Raccomandata
Incarto n. 35.2016.33 mm
Lugano 2 agosto 2016
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Andrea Pedroli (in sostituzione di Ivano Ranzanici, astenuto)
redattore:
Maurizio Macchi, vicecancelliere
segretario:
Gianluca Menghetti
statuendo sul ricorso del 20 aprile 2016 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione incidentale del 14 aprile 2016 emanata da
CO 1 rappr. da: RA 2 in materia di assicurazione contro gli infortuni
ritenuto, in fatto
1.1. In data 8 marzo 2015, RI 1, a quel momento iscritto alla disoccupazione, è caduto da una scala e ha riportato, secondo il rapporto 28 agosto 2015 dell’Ospedale regionale di __________, una contusione dell’emicostato destro (cfr. doc. 16).
Nel prosieguo, egli ha lamentato importanti dolori in sede lombare (cfr. doc. 14) e alla spalla destra (cfr. doc. 71). Una RMN del tratto lombare eseguita il 20 aprile 2015, ha evidenziato la presenza di ernie discali plurisegmentali (doc. 20). La risonanza della spalla destra ha invece mostrato la rottura della cuffia rotatoria (doc. 65).
L’CO 1 ha assunto il caso e ha corrisposto regolarmente le prestazioni di legge.
1.2. Nel corso del mese di novembre 2015, l’CO 1 è stato informato dalla Cassa disoccupazione che, nel frattempo, la Sezione del lavoro aveva aperto una procedura nei confronti di RI 1 per possibile infrazione alla legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione (cfr. doc. 89).
In data 9 dicembre 2015, l’assicuratore ha quindi comunicato che, nell’attesa di conoscere l’esito degli accertamenti disposti dalla Sezione del lavoro, avrebbe interrotto il versamento dell’indennità giornaliera (cfr. doc. 96).
1.3. Con scritto del 31 marzo 2016, l’Associazione RA 1 in rappresentanza di RI 1 ha chiesto all’CO 1 di rilasciare “… una decisione formale sulla ragione per cui non versate le indennità al nostro assicurato benché egli sia a tutto oggi inabile al lavoro in seguito ad un intervento chirurgico causa infortunio. Gli accertamenti dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del lavoro nulla hanno a che vedere con le prestazioni CO 1.” (doc. 105).
Il 14 aprile 2016, l’amministrazione ha comunicato quanto segue:
" In merito alla questione in sospeso, le comunichiamo che l’Ufficio regionale di collocamento ci ha comunicato che sono ancora in corso accertamenti per verificare se il diritto alla disoccupazione era dato o meno.
Di conseguenza, fintanto che non avremo una risposta definitiva da parte loro, non possiamo più erogare prestazioni.
Se verrà confermato il mancato diritto alle indennità di disoccupazione, la CO 1 non è competente per la gestione dell’infortunio in oggetto. Infatti la CO 1 può intervenire soltanto se il diritto secondo l’art. 8 LADI è dato.
Art. 8 Presupposti del diritto:
(…).
Per i motivi di cui sopra abbiamo dovuto sospendere il versamento della nostra indennità giornaliera. Ritorneremo in merito una volta che gli accertamenti in corso saranno conclusi.” (doc. 112).
1.4. Con ricorso del 20 aprile 2016, RI 1, sempre rappresentato dalla RA 1, ha chiesto che l’CO 1 venga condannato a versargli le indennità giornaliere che gli spettano, argomentando in particolare quanto segue:
" (…).
La CO 1 non aveva nessun diritto a sospendere le prestazioni per gli intervenuti accertamenti da parte dell’Ufficio giuridico dell’Ufficio del lavoro, mal si capisce che sia questo Ufficio ad imporre le sue regole anche alla cassa disoccupazione, caso mai sarebbe questa cassa che avrebbe dovuto prendere la decisione e non questa specie d’Ufficio giuridico che tutti sappiamo perfettamente chi sono e quali siano gli obbiettivi che perseguono.” (doc. I)
1.5. L’CO 1, con la risposta di causa, ha postulato che l’impugnativa venga respinta con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto.
In particolare, a suo avviso, il ricorso deve essere trattato quale ricorso per denegata giustizia e, stante ciò, respinto in quanto “… all’amministrazione non possono essere rimproverate tempistiche dilatate per sua colpa. La convenuta ha agito in modo celere, cooperando con gli altri uffici amministrativi implicati, ed ha sempre provveduto a tenere informato l’assicurato in merito al suo agire, di modo che non può esserle imputato alcun comportamento contrario al diritto.” (doc. III).
1.6. In data 24 maggio 2016, il patrocinatore dell’assicurato si è riconfermato nel proprio ricorso, sottolineando come “… la denegata giustizia non sia interpretabile soltanto nell’asse temporale ma anche quando viene negata una prestazione a cui l’assicurato ha diritto e viene negata in modo arbitrario.” (doc. V).
1.7. In corso di causa, questo Tribunale ha appurato che l’inchiesta non è ancora terminata (cfr. doc. VII e doc. VIII).
in diritto
2.1. Giusta l’art. 49 cpv. 1 LPGA, nei casi di ragguardevole entità o quando vi è disaccordo con l’interessato l’assicuratore deve emanare per scritto le decisioni in materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni.
Secondo l’art. 52 cpv. 1 LPGA, le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
L’art. 56 cpv. 1 LPGA prevede che le decisioni su opposizione e quelle contro cui un’opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
Decisioni riguardanti la consultazione degli atti, la sospensione, la ricusa, il gratuito patrocinio oppure provvedimenti riguardanti l’accertamento della fattispecie sono, quali decisioni incidentali, escluse dall’opposizione e possono essere impugnate direttamente con ricorso (cfr. U. Kieser, ATSG-Kommentar, 2a ed., n. 30 ad art. 52).
2.2. I provvedimenti cautelari sono disposizioni che vengono emanate in vista della decisione finale, che valgono soltanto temporaneamente e che decadono con la decisione finale. Essi devono essere emanati nella forma di una decisione incidentale (cfr. U. Müller, Verwaltungsverfahren in der Invalidenversicherung, § 30 n. 2323 ss.), impugnabile direttamente con ricorso (cfr. consid. 2.1. in fine).
2.3. Nel caso di specie, con la comunicazione del 14 aprile 2016, l’istituto assicuratore ha sospeso il versamento dell’indennità giornaliera nell’attesa di conoscere l’esito degli accertamenti disposti dalla Sezione del lavoro (cfr. doc. 112).
Ora, il fatto di aver sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera sino al termine dell’inchiesta avviata dalla Sezione del lavoro non può che essere interpretato quale provvedimento cautelare, motivo per cui, alla luce di quanto indicato al consid. 2.2., la comunicazione citata in precedenza può essere trattata quale decisione incidentale, impugnabile direttamente al TCA.
È vero che l’CO 1 non l’ha esplicitamente definita come tale e che è priva dell’indicazione dei rimedi di diritto, tuttavia la comunicazione in questione, materialmente, è a tutti gli effetti una decisione. Stante ciò, e per evidenti motivi di economia processuale, questa Corte ritiene di poter entrare nel merito del ricorso interposto da RI 1.
Alla luce di quanto precede, il TCA non può pertanto seguire l’amministrazione allorquando, in sede di risposta di causa, ha sostenuto che “in assenza dell’emanazione di una decisione su opposizione impugnabile nel solco del caso in rassegna, l’CO 1 rileva che il ricorso del Sig. RI 1 può essere letto tutt’al più quale ricorso per denegata giustizia.” (cfr. doc. III – il corsivo è del redattore; si veda del resto il petito di cui al ricorso del 20 aprile 2016: “… la spettabile CO 1 è obbligata a pagare entro i prossimi 10 giorni il totale delle indennità perdita di guadagno causa infortunio.”).
2.4. Analogamente ai casi in cui è stato ritirato l’effetto sospensivo e a quelli in cui sono state ordinate delle misure provvisionali, per decidere se un provvedimento cautelare è o meno giustificato occorre procedere a una ponderazione degli interessi. In questo senso, occorre esaminare se i motivi a favore di un’immediata interruzione delle prestazioni sono più importanti rispetto a quelli che possono essere addotti a favore della soluzione contraria. Così come stabilito dalla giurisprudenza sviluppata in materia di ritiro dell’effetto sospensivo del ricorso secondo l’art. 55 PA e v.art. 97 cpv. 2 LAVS, come pure in materia di pronuncia di misure provvisionali giusta l’art. 56 PA, l’autorità dispone di un certo margine d’apprezzamento. In generale, essa fonderà la propria decisione in base ai fatti che emergono dalla documentazione a sua disposizione, senza procedere a ulteriori accertamenti, onde evitare dispendio di tempo. Trattandosi della ponderazione degli interessi a favore oppure contrari a un’immediata esecutorietà, possono avere una certa importanza le prospettive chiare circa l'esito finale della vertenza principale; non deve tuttavia sussistere alcun dubbio al riguardo (cfr. DTF 124 V 88 consid. 6a, 117 V 191 consid. 2b, come pure SVR 2001 KV Nr. 12 p. 31 e RAMI 1994 K 952 consid. 3a).
Siccome nella procedura di revisione incombe all’amministrazione l’onere di provare l’esistenza di una modifica oppure di un fatto nuovo, giustificanti la soppressione di una prestazione, l’Alta Corte federale ha dimostrato cautela nell’approvare la sospensione cautelare di prestazioni, decisa durante una procedura d’accertamento ancora in corso (cfr. B. Kobel, in: Zünd/Pfiffner Rauber [ed.], Kommentar zum Gesetz über das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, 2a ed. 2009, n. 34 ad § 17).
In effetti, in una sentenza U 411/04 del 2 febbraio 2005, riguardante una fattispecie in cui un assicuratore LAINF aveva sospeso il versamento dell’indennità giornaliera nell’attesa di conoscere le risultanze di una perizia medica da esso stesso ordinata, il TFA (dal 1° gennaio 2007: TF) ha rilevato che, nella ponderazione dei motivi a favore e contro un’immediata interruzione dei pagamenti, l'interesse dell'amministrazione a evitare misure di restituzione di prestazioni laddove potrebbe rivelarsi che esse sono state versate indebitamente è contrapposto a quello dell’assicurato consistente nel mantenimento del proprio sostentamento durante il periodo interessato dalla sospensione dell’indennità giornaliera. Al proposito, l’Alta Corte ha osservato di avere spesso deciso a favore dell’assicuratore, segnatamente quando l’esito della vertenza principale non era ancora chiaro. Tuttavia, rispetto a quelle fattispecie in cui l’interruzione definitiva delle prestazioni aveva avuto luogo al termine della procedura amministrativa, nel caso in esame, l’assicuratore non aveva sospeso le proprie prestazioni definitivamente, ma soltanto provvisoriamente, nel mezzo della procedura d’accertamento. Sempre secondo il TFA, ciò violava il principio secondo il quale l’assicuratore contro gli infortuni deve innanzitutto chiarire a sufficienza i fatti giuridicamente rilevanti e, successivamente, fondandosi sulle relative risultanze, esaminare se i pagamenti vanno soppressi. Siccome l’assicuratore aveva in un primo tempo versato l’indennità giornaliera e, pertanto, ammesso il relativo diritto dell’assicurato, esso era tenuto a dimostrare, con il grado della verosimiglianza preponderante, che la causalità con l’infortunio si era nel frattempo estinta.
In un’altra sentenza U 238/06 del 30 marzo 2007 consid. 3.2, concernente una fattispecie in cui un assicuratore LAINF, fondandosi sulle risultanze di una videosorveglianza da parte di un detective privato e della relativa interpretazione medica ordinate dall’assicuratore RC, aveva deciso segnatamente di sospendere il versamento della rendita d’invalidità in vigore, nell’attesa di conoscere gli esiti di una perizia da esso disposta, il Tribunale federale ha giudicato trattarsi di una sospensione provvisoria delle prestazioni durante l’istruttoria.
Secondo l’Alta Corte, dalla videosorveglianza e dalla valutazione medica emergevano certamente elementi a favore della fondatezza della sospensione delle prestazioni. Tuttavia, l’assicuratore stesso aveva ritenuto necessari ulteriori accertamenti, ciò a dimostrazione del fatto che i presupposti per procedere a una sospensione delle prestazioni non erano ancora adempiuti con il necessario grado di verosimiglianza.
Il TF ha quindi ritenuto che l’interesse dell’assicurato a continuare a beneficiare della rendita era preponderante rispetto a quello dell’assicuratore LAINF a sospenderne immediatamente il versamento, di modo che quest’ultimo è stato condannato a proseguire con il pagamento della prestazione in questione (in questo senso, si vedano pure la STF U 104/06 del 16 agosto 2007 consid. 4.5 e 4.6, la sentenza IV.2008.00379 del 30 giugno 2008 del Tribunale delle assicurazione del Canton Zurigo, riguardante una sospensione cautelare della rendita decisa dall’Ufficio AI nell’attesa di conoscere l’esito di un procedimento penale per truffa, nonché la STCA 35.2014.77 del 13 aprile 2016 consid. 2.16.).
2.5. La fattispecie sub judice non si differenzia, nella sostanza, da quelle trattate nelle pronunzie federali (e cantonali) citate al considerando precedente, in cui non è stata confermata la sospensione cautelare delle prestazioni, decisa dall’amministrazione nel corso della procedura di accertamento.
Infatti, anche nella concreta evenienza, l’CO 1 ha inizialmente corrisposto ad RI 1 le prestazioni di legge, riconoscendo in tal modo il suo diritto alle prestazioni a dipendenza dell’evento infortunistico dell’8 marzo 2015. Pertanto, se si vuole liberare dal proprio obbligo, l’assicuratore è tenuto a dimostrare che i presupposti del diritto non sono (più) adempiuti.
Ora, così come si evince dalla stessa decisione incidentale impugnata, al momento in cui è stato provvisoriamente sospeso il pagamento dell’indennità giornaliera LAINF, era ancora in corso l’inchiesta avviata dalla Sezione del lavoro volta a stabilire l’esistenza o meno del diritto all’indennità di disoccupazione (da cui, secondo l’art. 2 dell’Ordinanza sull’assicurazione contro gli infortuni dei disoccupati, dipende la copertura assicurativa presso l’CO 1), di modo che non poteva parimenti dirsi accertata, con il grado di verosimiglianza richiesto dalla giurisprudenza federale, l’inesistenza del diritto alle prestazioni.
Stante ciò, fa difetto un requisito per la sospensione del pagamento dell’indennità giornaliera.
In esito a quanto precede, la decisione incidentale impugnata va quindi annullata e l’amministrazione condannata a ripristinare il pagamento dell’indennità giornaliera dal momento in cui è stato sospeso.
2.6. L’assicurato ha chiesto l’assegnazione di un’indennità per ripetibili (cfr. doc. I, p. 5).
Al riguardo, va ricordato che, di regola, l’indennità per ripetibili può venire assegnata solo al ricorrente vittorioso patrocinato in causa (art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; DTF 112 V 86 consid. 4; DTF 110 V 81 consid. 7; DTF 105 V 89 consid. 4; DTF 105 Ia 122; DTF 99 Ia 580 consid. 4). L’indennità è concessa non soltanto se l’assicurato è patrocinato da un avvocato, ma anche quando il patrocinio è assunto da una persona particolarmente qualificata per la questione giuridica considerata, indipendentemente dal fatto che lo stesso sia oneroso, purché non si tratti di una rappresentanza di un ente pubblico nell’espletamento del proprio compito (Locher/Gächter, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 2014, p. 608; G. Wilhelm, in: Zünd/Pfiffner Rauber [ed.], op. cit., n. 4 ad § 34), requisiti che appaiono dati nel caso in esame.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ La decisione incidentale impugnata è annullata.
§§ L’CO 1 è tenuto a ripristinare il diritto all’indennità giornaliera.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
L’CO 1 verserà all’assicurato l’importo di fr. 1'000 (IVA inclusa) a titolo d’indennità per ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Gianluca Menghetti