Raccomandata
Incarto n. 32.2005.230 BS/td
Lugano 22 novembre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Raffaele Guffi, presidente, Ivano Ranzanici, Matteo Cassina, (in sostituzione di Daniele Cattaneo, astenuto)
con redattore:
Marco Bischof, vicecancelliere
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 1 dicembre 2005 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 21 novembre 2005 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona 1 Caselle in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1, sin dalla nascita (1995) soffre di una paresi cerebrale di tipo atassico, motivo per cui, con decisione 16 novembre 1996 dell’Ufficio AI, è stata posta al beneficio di provvedimenti sanitari necessari alla cura dell’infermità congenita n. 390 dell’allegato OIC per il periodo 16 luglio 1995 – 31 dicembre 2004 (doc. AI 9).
Dietro richiesta 20 agosto 2004 dei genitori di RI 1 (doc. AI 13-1), l’Ufficio AI, dopo aver esperito i necessari accertamenti medici, ha prorogato sino al 31 dicembre 2009 la garanzia dei costi per i chiesti provvedimenti sanitari (cfr. decisione 11 ottobre 2004; doc. AI 22-1).
Con decisione 13 ottobre 2004 l’amministrazione ha invece respinto il riconoscimento della terapia psicomotoria, con la seguente motivazione:
" Con decisione 16.11.1999 abbiamo assunto i costi per il trattamento della psicomotricità secondo la circolare sui provvedimenti sanitari d'integrazione dell'assicurazione per l'invalidità.
Secondo la cifra marginale 1043.3 della stessa circolare è possibile riconoscere tale trattamento nell'ambito della cura per l'infermità congenita OIC 390 (paresi cerebrali congenite, atetosi e discinesie o atassie) per la durata massima di due anni senza possibilità di prolungamento.
Nel presente caso risulta che assumiamo i costi per la terapia psicomotoria, effettuata dalla Signora __________ di __________, già dal settembre 1999.
In considerazione di quanto sopra, con effetto dal 01.12.2004 (primo giorno del secondo mese dopo la notifica della decisione) non è più possibile assumere le spese del trattamento psicomotorio.
Decidiamo pertanto:
La richiesta di prestazioni è respinta." (Doc. AI 23)
1.2. Con decisione 21 novembre 2005 l’Ufficio AI ha parzialmente accolto l’opposizione dei genitori dell’assicurata, facendo presente:
" Nel caso specifico, l'intera documentazione medica è stata risottoposta per competenza al vaglio del Servizio Medico Regionale AI (SMR), il quale, dopo un attento esame degli atti, ha potuto effettivamente constatare l'ulteriore necessità del trattamento psicomotorio, per cui i relativi costi, a far tempo dal 1. novembre 2005 (mese dell'entrata in vigore della nuova direttiva) sono nuovamente a carico dell'Ufficio AI. L'amministrazione si assume quindi le spese per il trattamento psicomotorio per il periodo dal 1. novembre 2005 al 31 dicembre 2006." (Doc. AI 36)
1.3. Contro la citata decisione amministrativa, RA 1, in rappresentanza della loro figlia, hanno inoltrato al TCA il presente tempestivo atto di ricorso. Essi sostengono che la direttiva dell’UFAS, che limitava a soli due anni i provvedimenti psicomotori per la cura dell’infermità congenita 390 OIC, è contraria alla legge, motivo per cui hanno chiesto che __________ possa beneficiare dell’intervento psicomotorio, così come giustificato dalla documentazione medica agli atti, anche dal 1° dicembre 2004 al 31 ottobre 2005.
1.4. Con risposta di causa 9 dicembre 2005 l'amministrazione ha postulato la reiezione del ricorso, confermando l’esattezza della decisione su opposizione.
1.5. Pendente causa i genitori dell’assicurata hanno prodotto un ulteriore certificato del pediatra curante.
1.6. Nell’ambito dell’istruzione di causa, lo scrivente Tribunale ha chiesto delle informazioni all’UFAS (VII, VIII). Le parti hanno quindi preso posizione in merito alle risultanze del citato accertamento (X, XI).
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è sapere se all’assicurata può essere rinnovata la garanzia di copertura dei costi relativi alla terapia psicomotoria dal 1° dicembre 2004 (giorno in cui è entrata in vigore la soppressione, determinata con la decisione formale 13 ottobre 2004, di tale garanzia) fino al 31 ottobre 2005 (giorno precedente la modifica, avvenuta il 1° novembre 2005, del marg. n. 1043.3 della Circolare sui provvedimenti sanitari dell’AI [CPSAl] che introduce la possibilità di prorogare, per validi motivi medici, ad oltre due anni il periodo della terapia psicomotoria). Non è per contro contestato che la piccola RI 1 necessiti di un intervento psicomotorio per la cura dell’infermità congenita di cui è portatrice.
2.2. Quale misura integrativa, a norma dell'art. 12 cpv. 1 LAI, l'assicurato ha diritto ai provvedimenti sanitari destinati non alla cura vera e propria del male ma direttamente all'integrazione professionale e atti a migliorare in modo duraturo e sostanziale la capacità al guadagno o a evitare una diminuzione sostanziale di tale capacità. Di regola, per cura vera e propria dell'affezione si intende la guarigione o il miglioramento di un fenomeno patologico labile. L'assicurazione per l'invalidità, di principio, prende a proprio carico unicamente le misure terapeutiche atte a eliminare o a correggere degli stati patologici stabili, o perlomeno relativamente stabili, oppure delle perdite di funzione, a condizione che tali misure permettano di prevedere un successo durevole e importante ai sensi dell'art. 12 cpv. 1 LAI (cfr. DTF 120 V 279 consid. 3a e riferimenti ivi citati; Pratique VSI 2000, p. 301 consid. 2a).
La succitata disposizione legale persegue lo scopo di delimitare il campo di applicazione dell'assicurazione per l'invalidità da quello dell'assicurazione contro le malattie e gli infortuni. Tale delimitazione si fonda sul principio secondo il quale la cura di una malattia o di una lesione, a prescindere dalla durata dell'affezione, appartiene, in primo luogo, al campo dell'assicurazione contro le malattie e gli infortuni (DTF 104 V 81, consid. 1, 102 V 41 consid. 1; RCC 1981 p. 159 consid. 3a).
2.3. Inoltre, l'art. 5 cpv. 2 LAI prevede che le persone d'età inferiore a 20 anni, menomate nella salute fisica o psichica, che non esercitano un'attività lucrativa, sono considerate invalide se il danno alla salute cagionerà probabilmente un'incapacità di guadagno ai sensi dell’art. 8 cpv. 2 LPGA.
Secondo la giurisprudenza, in questa ipotesi i provvedimenti sanitari possono essere particolarmente utili per favorire l'integrazione professionale e quindi essere assunti dall'AI, malgrado l'affezione abbia ancora carattere labile. Ciò è in particolare il caso se, senza questi provvedimenti la cura risulterebbe difettosa o subentrerebbe uno stato stabilizzato, in seguito al quale la capacità lavorativa o la formazione professionale risulterebbero danneggiate (Meyer-Blaser, op. cit. p. 84 e giurisprudenza citata). Occorre comunque rilevare che questi provvedimen- ti non esonerano di primo acchito l’assicurazione malat- tia, la quale prende a carico dei provvedimenti sanitari di durata illimitata che servono per la cura dell’affezione e che non hanno un carattere preponderatamente integrativo ai sensi della LAI (Pratique VSI 2000 consid. 4b pag. 69). Vengono quindi ad esempio posti a carico dell'AI i trattamenti psichiatrici relativi ad una malattia psichica che evolverà con grande verosimiglianza in uno stato patologico stabile difficilmente correggibile, che danneggerà in maniera rilevante la formazione e la capacità lavorativa dell'assicurato (DTF 105 V 19; 100 V 41). L’assicurazione invalidità non si fa invece carico della psicoterapia per malattie e anomalie la cui prognosi è incerta ed il trattamento costituisce un provvedimento sanitario di durata illimitata, anche se si tratta di minorenni (ad esempio: anoressia: Pratique VSI 2000 pag. 65, disturbo ipercinetico: Pratique VSI 2003 pag. 104).
2.4. Gli assicurati minorenni hanno inoltre diritto ai provvedimenti sanitari necessari per la cura delle infermità congenite (art. 13 cpv. 1 LAI). Sono considerate infermità congenite le malattie presenti a nascita avvenuta (art. 3 cpv. 2 LPGA). Il diritto a tali provvedimenti esiste indipendentemente dalla possibilità d’integrazione nell’attività produttiva (art. 8 cpv. 2 LAI).
Il Consiglio federale designa mediante ordinanza quali sono le infermità congenite per le quali tali provvedimenti sono concessi. Esso ha la facoltà di escludere le prestazioni se le infermità sono di poca importanza (art. 13 cpv. 2 LAI).
Facendo uso della delega di competenze di cui sopra, l'Esecutivo federale ha emanato l'ordinanza sulle infermità congenite (OIC; RS 831.232.21).
Questa autorità dispone di un largo potere di apprezzamento che le permette di optare per una regola generale (art. 1 OIC) o, nel caso di talune infermità, per dei criteri particolari, prendendo eventualmente in considerazione anche degli aspetti di ordine pratico (cfr. RDAT II-1999, n. 65; Pratique VSI 1999 p. 173 consid. 2b con riferimenti).
Giusta l'art. 1 cpv. 2 OIC, le infermità congenite sono enumerate nell'elenco in allegato. Il Dipartimento federale dell'interno può qualificare delle infermità congenite evidenti, che non figurano nell'elenco in allegato, come infermità congenite giusta l'articolo 13 LAI.
Sono reputati provvedimenti sanitari necessari alla cura di un'infermità congenita tutti i provvedimenti ritenuti validi dalla scienza medica e intesi a conseguire nel modo più semplice e funzionale lo scopo terapeutico (art. 2 cpv. 3 OIC).
2.5. Secondo il marginale nr. 1043. 1 della Circolare sui provvedimenti sanitari dell’AI (CPSAl), nel tenore in vigore dal 1° gennaio 2000, la terapia psicomotoria tende a guarire i disturbi psicomotori, ossia anomalie che si manifestano con un difetto dell'armonia dei movimenti, “debilità motoria”, “instabilità motoria” e “inibizione motoria”. La terapia motoria può servire come terapia medica, in particolare nel caso di infermità congenite, anche se di regola la terapia non permette di raggiungere dei miglioramenti dopo due anni di trattamento, circostanza che deve essere presa in considerazione dall’AI nel riconoscere tale prestazione.
Ai marginali n. 1043.2 – 6 CPSAI sono elencate le infermità congenite per le quali la psicomotricità è presa a carico dall’AI e le relative condizioni. Per quel che riguarda l’infermità congenita n. 390 allegato OIC (paralisi cerebrali congenite, atetosi e discinesie o atassie), il marg. n. 1043.3 CPSAI stabilisce una durata massima di trattamento di due anni, senza possibilità di prolungamento.
In data 1° novembre 2005 la CPSAI è stata rivista dall’UFAS, tra cui anche il marg. nr. 1043 riguardante l’intervento psicomotorio. In particolare, per quel che qui interessa, il nuovo marg. n. 1043. 3 CPSAI dispone che, nell’ambito di provvedimenti sanitari secondo l’art. 13 LAI, la terapia psicomotoria dev’essere accordata per due anni. La domanda di prolungamento deve fondarsi su degli esami dettagliati effettuati durante il decorso dell’infermità, sulle ripercussioni della terapia nella vita quotidiana dell’assicurato e su un circostanziato rapporto del provvedimento sanitario da eseguire, tenuto conto che il piano di trattamento dev’essere comprensibile e dallo stesso devono emergere gli obiettivi della terapia.
2.6. Va qui ricordato che ai pari di ogni altra ordinanza amministrativa, le direttive dell'UFAS costituiscono delle istruzioni dell'autorità di vigilanza all'indirizzo degli organi esecutivi dell'assicurazione sul modo di svolgere le loro competenze, volte ad assicurare un'applicazione uniforme delle prescrizioni legali da parte dell'amministrazione, tali istruzioni esplicano effetto solo nei confronti di quest'ultima. In particolare, esse non creano delle nuove regole giuridiche e non possono costringere gli amministrati ad adottare un determinato comportamento. Non pubblicate nella Raccolta ufficiale delle leggi federali, tali direttive forniscono il punto di vista dell'amministrazione sull'applicazione delle norme giuridiche ma non anche un'interpretazione vincolante delle stesse. Senza pronunciarsi sulla loro validità, dal momento che, non essendo delle decisioni, esse non possono essere impugnate in quanto tali, il giudice ne controlla liberamente la costituzionalità e la legalità e se ne deve scostare nella misura in cui esse stabiliscono delle norme non conformi alle disposizioni legali applicabili. Per contro, il giudice ne tiene conto nella misura in cui esse consentano nel caso di specie una corretta interpretazione delle disposizioni di legge (DTF 131 V 45 consid. 2.3, 130 V 172 consid. 4.3.1, 232 consid. 2.1, 129 V 204 consid. 3.2, 127 V 61consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a).
2.7. Nella fattispecie in esame, con la decisione impugnata l’Ufficio AI, sulla base della refertazione medica agli atti, ha riconosciuto che la piccola __________ necessita di una prosecuzione della terapia psicomotoria. L’amministrazione ha tuttavia rifiutato di assumersi i costi di tale terapia per il periodo antecedente la modifica del marginale nr. 1043.3 CPSAO, avvenuta al 1° novembre 2005.
Con lo scopo di accertare i motivi del cambiamento della prassi amministrativa in merito al prolungamento dell’intervento psicomotorio, con lettera 18 ottobre 2006 il TCA ha chiesto all’UFAS quanto segue:
" Il marginale n. 1043.3 della Circolare sui provvedimenti d’integrazione sanitari dell’AI (CPSAI), nella versione in vigore dal 1° novembre 2000, limitava a due anni, senza possibilità di prolungamento, la durata di una terapia psicomotoria per la cura dell’infermità congenita n. 390 allegato OIC. A seguito delle modifiche della CPSAI del 1° novembre 2005, ora l’intervento psicomotorio per il trattamento delle infermità congenite, a determinate condizioni, può essere prorogato per oltre due anni (cfr. nuovo marg. 1043.1 CPSAI).
Quali sono i motivi di questo cambiamento di prassi, con particolare riferimento all’infermità congenita 390 OIC?
Avete rilasciato agli Uffici AI delle indicazioni su come trattare le richieste di proroga della psicomotricità per la cura dell’infermità congenita 390 OIC presentate prima del 1° novembre 2005 ? Se si, quali sono ? In caso negativo, perché?”
Questa è la risposta 26 ottobre 2006 dell’autorità di vigilanza:
" La circulaire concernant les mesures médicales de réadaptation de l'assurance-invalidité est, comme vous le savez, régulièrement mise à Jour. Les modifications figurant dans cette circulaire se basent sur l'évolution des traitements médicaux dont l'efficacité est reconnue scientifiquement. Ainsi, dans le cas de l'infirmité congénitale 390 OIC, la société suisse de neuropédiatrie a pu prouver que la prolongation de la psychomotricité a des effets bénéfiques.
Les offices AI, après avoir pris connaissance des modifications de la circulaire, ont l'obligation de rendre de nouvelles décisions. Ainsi, un assuré souffrant de l'infirmité congénitale 390 OIC aura aussi le droit à la prolongation de la psychomotricité, même si son cas a été annoncé avant le 1er novembre 2005." (Doc. VIII)
Pertanto, facendo presente come la società svizzera di neuropediatria abbia riconosciuto i benefici di un prolungamento della terapia psicomotoria per la cura dell’infermità congenita 390 OIC, l’UFAS ha evidenziato che gli Uffici AI, una volta preso conoscenza della modifica della circolare, hanno l’obbligo di rendere nuove decisioni e di conseguenza gli assicurati portatori di tale infermità hanno diritto ad una proroga del termine di due anni, anche se il loro caso è stato annunciato antecedentemente al 1° novembre 2005.
Nella fattispecie concreta questo significa che per il periodo prima del 1° novembre 2005 sussiste la possibilità di estendere ad oltre due anni la terapia psicomotoria a favore della piccola RI 1. D’altronde, dal punto di vista integrativo non avrebbe avuto senso non riconoscere per un anno (1 dicembre 2004 – 31 ottobre 2005) la misura sanitaria in parola. Va poi rilevato che in casu si tratta unicamente di una modifica della prassi amministrativa, soggetta a continue verifiche, motivo per cui, diversamente da una modifica legislativa, gli effetti possono avere valenza retroattiva.
In queste circostanze, annullata la decisione su opposizione ed in accoglimento del ricorso, l’Ufficio AI deve assumersi le spese derivanti dalla terapia psicomotoria anche per il periodo 1° dicembre 2004 - 31 ottobre 2005.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é accolto.
§ La decisione su opposizione 21 novembre 2005 è annullata.
§§ RI 1 ha diritto alla copertura dei costi per
la terapia psicomotoria anche per il periodo 1° dicembre 2004 – 31 ottobre 2005.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Raffaele Guffi Fabio Zocchetti