Raccomandata
Incarto n. 35.2018.101 cr
Lugano 12 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Cinzia Raffa Somaini, vicecancelliera
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso dell’11 ottobre 2018 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 14 settembre 2018 emanata da
CO 1 rappr. da: RA 2 in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. In data 13 settembre 2013 RI 1, nata nel 1961, a quel momento addetta alle pulizie per conto della ditta __________ di __________ (nel frattempo fallita) - e, perciò, assicurata d’obbligo contro gli infortuni presso l’CO 1 - è caduta nella vasca da bagno, riportando un trauma contusivo distorsivo alla spalla destra, con re-rottura del tendine sovraspinato, come attestato dal dr. __________ (cfr. doc. 4 fascicolo 2).
A seguito dell’accaduto, in data 16 gennaio 2014 il dr. __________ ha proceduto ad un intervento di ricostruzione della cuffia dei rotatori della spalla destra con acromioplastica, borsectomia e tenotomia e tenodesi del caput lungo del bicipite spalla destra (doc. 13 fascicolo 2).
L’Istituto assicuratore ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2. Il 28 agosto 2014, mentre stava svolgendo una seduta di fisioterapia, l’assicurata è nuovamente caduta, picchiando la spalla sinistra (doc. 76 fascicolo 2).
In tale occasione ella ha riportato, come attestato dal dr. __________, una lesione della cuffia dei rotatori, con lesione del tendine sovraspinato e lesione parziale del tendine sottoscapolare della spalla sinistra (doc. 78 fascicolo 2).
L’interessata è stata sottoposta ad un intervento di ricostruzione della cuffia in data 2 giugno 2016 (doc. 29 fascicolo 1), seguito in data 19 gennaio 2017 da un intervento di impianto di una protesi totale inversa alla spalla sinistra (doc. 64 fascicolo 1).
Anche questo caso è stato assunto dall’Istituto assicuratore.
1.3. Con comunicazione del 29 gennaio 2018, l’CO 1 ha posto termine da subito alle prestazioni a titolo di spese di cura, informando l’interessata di ritenerla abile al lavoro nella misura massima possibile a partire dal 1° marzo 2018 (doc. 105 fascicolo 1).
A fronte delle contestazioni sollevate da RA 1 per conto dell’assicurata, lamentando un peggioramento della situazione alla spalla destra (doc. 117 fascicolo 1), con decisione formale del 19 luglio 2018, l’assicuratore infortuni ha rifiutato di assegnare all’interessata una rendita d’invalidità (in difetto di un grado di invalidità minimo del 10%), attribuendole per contro un’indennità per menomazione dell’integrità (IMI) del 30% (doc. 128 fascicolo 1).
A seguito dell’opposizione interposta dall’assicurata, sempre rappresentata da RA 1 (cfr. doc. 136 fascicolo 1), in data 14 settembre 2018, l’CO 1 ha confermato il contenuto della sua prima decisione (cfr. doc. D).
1.4. Con tempestivo ricorso dell’11 ottobre 2018, RI 1, sempre rappresentata da RA 1, ha chiesto che l’amministrazione venga condannata a corrisponderle una rendita di invalidità a partire dal 1° marzo 2018.
A sostegno delle proprie pretese, l’insorgente ha fatto valere l’impossibilità di potere svolgere delle attività adeguate nella misura massima possibile, come ritenuto dal medico __________ dell’amministrazione, ma contestato dal dr. __________. Quest’ultimo, alla luce della scarsa funzionalità di entrambe le spalle dell’assicurata e, in particolare della spalla sinistra, ha difatti concluso che la stessa sia totalmente inabile al lavoro in qualsiasi attività.
La legale dell’assicurata ha contestato il modo di procedere dell’assicuratore LAINF, il quale, nonostante le chiare attestazioni dello specialista curante, ha in maniera immotivata considerato maggiormente probante l’apprezzamento del proprio medico fiduciario.
A fronte di valutazioni diametralmente opposte, a parere dell’insorgente l’amministrazione avrebbe quantomeno dovuto ordinare una perizia ortopedica da parte di un medico esterno all’Istituto assicuratore prima di potersi esprimere a proposito della (eventuale) capacità lavorativa residua dell’interessata e, di conseguenza, all’eventuale diritto ad una rendita di invalidità (doc. I).
1.5. L’CO 1, in risposta, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (doc. III).
1.6. In data 26 ottobre 2018, la ricorrente ha comunicato al TCA di non avere ulteriori prove da presentare (doc. V).
Tale comunicazione è stata trasmessa all’amministrazione (doc. VI), per conoscenza.
in diritto
in ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull’organizzazione giudiziaria (cfr. STF 9C_699/2014 del 31 agosto 2015, in particolare consid. 5.2, 5.3 e 6.1; STF 8C_452/2011 del 12 marzo 2012; STF 8C_855/2010 dell'11 luglio 2011; STF 9C_211/ 2010 del 18 febbraio 2011, consid. 2.1; STF 9C_792/2007 del 7 novembre 2008; STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999. Vedi pure: STF 9C_807/2014 del 9 settembre 2015; STF 9C_585/2014 dell’8 settembre 2015).
nel merito
2.2. Oggetto della lite è la questione di sapere se l’Istituto assicuratore convenuto era legittimato a rifiutare all’assicurata il diritto ad una rendita d’invalidità, oppure no.
Non è, invece, oggetto di controversia, ed esula quindi dalla presente vertenza, l’entità dell’IMI riconosciuta dall’CO 1.
2.3. Secondo l'art. 18 cpv. 1 LAINF, l'assicurato invalido (art. 8 LPGA) almeno al 10 per cento a seguito d'infortunio ha diritto alla rendita di invalidità.
Secondo l'art. 8 cpv. 1 LPGA, è considerata invalidità l'incapacità al guadagno totale o parziale presumibilmente permanente o di lunga durata.
Da parte sua, l'art. 16 LPGA prevede che, per valutare il grado d’invalidità, il reddito che l’assicurato invalido potrebbe conseguire esercitando l’attività ragionevolmente esigibile da lui dopo la cura medica e l’eventuale esecuzione di provvedimenti d’integrazione, tenuto conto di una situazione equilibrata del mercato del lavoro, è confrontato con il reddito che egli avrebbe potuto ottenere se non fosse diventato invalido.
L'Alta Corte, nella RAMI 2004 U 529, citata in precedenza, ha rilevato che anche l'art. 16 LPGA non ha modificato le modalità per la fissazione del grado di invalidità dell'assicurato previsto dai previgenti art. 28 cpv. 2 LAI e art. 18 cpv. 2 seconda frase LAINF.
Nella stessa pronunzia la nostra Corte federale ha quindi concluso che anche in ambito LAINF la giurisprudenza relativa ai concetti di incapacità lavorativa, incapacità al guadagno e invalidità continua a mantenere la sua validità anche in seguito all'introduzione della LPGA.
Due sono, dunque, di norma gli elementi costitutivi dell'invalidità:
1. il danno alla salute fisica o psichica (fattore medico);
2. la diminuzione della capacità di guadagno (fattore economico).
Tra il danno alla salute e l'incapacità di guadagno deve inoltre intercorrere un nesso causale (fattore causale). Nell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni deve esserci per giunta un nesso causale, naturale ed adeguato, tra il danno alla salute e l'infortunio.
L'invalidità, concetto essenzialmente economico, si misura in base alla riduzione della capacità di guadagno e non secondo il grado di menomazione dello stato di salute.
D'altro canto, poiché l'incapacità di guadagno importa unicamente nella misura in cui dipende da un danno alla salute, la determinazione dell'invalidità presuppone preliminarmente adeguati accertamenti medici che rilevino il danno in questione.
Spetta al medico fornire una precisa descrizione dello stato di salute dell'assicurato e di tracciare un esatto quadro degli impedimenti ch'egli incontra nell'esplicare determinate funzioni.
Il medico indicherà per prima cosa se l'assicurato può ancora svolgere la sua professione, precisando quali sono le controindicazioni in quell'attività e in altre analoghe.
Egli valuterà finalmente il grado dell'incapacità lavorativa che gli impedimenti provocano sia nella professione attuale sia nelle altre relativamente confacenti (cfr., su questi aspetti, la STFA del 20 aprile 2004 nella causa K., I 871/02 e la STFA del 18 marzo 2002 nella causa M., I 162/01).
L'invalidità, proprio perché concetto essenzialmente economico, si misura raffrontando il reddito che l'assicurato avrebbe potuto conseguire se non fosse divenuto invalido con quello ch'egli può tuttora o potrebbe realizzare, benché invalido, sfruttando la residua capacità lavorativa in attività da lui ragionevolmente esigibili, in un mercato del lavoro equilibrato, dopo l'adozione di eventuali provvedimenti integrativi (cfr. art. 16 LPGA).
Il grado di invalidità corrisponde alla differenza, espressa in percentuale, tra il reddito ipotetico conseguibile senza invalidità e quello, non meno ipotetico, conseguibile da invalido.
La giurisprudenza federale ha, più volte, confermato il principio che, nella determinazione dell'invalidità, non c'è la possibilità di fondarsi su una valutazione medico-teorica del danno alla salute dovuto all'infortunio e che occorre, sempre, basarsi sulle conseguenze economiche di tale danno.
Ciò nondimeno, se il danno alla salute non è tale da imporre un cambiamento di professione, il giudizio sull’incapacità lavorativa non esprimerà valori superiori all’incapacità lavorativa indicata dal medico. Questo perché si suppone che esplicando tutto l’impegno professionale che la restante capacità lavorativa medico-teorica ancora permette di sviluppare, l’assicurato esprima una capacità di guadagno della medesima proporzione (cfr. RAMI 1993 U 168, p. 100; DTF 114 V 313 consid. 3b; STCA del 21 marzo 1995 nella causa S. F., 31 maggio 1995 nella causa E. D., 7 giugno 1995 nella causa M. Z., 26 febbraio 1996 nella causa G. P.).
2.4. Nel caso concreto, litigiosa è la valutazione dell’esigibilità lavorativa.
Secondo l’Istituto assicuratore convenuto, in base al parere del proprio medico fiduciario, l’assicurata sarebbe da ritenere completamente abile al lavoro in attività sostitutive adeguate (cfr. doc. 101 fascicolo 1, pag. 6: “… in un’attività che rispetta l’esigibilità definita l’assicurata è abile al 100% (senza pause supplementari con rendimento completo).”)
La ricorrente, per contro, basandosi su quanto più volte attestato dal proprio medico specialista curante, dr. __________, ha addotto di essere limitata nello svolgimento di qualsiasi attività (cfr. doc. 87 fascicolo 1: “la paziente, secondo me, presenta un’inabilità lavorativa completa per qualsiasi attività”).
Il TCA constata che la decisione di rendita emanata dall’CO 1 trova il proprio fondamento, per quanto riguarda l’apprezzamento dell’esigibilità lavorativa, nel rapporto del dr. __________ relativo alla visita di chiusura del 1° dicembre 2017.
In quell’occasione, il medico fiduciario ha ritenuto l’assicurata pienamente abile al lavoro nell’esercizio di attività rispettose della seguente esigibilità lavorativa:
" (…)
Sollevare e portare: l’assicurata è in grado di sollevare pesi molto leggeri fino all’altezza dei fianchi senza limitazione, pesi leggeri da 5 a 10 kg talvolta, pesi medi da 10 a 25 kg di rado o mai, pesi pesanti e molto pesanti mai. L’assicurata è in grado di sollevare oltre l’altezza del petto pesi fino a 5 kg solamente di rado utilizzando prevalentemente l’arto superiore destro e con una certa difficoltà, sollevare oltre l’altezza del petto pesi superiori ai 5 kg mai.
Maneggio di attrezzi: l’assicurata è in grado di maneggiare attrezzi leggeri e di precisione senza limitazione, attrezzi medi talvolta, pesanti e molto pesanti, la rotazione della mano è possibile senza limitazione a destra, con difficoltà e raramente a sinistra.
Posizione e mobilità: lavori sopra la testa mai più esigibili, rotazione del busto spesso, posizione seduta e inclinata in avanti molto spesso, posizione in piedi e inclinata in avanti, posizione inginocchiata con flessione delle ginocchia senza limitazioni.
Posizione di lunga durata: l’assicurata è in grado di mantenere la posizione seduta e la posizione in piedi senza limitazione, così come la posizione a libera scelta.
Spostamento: l’assicurata è in grado di camminare anche per lunghi tratti e anche su terreno accidentato e di salire le scale senza limitazione. Salire le scale a pioli mai.
L’uso delle due mani è possibile a condizione utilizzando prevalentemente la destra, equilibrio e stare in equilibrio possibile.” (Doc. 101 fascicolo 1, pag. 6)
Di parere opposto il dr. __________, spec. FMH in chirurgia ortopedica, il quale, con rapporto del 5 febbraio 2018 ha osservato che:
" (…)
Non concordo con la vostra presa di posizione/decisione concernente la capacità lavorativa della paziente.
La paziente presenta dei postumi infortunistici ad entrambe le spalle con attualmente una funzionalità delle due spalle molto limitata, in particolare alla spalla sx che è praticamente immobilizzata con anche una spalla dx che è molto limitata concernente dei movimenti di abduzione e rotazione impedendo alla paziente di svolgere anche dei semplici movimenti e compiti della vita quotidiana necessitando praticamente costantemente l’aiuto di una terza persona, sia il marito o la figlia. Sotto questo aspetto non penso che la signora RI 1 sia in grado di svolgere qualsiasi attività professionale e dunque continuo a ritenerla inabile in misura completa per qualsiasi lavoro.
Di conseguenza penso che la decisione concernente un’abilità lavorativa dovrà essere rivalutata.” (Doc. 108 fascicolo 1)
Il dr. __________ ha poi ribadito la propria posizione con referto del 17 aprile 2018, nel quale, dopo avere nuovamente visitato l’assicurata in data 16 aprile 2018 e avere sottolineato come entrambe le spalle presentino delle limitazioni funzionali, in particolare quella sinistra, ha concluso che “per quanto riguarda l’abilità lavorativa la paziente rimane inabile nella misura completa e questo probabilmente a titolo definitivo” (doc. 116 fascicolo 1).
Apprezzamento che il dr. __________ ha poi ancora avuto modo di ribadire nel referto del 14 agosto 2018, nel quale ha espressamente indicato di non concordare con il parere espresso dal dr. __________, per le seguenti ragioni:
" (…)
La signora RI 1 ha subito diversi interventi alla due spalle dopo diversi infortuni e che attualmente presenta delle funzionalità di entrambe le spalle molto ridotte, ed in particolare della spalla sx che presenta praticamente una mobilità quasi nulla. La paziente riferisce dei dolori continui e non riesce più a svolgere le attività di casalinga, le più semplici rendendo necessario l’aiuto di una terza persona, come anche l’assunzione di regolarmente di antiinfiammatori e antidolorifici. Tenendo conto della scarsa funzionalità di entrambe le spalle ed in particolare della spalla sinistra, associato a dei dolori cronici delle due spalle, ritengo illusorio la possibilità della paziente di riprendere un’attività professionale di qualsiasi tipo.
Dunque sotto questo aspetto la ritengo inabile al 100% per tutte le attività lavorative e di conseguenza non concordo con la decisione presa dal dr. __________ che conferma un’abilità al 100% per delle attività lavorative leggere. (…).” (Doc. 141 fascicolo 1)
Preso atto di tali referti, il dr. __________, con apprezzamento medico del 7 settembre 2018, ha nuovamente ritenuto l’assicurata abile al 100% in attività leggere rispettose dell’esigibilità lavorativa espressa in data 1° dicembre 2017, la quale a suo parere ha già tenuto conto della bilateralità delle affezioni presentate dall’interessata alle spalle (doc. 147 fascicolo 1).
2.5. Per costante giurisprudenza, in un procedimento assicurativo sociale l'amministrazione è parte solo dopo l'instaurazione della controversia giudiziale mentre invece nella fase che precede la decisione essa è un organo amministrativo incaricato di attuare il diritto oggettivo (cfr. RAMI 1997 U 281, p. 282; DTF 104 V 209; STFA U 259/02 dell'8 luglio 2003 consid. 2.1.1; U. Meyer-Blaser, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in BJM 1989, p. 30ss.).
Nella DTF 125 V 351 seg. (= SVR 2000 UV Nr. 10 p. 33 ss. e RAMI 1999 U 356 p. 572), la nostra Corte federale ha ribadito che ai rapporti allestiti da medici alle dipendenze di un'assicurazione deve essere riconosciuto pieno valore probante, a condizione che essi si rivelino essere concludenti, compiutamente motivati, di per sé scevri di contraddizioni e, infine, non devono sussistere degli indizi che facciano dubitare della loro attendibilità. Il solo fatto che il medico consultato si trovi in un rapporto di dipendenza con l'assicuratore, non permette già di metterne in dubbio l'oggettività e l'imparzialità.
Devono piuttosto esistere delle particolari circostanze che permettano di ritenere come oggettivamente fondati i sospetti circa la parzialità dell'apprezzamento.
In una sentenza 8C_216/2009 del 28 ottobre 2009, pubblicata in DTF 135 V 465 consid. 4.4 e consid. 4.7, il Tribunale federale ha precisato che il giudice delle assicurazioni sociali può fondare la propria sentenza su rapporti allestiti da medici che si trovano alle dipendenze dell’amministrazione, a condizione che non sussista dubbio alcuno, nemmeno il più lieve, a proposito della correttezza delle conclusioni contenute in tali rapporti. Sempre secondo l’Alta Corte, dal principio della parità delle armi che la Corte europea dei diritti dell’uomo ha dedotto dall’art. 6 cpv. 1 CEDU, discende che gli assicurati sono legittimati a mettere in dubbio l’affidabilità dei rapporti dei medici interni all’amministrazione mediante dei mezzi di prova propri. Fra questi mezzi di prova entrano in linea di conto, in particolare, anche le certificazioni dei medici curanti.
Trattandosi invece di perizie affidate dagli assicuratori sociali a medici esterni all’amministrazione o a servizi specializzati indipendenti in ossequio alla procedure di cui all’art. 44 LPGA, esse godono di piena forza probatoria, a condizione che non esistano indizi concreti che ne mettano in dubbio l’affidabilità (cfr. STF 8C_839/2016 del 12 aprile 2017 consid. 3.2 e 8C_862/2014 del 2 aprile 2015 consid. 3.2 e riferimenti ivi citati).
Per quel che concerne il valore probante di un rapporto medico, determinante è che esso sia completo sui temi sollevati, che sia fondato su esami approfonditi, che tenga conto delle censure sollevate dalla persona esaminata, che sia stato redatto in piena conoscenza dell'anamnesi, che sia chiaro nella presentazione del contesto medico e che le conclusioni dell'esperto siano motivate (cfr. SVR 2002 IV Nr. 21 p. 63; DTF 125 V 352; RAMI 1991 U 133, p. 311 consid. 1, 1996 U 252, p. 191ss.; DTF 122 V 160 ss., consid. 1c e riferimenti).
L'elemento rilevante per decidere circa il valore probante, non è né l'origine del mezzo di prova né la sua designazione quale rapporto oppure quale perizia, ma semplicemente il suo contenuto (cfr. DTF 125 V 352 consid. 3a e riferimenti).
È infine utile osservare che se vi sono dei rapporti medici contraddittori, il giudice non può evadere la vertenza senza valutare l’intero materiale e indicare i motivi per cui egli si fonda su un rapporto piuttosto che su un altro. Al riguardo va, tuttavia, precisato che non si può pretendere dal giudice che raffronti i diversi pareri medici e parimenti esponga correttamente da un punto di vista medico, come farebbe un perito, i punti in cui si evidenziano delle carenze e qual è l’opinione più adeguata (cfr. STFA I 811/03 del 31 gennaio 2005, consid. 5 in fine; STFA I 673/00 dell’8 ottobre 2002; SVR 2000 UV Nr. 10 p. 35 consid. 4b).
2.6. Nella concreta evenienza, questa Corte ritiene di non può confermare la decisione dell’amministrazione di considerare RI 1 in grado di svolgere, a tempo pieno e con un rendimento completo, delle attività sostitutive leggere adeguate. In effetti, riguardo alla valutazione dell’esigibilità lavorativa (che sta alla base della determinazione del grado d’invalidità), agli atti di causa figurano referti specialistici contraddittori – da una parte quelli del dr. __________, dall’altra quelli elaborati dal dr. __________ - che non gli consentono di decidere, con la necessaria tranquillità, in un senso oppure nell’altro.
In simili casi, la giurisprudenza federale prevede che la vertenza non possa essere decisa basandosi sull’uno o sull’altro dei pareri a disposizione ma che occorre ordinare una perizia ad opera di un medico indipendente secondo la procedura di cui all’art. 44 LPGA oppure una perizia giudiziaria (cfr. STF 8C_456/2010 del 19 aprile 2011 consid. 3; in questo stesso si veda pure la STF 8C_943/2010 del 9 novembre 2011 consid. 3.2).
È vero che in passato, in controversie concernenti assicurati che avevano subito un danno infortunistico agli arti superiori, segnatamente una rottura della cuffia dei rotatori, il TCA aveva di regola ammesso una completa capacità lavorativa in attività idonee.
La fattispecie sub judice si differenzia, tuttavia, dalle precedenti per il motivo che all’insorgente è stata nel frattempo impiantata una protesi inversa della spalla sinistra.
Tale circostanza potrebbe giustificare una diversa soluzione e merita, quindi, di essere approfondita mediante una perizia specialistica esterna, come del resto già deciso dal TCA in un’analoga vicenda oggetto della sentenza 35.2018.1 del 12 ottobre 2018.
In quel caso, infatti, questo Tribunale ha rinviato gli atti all’amministrazione per nuovi accertamenti peritali, ritenendo indispensabile chiarire se, effettivamente come preteso dallo specialista privatamente consultato dall’assicurato, in caso di protesi inverse non si possa concludere per una piena esigibilità lavorativa in attività adatte, dato che trattandosi di un impianto anatomico, si può andare incontro ad un’usura accelerata, come pure a fratture dell’acromio e ad un eccessivo affaticamento del muscolo deltoide, motivo per il quale “… anche con un intervento perfettamente riuscito e un risultato considerato come normale, la funzione della spalla di un portatore di protesi inversa non può e non deve essere considerata come normale”.
Nel caso di specie, tale soluzione appare tanto più indispensabile, posto che l’assicurata, oltre alla protesi inversa alla spalla sinistra, presenta importanti limitazioni funzionali anche alla spalla destra.
2.7. In una sentenza di principio 9C_243/2010 del 28 giugno 2011, pubblicata in DTF 137 V 210, il Tribunale federale ha preso posizione sulle critiche rivolte alla giurisprudenza federale relativa al valore probatorio delle perizie dei Servizi di accertamento medico (SAM; art. 72bis cpv. 1 OAI), dal profilo della conformità alla CEDU e alla Costituzione. In quella pronunzia, l’Alta Corte ha pure precisato in quali casi il Tribunale cantonale deve allestire direttamente una perizia giudiziaria e in quali altri può rinviare gli atti all'assicuratore per un complemento istruttorio.
Il TF ha, al riguardo, sviluppato le seguenti considerazioni:
" (…).
4.4.1.1 Ist das Gutachten einer versicherungsinternen oder -externen Stelle nicht schlüssig und kann die offene Tatfrage nicht anhand anderer Beweismittel geklärt werden, so stellt sich das Problem, inwieweit die mit der Streitsache befasste Beschwerdeinstanz noch die Wahl haben soll zwischen einer Rückweisung der Sache an die Verwaltung, damit diese eine neue oder ergänzende Expertise veranlasse, und der Einholung eines Gerichtsgutachtens. Das Bundesgericht hat dazu jüngst festgehalten, die den kantonalen Gerichten zufallende Kompetenz zur vollen Tatsachenprüfung (Art. 61 lit. c ATSG) sei nötigenfalls durch Einholung gerichtlicher Expertisen auszuschöpfen (BGE 136 V 376 E. 4.2.3 S. 381). Dies schliesst ein, dass die erstinstanzlichen Gerichte diese Befugnis nicht ohne Not durch Rückweisung an die Verwaltung delegieren dürfen.
4.4.1.2 Die Vorteile von Gerichtsgutachten (anstelle einer Rückweisung an die IV-Stelle) liegen in der Straffung des Gesamtverfahrens und in einer beschleunigten Rechtsgewährung. Die direkte Durchführung der Beweismassnahme durch die Beschwerdeinstanz mindert das Risiko von - für die öffentliche Hand und die versicherte Person - unzumutbaren multiplen Begutachtungen. Zwar gilt die Sozialversicherungsverwaltung mit Blick auf die differenzierten Aufgaben und die dementsprechend unterschiedliche funktionelle und instrumentelle Ausstattung der Behörden in der Instanzenabfolge im Vergleich mit der Justiz als regelmässig besser geeignet, Entscheidungsgrundlagen zu vervollständigen (BGE 131 V 407 E. 2.1.1 S. 411). In der hier massgebenden Verfahrenssituation schlägt diese Rechtfertigung für eine Rückweisung indessen nicht durch.
4.4.1.3 Die Einschränkung der Befugnis der Sozialversicherungsgerichte, eine Streitsache zur neuen Begutachtung an die Verwaltung zurückzuweisen, verhält sich komplementär zu den (gemäss geänderter Rechtsprechung) bestehenden partizipativen Rechten der versicherten Person im Zusammenhang mit der Anordnung eines Administrativgutachtens (Art. 44 ATSG; vgl. oben E. 3.4). Letztere tragen zur prospektiven Chancengleichheit bei, derweil das Gebot, im Falle einer Beanstandung des Administrativgutachtens eine Gerichtsexpertise einzuholen, die Waffengleichheit im Prozess gewährleistet, wo dies nach der konkreten Beweislage angezeigt ist. Insoweit ist die ständige Rechtsprechung, wonach das (kantonale) Gericht prinzipiell die freie Wahl hat, bei festgestellter Abklärungsbedürftigkeit die Sache an den Versicherungsträger zurückzuweisen oder aber selber zur Herstellung der Spruchreife zu schreiten (vgl. statt vieler ARV 1997 Nr. 18 S. 85 E. 5d mit Hinweisen, C 85/95; Urteil vom 11. April 2000 E. 3b, H 355/99), zu ändern.
4.4.1.4 Freilich ist es weder unter praktischen noch rechtlichen Gesichtspunkten - und nicht einmal aus Sicht des Anliegens, die Einwirkungsmöglichkeiten auf die Erhebung des medizinischen Sachverhalts fair zu verteilen - angebracht, in jedem Beschwerdefall auf der Grundlage eines Gerichtsgutachtens zu urteilen. Insbesondere ist der Umstand, dass die MEDAS von der Invalidenversicherung finanziert werden, kein genügendes Motiv dafür. Doch drängt sich auf, dass die Beschwerdeinstanz im Regelfall ein Gerichtsgutachten einholt, wenn sie einen (im Verwaltungsverfahren anderweitig erhobenen) medizinischen Sachverhalt überhaupt für gutachtlich abklärungsbedürftig hält oder wenn eine Administrativexpertise in einem rechtserheblichen Punkt nicht beweiskräftig ist (vgl. die Kritik an der bisherigen Rückweisungspraxis bei Niederberger, a.a.O., S. 144 ff.). Die betreffende Beweiserhebung erfolgt alsdann vor der - anschliessend reformatorisch entscheidenden - Beschwerdeinstanz selber statt über eine Rückweisung an die Verwaltung. Eine Rückweisung an die IV-Stelle bleibt hingegen möglich, wenn sie allein in der notwendigen Erhebung einer bisher vollständig ungeklärten Frage begründet ist. Ausserdem bleibt es dem kantonalen Gericht (unter dem Aspekt der Verfahrensgarantien) unbenommen, eine Sache zurückzuweisen, wenn lediglich eine Klarstellung, Präzisierung oder Ergänzung von gutachtlichen Ausführungen erforderlich ist (siehe beispielsweise das Urteil 9C_646/2010 vom 23. Februar 2011 E. 4; vgl. auch SVR 2010 IV Nr. 49 S. 151 E. 3.5, 9C_85/2009).” (DTF 137 V 263-265)
In una sentenza 8C_59/2011 del 10 agosto 2011 - dunque successiva a quella pubblicata in DTF 137 V 210 - emanata in materia di assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale ha ribadito i principi sviluppati nella DTF 135 V 465, in particolare che, in presenza di dubbi circa l’affidabilità di rapporti allestiti da medici di fiducia, il giudice (cantonale) è libero di scegliere se ordinare direttamente una perizia giudiziaria oppure rinviare gli atti all’amministrazione affinché disponga essa stessa una perizia seguendo la procedura di cui all’art. 44 LPGA:
" Um solche Zweifel auszuräumen, wird das Gericht entweder ein Gerichtsgutachten anzuordnen oder die Sache an den Versicherungsträger zurückzuweisen haben, damit dieser im Verfahren nach Art. 44 ATSG eine Begutachtung veranlasst (BGE 135 V 465 E. 4.6 S. 471).” (STF 8C_59/2011, consid. 5.2)
Nella presente fattispecie, il TCA ritiene che siano soddisfatti i presupposti per un rinvio degli atti all’amministrazione (cfr. STF 8C_59/2011 del 10 agosto 2011 e DTF 135 V 465), già per il fatto che essa ha fondato la decisione impugnata sul parere del proprio medico fiduciario (per un caso analogo, si veda la STF 8C_757/2014 del 16 gennaio 2015 consid. 3.2).
Per le ragioni già esposte al considerando 2.6., si giustifica pertanto l’annullamento della decisione su opposizione impugnata nella misura in cui all’assicurata è stata negata una rendita d’invalidità e il rinvio degli atti all’assicuratore resistente affinché disponga un approfondimento peritale esterno (art. 44 LPGA) volto a definire l’esigibilità lavorativa tenuto conto dei danni alla salute infortunistici. Sulla scorta delle relative risultanze, l’CO 1 sarà poi chiamato a determinare di nuovo il grado dell’invalidità.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto ai sensi dei considerandi.
§ La decisione su opposizione impugnata è annullata nella misura in cui ha rifiutato il diritto ad una rendita di invalidità.
§§ Gli atti sono retrocessi all’CO 1 per complemento istruttorio e nuova decisione.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
L’CO 1 verserà all’assicurata l’importo di fr. 800 (IVA inclusa) a titolo di indennità per ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti