RACCOMANDATA
Incarto n. 32.2001.00067 BS/cd
Lugano 5 agosto 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Marco Bischof
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 17 agosto 2001 di
__________,
contro
la decisione del 11 giugno 2001 emanata da
Ufficio assicurazione invalidità, 6501 Bellinzona 1 Caselle, in materia di assicurazione federale per l'invalidità
ritenuto, in fatto
1.1. __________, classe 1951, da diversi decenni utilizza una protesi per la gamba destra. Accertata la necessità di una sostituzione dell’attuale protesi, consegnata nel mese di luglio 1990, l’assicurata, per il tramite della __________, ha chiesto alll’Ufficio Assicurazione Invalidità (UAI) la garanzia per i costi relativi ad una nuova protesi per complessivi fr. 11'156,80, come da preventivo 8 marzo 2001 (doc. AI _). Con comunicazione 14 marzo 2001 l’amministrazione ha dato seguito alla richiesta dell’assicurata (doc. AI _).
1.2. Il 15 marzo 2001 la __________ ha sottoposto all’UAI un nuovo preventivo, sostitutivo di quello precedente, per complessivi fr. 36'093,40 in cui è stata inserita la protesi alla gamba/ginocchio “C-Leg-Knie” (doc. AI _).
Dopo aver chiesto un parere all’UFAS, con progetto di decisione 15 maggio 2001 l’amministrazione ha rilevato che:
" (…)
Nel caso in esame ci si riferisce al preventivo 15.03.2001 della ditta __________, per un ammontante di fr. 36093.40, inerente la fornitura di una protesi per gamba destra.
Ora, questa protesi non ha un numero d'articolo nel classificatore dell'ASTO ( Associazione svizzera dei tecnici ortopedici ) e non costituisce una misura semplice ed adeguata ai sensi dell'art. 21 cpv. 3 LAI. Di conseguenza non può essere rimborsata dall'AI. Per essere rimborsati dall'AI, gli specialisti in ortopedia devono utilizzare gli articoli menzionati nel classificatore dell'ASTO. Per quanto riguarda i ginocchi articolati, l'assicurazione può rimborsare il ginocchio Bock-Active-Line, N. d'articolo 418 361, se un ortopedico lo ritiene giustificato e se si è chiesto il consenso dell'AI." (Doc. AI _)
Mediante decisione 11 giugno 2001 l’UAI ha confermato il provvedimento preso (doc. AI _).
1.3. Contro la decisione amministrativa è insorta __________ chiedendone l’annullamento e la conseguente assunzione della nuova protesi come da preventivo 15 marzo 2001.
Essa rileva come tale protesi sia più adatta per svolgere appieno la sua attività professionale. Dopo aver fatto riferimento allo scritto 15 marzo 2001 della ditta __________, in cui si sosteneva che la protesi “C-Leg-Knie” fosse stata riconosciuta in due casi dall’UAI di Berna (cfr. doc. AI _), la ricorrente chiede:
" (…) 10. Con questo ricorso la sottoscritta chiede che vengano
esperite le opportune verifiche allo scopo di constatare quanto asserito dalla __________ e meglio che analoghe protesi sono state riconosciute quali mezzi ausiliari di tipo adeguato e che i relativi costi sono stati assunti dall'AI.
La sottoscritta chiede di conseguenza che, sia in applicazione delle disposizioni di cui all'art. 21 LAI, sia, se del caso, in virtù del principio di uguaglianza di trattamento, l'AI abbia ad assumere a proprio carico l'onere per la sostituzione dell'attuale protesi del luglio 1990 con una nuova protesi del tipo corrispondente al preventivo doc. _."
(Doc. I, pg. 3-4)
1.4. Con risposta 17 ottobre 2001 l’UAI ha postulato la reiezione del gravame, rilevando che:
(…)
II modello di ginocchio articolato del quale l'assicurata chiede la copertura costituisce un modello perfezionato, che esula dalla nozione di semplice ed adeguato, come del resto ha confermato I'UFAS, espressamente interpellato al proposito (cf. nota 30.4.2001, doc. n. _ inc. AI). Quest'ultimo ha inoltre dichiarato di non essere a conoscenza di casi in cui un Ufficio AI avrebbe accordato la copertura per questo tipo di protesi.
La decisione impugnata merita quindi conferma.
Ad ogni modo, considerate le precisazioni fornite dall'UFAS (doc. citato), e qualora la ricorrente lo richiedesse, lo scrivente Ufficio potrebbe se del caso esaminare se sussistono le condizioni affinché possa essere concessa la copertura per la protesi Bock-Active-Line (n. art. 418 361)." (Doc. _)
1.5. Con lettera 28 novembre 2001 l’UFAS ha risposto alle domande formulate dal TCA in merito al tariffario dell’Associazione svizzera dei tecnici in ortopedia (ASTO, doc. _). Le risultanze sono state intimate alle parti per una presa di posizione. Le osservazioni dell’UAI sono datate 6 dicembre 2001 (doc. _), mentre quelle della ricorrente sono del 24 gennaio 2002 (doc. _).
1.6. Infine, a diverse riprese lo scrivente Tribunale si è rivolto alla ditta __________ per delle informazioni riguardo alle protesi in questione, intimando le relative risposte alle parti per una presa di posizione. L’amministrazione ha presentato delle osservazioni, mentre la ricorrente è rimasta silente. Delle risultanze se ne dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto.
in diritto
2.1. Oggetto del contendere è l’assunzione da parte dell’UAI dei costi relativi alla protesi alla gamba “C-Leg-Knie” di cui al preventivo 15 marzo 2001 (doc. AI _ = doc. _).
Gli assicurati invalidi o direttamente minacciati di invalidità hanno diritto ai provvedimenti di integrazione necessari e atti a ripristinare, migliorare, conservare o avvalorare la capacità al guadagno. Per stabilire tale diritto deve essere considerata tutta la durata del lavoro prevedibile (art. 8 cpv. 1 LAI).
Fra i provvedimenti di integrazione concessi in virtù della LAI sono pure previsti i mezzi ausiliari (art. 8 cpv. 3 lett. d LAI).
Questi provvedimenti sono molto importanti in quanto eliminano rispettivamente riducono le conseguenze del danno alla salute e sostituiscono, nell’ambito dell’attività svolta o dell’integrazione sociale, la perdita di alcune parti o funzioni del corpo (Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrecht, 2a edizione, Berna 1997 p. 190).
In virtù dell'art. 21 cpv. 1 LAI l'assicurato ha diritto ai mezzi ausiliari, compresi in un elenco allestito dal Consiglio federale, di cui ha bisogno per esercitare un'attività lucrativa o adempiere le sue mansioni consuete, per studiare, per imparare una professione o a scopo di assuefazione funzionale. L'assicurazione sopperisce alle spese per protesi dentarie, occhiali e sostegni plantari solo per quanto costituiscono un complemento essenziale ai provvedimenti di integrazione.
Per il capoverso 2
" L'assicurato che, a causa della sua invalidità, ha bisogno di apparecchi costosi per spostarsi, stabilire contatti nel proprio ambiente o attendere alla propria persona, ha diritto, indipendentemente dalla sua capacità al guadagno, a tali mezzi ausiliari, compresi in un elenco allestito dal Consiglio federale."
(art. 21 cpv. 2 LAI)
I mezzi ausiliari sono forniti in proprietà o a prestito in un tipo semplice e adeguato.
L'assicurato sopperisce alla maggiore spesa per tipi più perfezionati. Se un mezzo ausiliario sostituisce oggetti, che devono essere acquistati anche senza invalidità, l'assicurato può essere tenuto a partecipare alla spesa (art. 21 cpv. 3 LAI).
2.2. In virtù della delega legislativa di cui all'art. 21 LAI, il Consiglio federale ha emanato l'art. 14 OAI.
Secondo questo disposto l'elenco dei mezzi ausiliari da consegnare nei limiti dell'art. 21 LAI é oggetto di un'ordinanza del Dipartimento che emana disposizioni complementari riguardanti:
a. la consegna dei mezzi ausiliari;
b. i contributi alle spese di adeguamento di apparecchi e di immobili rese indispensabili dall'invalidità;
c. i contributi alle spese cagionate da servizi speciali di terze persone di cui abbisogna l'assicurato al posto di un mezzo ausiliario.
Il Dipartimento federale dell'Interno ha promulgato il 29 novembre 1976 l'Ordinanza sulla consegna di mezzi ausiliari da parte dell'assicurazione per l'invalidità (OMAI).
Giusta l'art. 2 cpv. 1 OMAI il diritto alla consegna di mezzi ausiliari é stabilito nei limiti tracciati dall'elenco allegato all'ordinanza. In particolare l'assicurato ha diritto ai mezzi ausiliari designati nel citato elenco da un asterisco (*) solo se gli sono indispensabili per esercitare un'attività lucrativa o adempiere le mansioni consuete, per studiare, per imparare una professione, a scopo di assuefazione funzionale o per svolgere l'attività esplicitamente citata nel numero corrispondente dell'allegato (art. 2 cpv. 2 OMAI; RCC 1992 pag. 224 consid. 1a, RCC 1990 pag. 211 consid. 2a, RCC 1989 pag. 44 consid. 2a, RCC 1985 pag. 171 consid. 2a; STCA 6 novembre 1992 in re I.Di S., STFA 26 luglio 1993 in re M.V.).
Per l'art. 2 cpv. 3 OMAI, infine, il diritto si estende agli accessori e agli adeguamenti resi necessari dall'invalidità.
La lista contenuta nell'allegato all'OMAI è esaustiva nella misura in cui enumera le categorie dei mezzi che entrano in linea di conto. Al contrario, si deve esaminare per ogni categoria se l'enumerazione dei diversi mezzi ausiliari è esaustiva o semplicemente indicativa (DTF 121 V 260 consid. 2b con riferimenti; 117 V 181 consid. 3b; 115 V 193 cosnid. 2b).
Secondo la cifra 1.01 OMAI sono assegnate protesi definitive per le gambe.
2.3. Nella fattispecie in esame è incontestato che l’assicurata necessiti di una protesi alla gamba/ginocchio destro in sostituzione di quella consegnata dall’amministrazione nel luglio 1990. Contestata è invece la copertura dei costi da parte dell’AI per il modello “C-Leg Knie” risultante dal preventivo datato 15 marzo 2001. Secondo l’UAI tale mezzo ausiliario non è contenuto nel classificatore dell’ASTO e quindi non costituisce una misura semplice e adeguata ai sensi dell’art. 21 cpv.3 LAI. L’amministrazione si dichiara invece disponibile ad assumersi i costi per l'acquisto di una protesi “Bock-Active-Line”.
Secondo la giurisprudenza del TFA (DTF 119 V 421) di regola l'assicurato ha diritto solo ai provvedimenti idonei a raggiungere il fine di integrazione prefisso e non ai migliori provvedimenti possibili nel caso di specie (DTF 110 V 102). La legge infatti riconosce la reintegrazione solo nella misura in cui essa sia necessaria e sufficiente (DTF 115 V 198 consid. 4e cc e 206 consid. 4e cc, nonché sentenze ivi citate). Inoltre, deve esistere una proporzione ragionevole tra il successo prevedibile del provvedimento e il costo dello stesso (DTF 110 V 102 consid. 2, 103 V 16, consid. 1b e riferimenti; cfr. anche DTF 107 V 88 consid. 2).
2.4. Dagli atti risulta che l’UAI ha sottoposto il caso all’attenzione dell’UFAS. Con lettera 30 aprile 2001 l’Autorità di vigilanza ha negato che la protesi “C-Leg-Knie” possa esser rimborsata poiché non contenuta nel classificatore dell’Associazione Svizzera dei tecnici in ortopedia (ASTO), ribadendo che “per essere rimborsabile dall’AI, gli specialisti in ortopedia devono utilizzare gli articoli menzionati nel classificatore ASTO. Per quanto riguarda i ginocchi articolati l’assicurazione può rimborsare il ginocchio Bock-Active-Line, N. d’articolo 418 361, se un ortopedico lo ritiene giustificato e se si è chiesto il consenso dell’AI.” (cfr. doc. AI _). Inoltre, l’UFAS ha scritto che:
" Secondo la ditta __________, l’articolo “C-Leg-Knie” sarebbe rimborsato in due casi nel Canton Berna. Non siamo al corrente e quindi la ditta __________ dovrebbe comunicarvi i nomi degli assicurati cui, a loro dire, l’AI avrebbe rimborsato queste protesi affinché possiamo controllare l’importo effettivamente versato ”. (Doc. AI _).
Le ricerche fatte dall’UAI presso la ditta fornitrice __________ non hanno tuttavia dato l’esito sperato, poiché, per ragioni di protezione dei dati, quest’ultima non ha fornito il nome dei pazienti, ma solo i nominativi delle due aziende che hanno fornito la protesi in questione (doc. AI _).
2.5. Durante l’istruttoria di causa, lo scrivente tribunale ha chiesto all’UFAS di indicare la base legale per ritenere che i mezzi ausiliari non contenuti nel classificatore dell’ASTO non soddisfino il requisito della misura semplice ed adeguata ai sensi dell’art. 21 cpv. 3 LAI, di indicare la procedura affinché un mezzo ausiliario possa essere iscritto nelle lista ASTO ed il motivo per cui la protesi “C-Leg-Knie” della ditta __________ non è contenuta nel classificatore (doc. _).
Questa è la risposta datata 28 novembre 2001:
" conformemente all'articolo 27 capoverso 1 LAI il Consiglio federale ha facoltà di stipulare convenzioni con il corpo medico e le associazioni professionali del settore sanitario, gli stabilimenti e i laboratori che eseguono i provvedimenti d'integrazione e i fornitori di mezzi ausiliari, per disciplinare la loro collaborazione con gli organi dell'assicurazione e per stabilire le tariffe.
La consegna di mezzi ausiliari (segnatamente quelli ortopedici) è regolata secondo la convenzione tariffale stipulata tra gli assicuratori secondo la LAINF (CTM), l' UFAM e l'AI da un lato e l'associazione svizzera degli specialisti in ortopedia (Association suisse des techniciens en orthopédie, ASTO) dall'altro. Gli assicurati hanno diritto alle prestazioni che figurano nel classificatore di detta associazione (v. articolo 1 paragrafo 1.1 della convenzione).
Per iscrivere un nuovo mezzo ausiliario nell'elenco, l'associazione deve presentare una richiesta alla Commissione delle tariffe mediche (CTM) che verifica se il mezzo ausiliario interessato può essere rimborsato dagli assicuratori. Per il momento nessuna richiesta concernente la protesi « C-LegKnie » è stata presentata alla CTM. Per questo motivo la protesi non figura nel classificatore e dunque non può essere rimborsata." (Doc. _)
Con lettera 24 gennaio 2002 la ricorrente ha sostenuto che la convenzione si occupa unicamente di aspetti tariffari e non della valutazione dei mezzi ausiliari come tali (doc. _).
Ora, come visto, l’art. 27 cpv. 1 LAI dà al Consiglio federale ( e per esso all’UFAS, cfr. art. 24 cpv. 2 OAI) la facoltà di stipulare convenzioni con il corpo medico e le associazioni professionali del settore sanitario, gli stabilimenti e i laboratori che eseguono i provvedimenti d’integrazione e i fornitori di mezzi ausiliari, per disciplinare la loro collaborazione con gli organi dell’assicurazione e per stabilire le tariffe. Secondo l’art. 1, paragrafo 1.1. della convenzione con i tecnici in ortopedia (conclusa il 15 dicembre 1995 e sottoscritta, tra l’altro, dall’UFAS, cfr. doc. _), l’accordo tariffale è applicabile in caso di consegna di mezzi ausiliari, in particolare ortopedici, agli assicurati secondo la LAINF, LAI (AVS compresa) e la LAM nella misura in cui queste prestazioni sono comprese nel tariffario (cfr. “ Cette convention tarifaire est applicable en cas de remise de moyen auxiliaires (notamment de moyen auxiliaraires orthopédiques ) à des assurés selon LAA, LAI (y compris l’AVS) e la LAM dans la mesure où ces prestations sont comprises dans le tarif”, doc. _). Nel tariffario ASTO, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2001, la protesi “C-Leg” non è contenuta.
Orbene, la questione a sapere se vi è una base legale che permetta all’AI di riconoscere solo le protesi contenute nel classificato ASTO può rimanere irrisolta. Infatti, come si vedrà nei prossimi considerandi, la protesi C-Leg non può essere riconosciuta come mezzo ausiliario ex art. 21 LAI in quanto non è da ritenere semplice (cfr. consid. 2.6. e 2.7.).
2.6. In corso d’istruttoria il TCA ha chiesto alla ditta ortopedica __________ delle informazioni sui diversi tipi di protesi in discussione.
In particolare, il responsabile, sig. __________, ha rilevato che la protesi del primo preventivo (Total-Knee) è dotata di un comune dispositivo idraulico ordinario per la rotazione del ginocchio, mentre quella oggetto del secondo preventivo (C-Leg) è munita di un sistema rotatorio più sofisticato alimentato da un microprocessore (“Prothese aus dem ersten Kostenvorschlag hat ein herkömmliches hydraulisch gesteurtes Kniegelenk. Die Prothese aus dem zweiten Kostenvoranschlag hat ein technisch aufwendigeres mikroprozessor-gesteurtes (Kniewinkelsensore und Kraftmesssensore) hydraulischen Kniegelenk”, cfr. lettera 12 febbraio 2002, doc. _). Pertanto, rettamente l’amministrazione ha respinto la richiesta dell’assicurata, non considerando la protesi in lite semplice. Del resto la ditta fornitrice, benché abbia evidenziato l’adeguatezza della protesi C-Leg, ha ammesso che la stessa non può essere ritenuta semplice (“Die Prothese mit dem C-Leg Kniegelenk der Firma Bock ist sicher nicht im bisher üblichen Sinn einfach. Aber zweckmässig ist sie für eine aktive und relativ junge Prothesenträgerin”, cfr. lettera 12 febbraio 2002, doc. _).
Nel foglio allegato alla risposta 12 febbraio 2002, il sig. __________ ha in particolare rilevato come le protesi ordinarie (tra le quali quella inizialmente riconosciuta dall’UAI, la protesi Total-Knee) non sono sicure. Infatti un piegamento improvviso del ginocchio sotto sforzo può causare la caduta a terra. Una caduta è pure possibile in caso di spostamenti su fondi stradali ostruiti o irregolari. Egli rileva inoltre che per evitare simili inconvenienti, da parte del portatore di protesi è richiesta una grande dose di concentrazione (“Bei bisher üblichen aktiven Kniegelenken gibt es keine Sichereiheit gegen ein plötzliches abruptes Einkinicken des Gelenkes während der Belastung. Das kann selbst bei kleinen Störungen des Bewegungsablaufs zu einem kaum zu verhinderdenten Sturz führen. Um dies zu Verhindern muss die Prothesenträgerin immer sehr konzentriert sein um jeden Schritt den sie ausführt zu kontrollieren. Selbst kleine Hindernisse und Unebnenheiten am Boden können bei mangeldender Konzentration zum Sturz führen”, doc. _). L’aspetto della sicurezza è stato nuovamente sottolineato nella lettera 22 marzo 2002 (doc. _).
Sulla scorta di quanto precede, secondo il TCA, il mezzo ausiliario del primo preventivo (Total Knee) non soddisfa integralmente i requisiti di un mezzo ausiliare ai sensi dell’art. 21 LAI. Infatti, visto il rischio sicurezza negli spostamenti rilevato poc’anzi, tale protesi non è da ritenere, dal punto di vista integrativo, adeguata. Del resto, l’amministrazione si è detta disponibile ad assumersi, dietro richiesta di un ortopedico, la copertura dei costi per la protesi Bock-Active Line, elencata al nr. 418 361 del classificatore ASTO. Inoltre, su richiesta dello scrivente Tribunale, con lettera 5 giugno 2002 il signor __________ ha ritenuto che la stessa sia adeguata e semplice ai sensi dell’AI è che generalmente viene riconosciuta dall’amministrazione per portatori di protesi molto attivi (“ Das Bock-Active-Line-Knie ist zweckmässig und einfach im Sinne der IV. Es wird in vergleichbaren Fällen (sehr aktive Prothesenträger) von der IV bewilligt”, doc. _).
2.7. Nel gravame _____________ , riferendosi allo scritto 15 marzo 2001 della ditta __________, ha richiamato due casi in cui l’UAI di Berna avrebbe riconosciuto una protesi “C-Leg”. Il 29 gennaio 2002 essa ha segnalato un altro caso nel Cantone Zurigo (doc. _). Ora, pur volendo ammettere che quanto segnalato sia effettivamente accaduto, secondo questo TCA, l’assicurata non può comunque invocare una parità di trattamento per farsi riconoscere dall’UAI la protesi in questione. Secondo la giurisprudenza federale, infatti, un assicurato può prevalersi di una parità di trattamento nell’illegalità, sempre che non leda altri interessi legittimi, unicamente se l’autorità non in un caso isolato e neppure in alcuni casi, bensì secondo una prassi costante deroga alla legge e lascia intendere che anche in futuro non deciderà in modo conforme alla legge (DTF 116 V 238, DTF 115 Ia 83 consid. 2; cfr. G. Müller in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4, note 45; cfr. Häfliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, Berne 1985, p. 73/74). Orbene, da una parte non risulta che in un caso simile a quello in esame l’UAI del CantonTicino abbia riconosciuto una protesi C-Leg. Dall’altra, anche se altri Uffici AI, nonostante i chiari criteri fissati dalla giurisprudenza, hanno preso a carico la protesi in lite, questo non significa che la stessa debba essere in casu riconosciuta. Come visto infatti tale protesi, ancorché adeguata, è stata giudicata non semplice (cfr. consid. 2.6). Piuttosto è compito dell’UFAS - che comunque nella lettera 30 aprile 2001 ha rilevato di non essere al corrente di simili casi (cfr. doc. AI _) – di vigilare affinché le disposizioni siano rispettate da tutti gli organi preposti all’applicazione della LAI.
In conclusione, visti i considerandi precedenti, rettamente l’amministrazione ha rifiutato all’assicurata la garanzia di copertura dei costi relativi alla protesi “C-Leg”. All’assicurata resta comunque la facoltà di richiedere all’UAI il rimborso della protesi al ginocchio Bock-Active-Line, N. d’articolo 418 361, dietro prescrizione di un ortopedico.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1.- Il ricorso é respinto.
2.- Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
3.- Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale delle assicurazioni, Adligenswilerstrasse 24, 6006 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti