RACCOMANDATA
Incarto n. 36.2001.00082 ir/nh
Lugano 15 novembre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
statuendo sul ricorso del 26 settembre 2001 di
__________,
contro
Istituto assicurazioni sociali Ufficio assicurazione malattia, 6501 Bellinzona, in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto, in fatto
1.1. __________ ha già interessato questo TCA con ricorso del 23 ottobre 2000 relativo all’obbligo impostole dall’Ufficio assicurazione malattia di assicurarsi obbligatoriamente per le cure medico sanitarie secondo la LAMal presso un assicuratore svizzero. Questo TCA ha deciso la fattispecie con sentenza del 14 marzo 2001 contro la quale la signora __________ si è aggravata al TFA che ha confermato il giudizio cantonale con sentenza del 6 luglio 2001. Nella sentenza cantonale questo TCA aveva ritenuto in particolare come la ricorrente, cittadina olandese domiciliata a __________ dopo avere trascorso gran parte della sua vita a __________, fosse da quasi 50 anni assicurata, senza franchigia, presso l’assicurazione collettiva delle __________, in precedenza __________, compagnia assicurativa privata, circostanza questa che non permetteva comunque l’esonero dall’obbligo di assicurarsi.
1.2. Più dettagliatamente nel giudizio cantonale sono stati ritenuti i seguenti fatti:
" A seguito di segnalazione circa l’assenza di copertura assicurativa da parte della ricorrente il 14 aprile 2000 l’IAS di Bellinzona ha invitato formalmente __________ a volersi iscrivere presso un assicuratore riconosciuto ed autorizzato ai sensi della LAMal richiamato l’obbligo dell’assicurazione in vigore dal 1 gennaio 1996. Dopo presentazione da parte della ricorrente di una attestazione di copertura assicurativa da parte della __________ (in lingua olandese) l’Ufficio assicurazione malattia ha ritenuto una richiesta da parte di __________ tendente ad ottenere l’esenzione dall’obbligo assicurativo delle cure medico sanitarie ai sensi del diritto svizzero. Con scritto 16 maggio 2000 (cui hanno fatto seguito altri scambi epistolari: doc. _) la ricorrente è stata richiesta di produrre specifica documentazione relativa all’esistenza di assoggettamento all’obbligatorietà assicurativa in virtù di un diritto estero (esclusa quindi l’iscrizione volontaria ad un assicuratore privato), il personale obbligo di versamento dei premi assicurativi e l’esistenza di una copertura assicurativa equivalente a quella obbligatoria in Svizzera.
L’Ufficio assicurazione malattia, dopo avere accertato che un’assicurazione estera olandese non può essere obbligatoria in caso di riscossione in Svizzera di una rendita proveniente dall’Olanda ha, con decisione 31 agosto 2000, respinto la domanda volta all'esenzione dall'obbligo assicurativo contro le malattie.”
Più dettagliatamente l’UAM ha emanato la decisione con il seguente dispositivo:
"1. La domanda d'esenzione dall'obbligo d'assicurazione è respinta.
2. Nel caso di specie l'obbligo d'assicurazione ai sensi del diritto cantonale e federale avrebbe teoricamente dovuto essere fissato a partire dal 1° gennaio 1996.
3. Alla persona interessata dalla presente decisione è fatto obbligo di iscriversi presso un assicuratore riconosciuto e autorizzato all'esercizio ai sensi della LAMal, e di produrre entro 30 giorni dalla ricezione di questa notifica un documento a comprova dell'avvenuta iscrizione (certificato d'assicurazione o dichiarazione d'appartenenza rilasciata dall'assicuratore).
(…)"
Come indicato l’IAS ha respinto il reclamo con decisione 19 ottobre 2000. Come riferito detta decisione è stata poi impugnata dinnanzi a questo TCA che ha risolto il caso con giudizio 14 marzo 2001 impugnato al TFA.
1.2. Alla luce della sentenza del TFA l’UAM ha deciso, il 29 agosto 2001, di iscrivere d’ufficio la ricorrente presso la Cassa Malati __________ per l’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie, ciò a decorrere dal 1 settembre 2001 con contestuale obbligo per l’assicuratore malattia – ritenuta l’affiliazione tardiva della ricorrente (l’affiliazione dovendo risalire al 1 gennaio 1996) – di percepire il supplemento di premio imposto dalla legge, siccome non giustificato il ritardo.
La signora __________ ha impugnato tale decisione mediante reclamo all’IAS che lo ha respinto con atto del 20 settembre 2001 con le seguenti argomentazioni:
" Ai sensi della legge federale sull'assicurazione malattie (LAMal) tutte le persone residenti in Svizzera per un periodo di almeno 3 mesi sono tenute ad essere assicurate per le cure medico‑sanitarie presso un assicuratore riconosciuto.
Tale obbligo ha inizio al momento dell'acquisizione del domicilio o dell'ottenimento di un permesso di residenza in Svizzera ed ha termine solo quando l'interessato cessa di essere soggetto all'obbligo d'assicurazione.
Una lacuna temporale della copertura assicurativa non è dunque in alcun modo consentita dalle disposizioni di legge, nemmeno in caso di cambiamento d'assicuratore.
Ciò sarebbe infatti in urto con il principio di fondo della partecipazione solidale al sistema assicurativo da parte di tutti i cittadini residenti in Svizzera.
Ritenuto dunque che la persona in questione risulta essere domiciliata nel Cantone Ticino già dal mese di marzo 1992, la stessa avrebbe dovuto essere assicurata presso un assicuratore malattie almeno dal 1° gennaio 1996 (data d'entrata in vigore del diritto federale in materia di assicurazione sociale contro le malattie).
Ritenuto che il previgente diritto cantonale in materia di assicurazione malattie è decaduto a partire dall'entrata in vigore della LAMal, si rivela superfluo un esame di dettaglio circa l'esistenza dell'obbligo d'assicurazione per il periodo antecedente il 1°.01.1996.
Visto quanto precede lo scrivente Ufficio si è visto costretto a procedere con un'iscrizione d'ufficio.
Trattandosi, nel caso di specie, di un'affiliazione tardiva ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LAMal, il rapporto assicurativo con la Cassa malati ________, inizia dal giorno dell'affiliazione (1°.09.2001).
Per il periodo precedente (1°.01.1996‑31.08.2001), se il ritardo non è giustificabile l'assicurato deve pagare un supplemento di premio regolamentato giusta l'art. 8 OAMal.
Le osservazioni sollevate dall'opponente nel gravame in oggetto non possono essere in alcun modo assimilate a fattori che sono suscettibili di portare a pronunciare un annullamento della risoluzione di iscrizione d'ufficio.
Richiamiamo in particolare, a questo riguardo, la sentenza 6 luglio 2001 emessa dal Tribunale federale delle assicurazioni (STFA __________).
Neppure l'argomentazione attinente al peggioramento della situazione economica dell'opponente a causa degli oneri derivanti dal l'assicurazione ai sensi del diritto federale e cantonale in materia, può entrare in linea di conto per il giudizio in oggetto: oltre a non corrispondere a disposti normativi, si specifica che per i redditi modesti vi è la possibilità di far capo ai sussidi cantonali per il pagamento dei premi assicurativi." (VI 2)
Insoddisfatta la ricorrente si è aggravata a questo TCA con atto del 26 settembre 2001 redatto in lingua tedesca in cui ha ribadito nella sostanza i motivi per cui ella non avrebbe dovuto essere obbligatoriamente assicurata secondo la LAMal. Con decreto del 2 ottobre 2001 il giudice delegato del TCA ha invitato la signora __________ a volere tradurre il suo gravame. Il successivo 10 ottobre 2001 la ricorrente ha fatto pervenire uno scritto in parte redatto in lingua inglese ed in parte in lingua italiana indicando l’utilizzo della lingua inglese per favorire la lettura da parte degli incaricati. La signora __________ non ha ritenuto che il motivo della richiesta di traduzione è altro e non certo la misconoscenza delle lingue nazionali e di quella più diffusa a livello internazionale da parte di chi è chiamato ad occuparsi del suo caso. In ogni modo dallo scritto in discussione, accompagnato dall’invio di una missiva del 13 novembre 2000 già trasmessa al TCA nell’ambito dell’incarto __________ (doc. _) e già analizzata in sede di sentenza del 14 marzo 2001, si desume:
" Da Berna me hanno scritto che un accordo entro la Svizzera e la EU, che sera ratificato en corso del anno, va liberare (esentare?) tutti stranieri di paesi della EU, que ricevanno salarii e pensione da sui paesi, della obbligazione de essere assecurati in Svizzera.
Mi marito (morto 1964), che era un impiagato delle __________, e io eranno obbligatoramente assecurati con la compania
colletiva delle __________ se con un socio (da alguni anni la __________ causa del salario de mi marito una assecurazione in una cassa
de malattia non era possibile e anche mia pensione de vedova
(cariculata in franchi svizzeri) de non ancora fr. 400,‑ pro mese,
e troppo alta.
Non posso lasciare mia assecurazione in Olanda, che ho da
ca 50 anni e che mi remborsa 100% de tutte spese, perchè voglio
ritornare a Olanda un giorno, ma non posso pagare due assecurazioni.
Spero che Lei possono comprendere mi "Italiano". Ho necessito
ca 3 ore per farlo!" (sic; IV)
Dal canto suo l’amministrazione ha preso posizione con scritto del 19 ottobre 2001 dal seguente tenore:
" In margine alla decisione di affiliazione d'ufficio 29 agosto 2001, abbiamo ritenuto di assegnare all'interessata i rimedi di diritto, intendendo però gli stessi legati ‑ e di riflesso limitati ‑ alla "parte tecnica" della decisione testè richiamata; ossia lo svolgimento delle operazioni di affiliazione e, al limite, l'assicuratore scelto.
Non era infatti nostra intenzione immaginare i rimedi di diritto in forma allargata, ossia relativi ad una ripresa pura e semplice di una res iudicata.
Richiamata la delicatezza ‑ e anche la gravità ‑ di un provvedimento di affiliazione coattiva, benchè lo stesso discendeva da una sentenza dell'Alta Corte federale, abbiamo ritenuto che in forza di un principio fondamentale di diritto all'interessata dovesse pur essere data la possibilità di reagire, anche se nei limiti chiaramente richiamati poco sopra.
Cosa puntualmente avvenuta, attraverso reclamo 7 settembre 2001, rigettato con atto decisionale 20 settembre 2001 (allegato _).
Da cui il ricorso al TCA in data 26 settembre 2001 (atto a noi non noto) e la relativa successiva allegazione 10 ottobre 2001, su cui ci pronunceremo nell'immediato prosieguo.
Quest'ultimo esposto non tocca, neppure di transenna, la parte "tecnica" dell'affiliazione d'ufficio, ma ritorna su una res iudicata.
Semmai dunque, per remota ipotesi, questo atto della signora __________ fosse ritenuto a tutti gli effetti come un ricorso, lo scrivente Ufficio postula una decisione di irricevibilità, in ragione del chiaro principio ne bis in idem." (VI)
Alla ricorrente è stata concessa facoltà di esprimersi in merito. La signora __________ ha recapitato un ulteriore lungo scritto in lingua tedesca il 30 ottobre 2001. Il giudice delegato ha rammentato alla ricorrente il dovere di rivolgersi al TCA in lingua italiana. Con scritto 7 novembre 2001 (X) la signora ha recapitato sue osservazioni in merito cui ha annessa documentazione. Non sono state chieste ulteriori osservazioni alla Cassa. In merito a dette osservazioni 7 novembre 2001 si tornerà in corso di motivazione se necessario.
Considerato in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 26c cpv. 2 della Legge organica giudiziaria civile e penale e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 26 ottobre 1999 nella causa D.C., I 623/98; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa G.H., H 304/99).
2.2. L’amministrazione interpellata rileva come la questione sottoposta a giudizio sia già stata oggetto di una decisione amministrativa che ha subito il controllo giudiziario sino alla più alta istanza del Paese. Da ciò deduce l’irricevibilità del ricorso in discussione. La tesi non può essere seguita. Le due decisioni in discussione trovano fondamento in norme della legislazione relativa all’assicurazione malattia diverse tra loro ed hanno oggetto diverso. Con la decisione amministrativa in discussione l’UAM ha proseguito la trattazione della procedura e si può quindi ritenere che la decisione 29 agosto 2001 sia la conseguenza della decisione del 31 agosto 2000. In altri termini i contenuti delle due decisioni non sono sovrapposti ma complementari. Il 31 agosto 2000, contrariamente ad altri provvedimenti dell’amministrazione di analoga natura, l’UAM ha deciso che la signora __________ non potesse beneficiare dell’esenzione dall’obbligo di assicurazione, ha fissato l’obbligo teorico di assicurarsi per la ricorrente a partire dal 1 gennaio 1996 ed ha obbligato la stessa ad iscriversi presso un assicuratore malattia autorizzato con ordine di produrre una attestazione entro 30 giorni. Con la decisione UAM dell’agosto 2001 l’amministrazione ha ordinato l’iscrizione presso la __________ dal 1 settembre 2001 e, soprattutto, la percezione del sovrappremio ai sensi dell’art. 5 cpv. 2 LAMal e 8 OAMal. Il ricorso appare quindi ricevibile contro la decisione su reclamo del 20 settembre scorso.
Il gravame appare ricevibile anche per quanto riguarda l’aspetto formale. In effetti la signora __________ ha saputo sufficientemente esporre i motivi della sua opposizione alla decisione amministrativa.
Nel merito
2.3. Nelle sue argomentazioni la signora __________ ritorna su questioni di fondo già analizzate da questo TCA e già valutate anche dal TFA nella sentenza citata. Resta il quesito a sapere se sia giustificata l’iscrizione d’ufficio della ricorrente presso la __________ e se sia giustificato l’ordine di percepire il sovrappremio.
2.4. Per quanto concerne l’iscrizione d’ufficio della ricorrente presso la Cassa Malati __________ va rilevato che, se data la premessa dell’obbligo di assoggettamento all’assicurazione obbligatoria delle cure medico sanitarie, in virtù dell’art. 19 LCAMal il “Consiglio di Stato fa iscrivere d’ufficio, previa diffida scritta, le persone soggette”. In casu l’assicurata ricorrente non può più porre in discussione, come invece fa, i presupposti del suo obbligo di appartenere agli assicurati della LAMal per le cure medico sanitarie di base. La problematica è stata risolta definitivamente dal TFA nella sentenza 6 luglio 2001. D’altro canto l’UAM ha diffidato, conformemente al testo di legge, ad iscriversi presso un assicuratore. La mancata iscrizione ha comportato l’iscrizione d’ufficio. Che il compito sia stato assunto dall’UAM in seno all’Istituto delle assicurazioni sociali trova una sua base legale nell’art. 12 RCAMal del seguente tenore:
" 1L’ iscrizione d’ufficio delle persone o delle famiglie non iscritte ad una Cassa malati convenzionata è ordinata dall’Istituto delle assicurazioni sociali, previa diffida scritta.”
In casu quindi la decisione, su questo specifico punto, appare corretta ed ossequia gli obblighi imposti dalla legge.
2.5. Per quanto attiene all’obbligo fatto all’assicuratore di percepire il sovrappremio per constatata affiliazione tardiva occorre evidenziare come per l'art. 5 cpv. 2 LAMal
" In caso d’affiliazione tardiva, l’assicurazione inizia dal giorno dell’affiliazione. L’assicurato deve pagare un supplemento di premio se il ritardo non è giustificabile. Il Consiglio federale ne stabilisce i tassi indicativi, tenendo conto del livello dei premi nel luogo di residenza dell’assicurato e della durata del ritardo. Se il pagamento del supplemento risulta oltremodo gravoso per l’assicurato, l’assicuratore lo riduce, considerate equamente la situazione dell’assicurato e le circostanze del ritardo.
Secondo l'art. 8 OAMal
" 1 Il supplemento di premio in caso d’affiliazione tardiva, previsto nell’articolo 5 capoverso 2 della legge, è riscosso per una durata pari al doppio di quella del ritardo d’affiliazione. Esso è compreso tra il 30 ed il 50 per cento del premio. L’assicuratore stabilisce il supplemento secondo la situazione finanziaria dell’assicurato. Se il pagamento del supplemento risulta oltremodo gravoso per l’assicurato, l’assicuratore stabilisce un tasso inferiore al 30 per cento, considerate equamente la situazione dell’assicurato e le circostanze del ritardo."
Va allora definito qui il concetto di ritardo giustificabile desumibile dall’art. 5 cpv. 2 LAMal. La legge va interpretata sulla base del suo testo letterale. Secondo la giurisprudenza si può derogare dal senso letterale di un testo chiaro, tramite interpretazione, solo se vi sono ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, le quali permettono di presumere che il testo di legge non esprime il vero senso della disposizione in oggetto (DTF 119 V 429; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 4452; VSI, 1993, p. 133; Pratique VSI 1993 p. 263; RAMI 1993 p. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; 117 V 5; Imboden/Rhinow/Krähemann, Schweizerische Verwaltungsrecht- sprechung, no. 21b IV).
Se il testo non è assolutamente chiaro oppure se sono possibili più interpretazioni, conviene ricercare qual è la vera portata della norma, desumendola da tutti gli elementi che vanno considerati ossia dai lavori preparatori, dallo scopo della norma, dal suo spirito, così come dai valori sui quali si fonda o ancora tramite la relazione con le altre norme legali (DTF 119 V 429 cons. 5a.; 118 Ib 191 cons. 5: 117 V 109; Pratique VSI 1993 p. 3 cons. 3 e rif. ivi citati; DTF 116 II 415 cons. 5b, 527 cons. 2b e 578 con s. 2b).
Il concetto di "ritardo giustificabile" non appare chiaro e necessita quindi di essere interpretato.
In proposito nel messaggio del Consiglio federale concernente la revisione dell'assicurazione malattia del 6 novembre 1991 viene precisato che (p. 50):
" (…)
Se l'interessato si assicura o è assicurato d'ufficio (giusta l'art. 6 cpv. 2) dopo il termine di tre mesi, l'assicurazione non è retroattiva; essa inizia a decorrere dal giorno dell'affiliazione. Le spese delle cure fornite prima di questa data saranno pertanto a carico dell'assicurato. Non si possono esigere premi arretrati, ma l'assicuratore imporrà all'assicurato che si è affiliato tardivamente un premio più elevato rispetto a quello degli altri suoi assicurati. Egli fissa personalmente l'importo del supplemento di premio attenendosi ai limiti fissati dal Consiglio federale, abilitato a stabilirne i tassi indicativi. Questi devono tenere conto del livello dei premi di tutti gli assicuratori che operano nella regione in questione e della durata del ritardo, vale a dire, rispettivamente, dei costi dell'assicurazione delle cure medico‑sanitarie nella regione e della misura in cui l'interessato non ha dato il proprio contributo alla solidarietà con gli altri assicurati. Se il ritardo è da ricondurre a un impedimento grave, quale una malattia o un infortunio, non viene prelevato un premio più elevato. Se il ritardo non è scusabile ma il pagamento del supplemento di premio risulta gravoso per l'interessato, l'assicuratore deve ridurlo tenendo equamente conto della situazione (finanziaria, familiare, ecc.) dell'assicurato e delle circostanze del ritardo (ad esempio l'ignoranza della lingua).
L'articolo 5 capoverso 2 seconda frase avrà senza dubbio un effetto dissuasivo per chiunque è tentato di abusare del sistema aderendovi soltanto al momento in cui necessita di cure onerose o quando manifesta maggiore predisposizione alla malattia. Casi del genere dovrebbero comunque essere rari, poiché presuppongono che l'interessato si sia sottratto al controllo e all'affiliazione d'ufficio (cfr. art. 6). Inoltre, coloro che non si sottopongono tempestivamente all'assicurazione obbligatoria incorrono in sanzioni penali (art. 83)."
Dal tenore del messaggio risulta che il Consiglio federale non ha concretizzato il concetto in esame, limitandosi a rilevare – a titolo meramente esemplativo che sono scusabili i ritardi riconducibili ad impedimenti gravi quali malattia e infortuni. L’esecutivo federale fa riferimento ad un impedimento grave tale da essere d’ostacolo oggettivo ad una affiliazione tempestiva. La severità della condizione posta discende chiaramente dallo scopo della nuova LAMal che vuole applicato significativamente il principio della solidarietà tra assicurati.
L'elenco dei motivi rammentati nel messaggio (introdotto dall’espressione “quali”) non va considerato esaustivo. Altri fattori, secondo questa Corte, potrebbero infatti giustificare un'affiliazione tardiva.
Neppure la dottrina approfondisce il concetto. Maurer (Das neue Krankenversicherungsrecht, Basilea e Francoforte 1996, p. 39) indica unicamente che il premio supplementare va considerato un vero e proprio supplemento punitivo ("Strafzuschlag"). Da qui discende che l'omissione in cui incorre l'assicurato non può trovare giustificazione nell'ignoranza della legge (DTF 113 V 88) o nel mancato intervento di controllo dello Stato (cfr. TCA 25.4.2000 in re E.J, inc. 36.99.173 ancora sub judice).
La questione non merita comunque particolare approfondimento e non impone soluzione in questa sede avendo la ricorrente sollevato unicamente argomenti atti, secondo la sua valutazione, a non essere obbligatoriamente iscritta tra gli assicurati obbligatori e non argomenti tali da giustificare il suo ritardo. In concreto l’inazione della ricorrente appare ingiustificata ed il suo ritardo appare non scusabile, la signora __________ abita in Ticino da anni e meglio dal mese di marzo 1992, la stessa non poteva non conoscere l’esistenza della LAMal che ha fatto, tra l’altro, oggetto di una votazione popolare prima della sua entrata in vigore. E’ comunque circostanza risaputa, almeno per le persone che risiedono all’interno del Paese, che la LAMal imponga un obbligo di assicurazione per le spese medico sanitarie. Va quindi ritenuto un ritardo ingiustificato che impone l’applicazione di un supplemento di premio ai sensi di legge.
2.6. La ricorrente invoca difficoltà d’ordine finanziario relative al pagamento della Cassa Malati, e con ciò implicitamente contesta il supplemento di premio imposto dalla decisione amministrativa impugnata. La questione dell'ammontare del supplemento di premio richiesto - e, quindi, la questione della proporzionalità dello stesso - non va esaminata in questa sede poiché possono essere sottoposti a verifica giudiziale soltanto i rapporti giuridici sui quali l'amministrazione competente si è pronunciata con una decisione vincolante (DTF 110 V 51 considerandi 3b e sentenze ivi citate): la decisione costituisce il presupposto e il contenuto della contestazione sottoposta all'esame giudiziale (DTF 110 V 51 consid. 3b, DTF 105 V 276 consid. 1, DTF 104 V 180, DTF 102 V 152, STFA 23 marzo 1992 in re G.C., STCA 4 maggio 1992 in re G.V.; Gygi, Bundesverwaltungrechtspflege, pag. 44 in fine).
La questione potrà essere affrontata, semmai, nell'ambito di un eventuale ricorso interposto contro la decisione (su opposizione) dell'assicuratore contro le malattie che definirà l'importo del supplemento richiesto.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti