutela della sua buona fede.
Va rilevato che il principio generale della buona fede, sancito dall'art. 9 Cost. fed., permette al cittadino di esigere che l'autorità rispetti le proprie promesse e che essa eviti di contraddirsi. Così, un'informazione o una decisione erronea possono obbligare l'amministrazione a consentire ad un assicurato un vantaggio contrario alla legge.
Tuttavia, secondo la giurisprudenza, di regola un'informazione erronea è vincolante quando l'autorità, intervenendo in una situazione concreta nei confronti di persone determinate, era competente a rilasciarla, il cittadino non poteva riconoscerne l'inesattezza e, sempre che l'ordinamento legale non sia mutato nel frattempo, fidandosi dell'informazione ricevuta egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza pregiudizio (DTF 127 I 36 consid. 3a, 126 II 387 consid. 3a; RAMI 2000 KV 126 pag. 223, KV 133 pag. 291 consid. 2a; cfr., riguardo al previgente art. 4 cpv. 1 vCost. fed., la cui giurisprudenza si applica anche alla nuova norma, DTF 121 V 66 consid. 2a e sentenze ivi citate).
In concreto, il ricorrente non evidenzia però di aver ricevuto informazioni errate da parte dell'autorità competente, ma solo dal suo datore di lavoro che, evidentemente, non è un'autorità.
Pertanto, manca già di primo acchito un presupposto per potere tutelare la sua buona fede.
La lamentela sollevata va dunque respinta.
15. Stanti le considerazioni esposte, ne discende che l'esercizio del diritto d'opzione da parte del ricorrente non è avvenuto entro il termine legale di tre mesi e che quindi tale situazione non può esonerarlo dall'obbligo di essere affiliato alla cassa malati svizzera fintanto che lavora in Svizzera.
Neppure le dichiarazioni di volontà di rimanere affiliato al sistema sanitario italiano espresse con il reclamo ed il ricorso possono soccorrerlo, poiché anch'esse sono manifestamente tardive.
16. Alla luce di quanto sopra esposto il ricorso deve essere respinto, mentre la decisione impugnata va confermata.
In sede di osservazioni l'autorità cantonale ha affermato che l'assicurazione dovrebbe essere estesa anche ai familiari del ricorrente visto che né la moglie né la figlia esercitano un'attività lavorativa in Italia o in un altro Stato CE o AELS (doc. VIII).
Nella fattispecie, tuttavia, la questione in esame concerne soltanto l'affiliazione del ricorrente.
Infatti, la decisione formale del 10 febbraio 2009 ha affiliato alla cassa malati svizzera unicamente l'insorgente (cfr. punto 1 del dispositivo della decisione) e gli ha ingiunto di segnalare all'assicuratore eventuali altri familiari (cfr. punto 4 del dispositivo della citata decisione).
È solo nel corso dell'istruttoria che è emerso che la moglie dell'assicurato è casalinga in Italia e che egli ha una figlia a carico in Italia (doc. VI), ciò che comporterebbe l'affiliazione di entrambe alla cassa malati svizzera.
Va qui rammentato in proposito che il TCA può, in linea di principio, riformare una decisione a svantaggio del ricorrente, dopo avergli dato la possibilità di prendere posizione in merito ed averlo reso attento sulla possibilità di ritirare il ricorso (art. 61 cpv. 1 lett. d LPGA; DTF 122 V 166).
Questo Tribunale, tuttavia, nell'evenienza concreta, considerate tutte le circostanze del caso, rinuncia ad effettuare una reformatio in pejus, visto che comunque si tratta unicamente di una facoltà data all'autorità giudicante (STFA U 192/02 del 23 giugno 2003; STFA H 313/01 del 17 giugno 2003; STFA C 119/02 del 2 giugno 2003; STFA U 334/02 del 22 aprile 2003; DTF 119 V 249; STCA del 2 dicembre 2009, 36.2009.26; STCA del 16 novembre 2009, 36.2009.103; STCA del 4 marzo 2009, 33.2008.6; STCA del 23 aprile 2008, 33.2008.3; STCA del 23 novembre 2007, 30.2007.32; STCA del 16 agosto 2007, 36.2007.69).
Occorre qui infine rammentare al ricorrente che può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal, e che è sua facoltà, nei termini e nei modi previsti dalla legge, di cambiare l'assicuratore presso cui è stata affiliato d'ufficio dall'amministrazione cantonale.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti