RI 1
Incarto n. 90.2018.24
Lugano 31 maggio 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 20 novembre 2018 di
RI 1 patrocinati da: PR 1
contro
la risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018), con cui il Municipio di Faido ha istituito delle zone di pianificazione nei comparti che, in base alla revisione del piano regolatore di Faido, sezione di Faido, sono destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato, PP1 (comparto "Stazione di Faido") e PP2 (comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro");
ritenuto, in fatto
A. Il comparto denominato "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" corrisponde all'estesa fascia di territorio comunale compresa tra le zone residenziali, il nucleo storico di Faido, le scuole comunali, il campo sportivo e l'autostrada A2 a nord e il fiume Ticino a sud. L'area è caratterizzata nella sua parte centro-occidentale da un'edificazione diffusa di case d'abitazione e stabili a carattere artigianale e produttivo, commerci, strutture di interesse pubblico e di svago (partenza della funivia verso Piana Selva, vecchio stand di tiro ecc.), intercalata da spazi non costruiti. La sua porzione orientale risulta invece pressoché inedificata. Tale situazione è riconducibile all'assetto pianificatorio in vigore: il piano regolatore di Faido, approvato con risoluzione governativa (n. 7959) del 17 dicembre 1986 e integrato in seguito da alcune varianti, assegna infatti una fascia della porzione occidentale del comparto e la sua parte orientale al territorio fuori zona edificabile, mentre attribuisce quella centrale, in parte alla zona per edifici e attrezzature pubblici (zona EP AP), in parte a quella artigianale (zona Ar).
B. a. Il 16 ottobre 2017 il Consiglio comunale ha adottato la revisione del piano regolatore relativo alla sezione di Faido, che attribuisce l'ampio comparto testé descritto alla zona soggetta a piano particolareggiato "PP2: area ricreativa e di svago nel verde", retta dall'art. 38 cpv. 1.2 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che dispone:
(…)
1.2 Il piano particolareggiato PP2 area ricreativa e di svago nel verde in località "Saleggi-Gerra-vecchio Stand di tiro"
Il comparto Saleggi-Gerra-vecchio Stand di tiro corrisponde all'ampia fascia lungo il fiume il cui fondale è rappresentato dall'impianto dell'agglomerato storico del villaggio e dal centro scolastico/sportivo.
Il passaggio urbanistico tra l'agglomerato storico del villaggio e questa fascia non è particolarmente definito visto le sue caratteristiche pre-produttive, agricole e successivamente di servizio.
L'ampio comparto è in parte costruito in modo disordinato dove convivono attività legate allo svago (maneggio, parco giochi e aree di sosta) e produttive (depositi, strutture di servizio).
La situazione di disordine non è stata risolta evidentemente nemmeno dalle scelte pianificatorie fatte a suo tempo quali l'azzonamento di un'area artigianale quale risposta puntuale ad esigenze di allora.
Le successive edificazioni, pertanto, hanno marginalizzato ulteriormente il comparto rendendolo esclusivamente funzionale alla soddisfazione di tutte quelle esigenze di carenza o di difficile gestione all'interno dell'agglomerato per rapporto al villaggio.
Solo nella rimanente e condivisa destinazione a zona ricreativa e di svago, si può intravedere il destino futuro dell'intero comparto e capire come questo, strappato all'uso/sfruttamento individualista, possa andare a generare una condizione continua di relazioni sociali che aiutano a rafforzare lo spirito di cittadinanza degli abitanti di Faido.
Anche ulteriori studi d'approfondimento, voluti e coordinati dal Municipio attuale, hanno evidenziato come questo comparto possa assumere coerentemente una funzione ricreativa e di svago.
La Commissione ad hoc costituita ha evidenziato, attraverso l'opportunità della riconversione di alcuni edifici esistenti, la possibilità di definire spazi destinati ad eventi di tipo formativo/culturale e ricreativo in coerenza con gli indirizzi pianificatori.
Il piano particolareggiato, nell'ambito di un processo compartecipato, permetterà una condivisa elaborazione dello studio attuativo, caricandolo con quelle aspettative idonee e necessarie, per la sua sostenibilità politica, finanziaria e gestionale.
La compartecipazione al processo, procedendo per fasi di sensibilizzazione cognitiva, renderà, progressivamente, sostanziale la valenza di interesse pubblico del comparto, rendendo consensuali quelle soluzioni di monetizzazione, sempre che ce ne fosse bisogno, che dovranno permettere di rilocalizzare quelle attività produttive esistenti non compatibili con il piano particolareggiato.
Gli obiettivi specifici sono:
- definire un limite urbanistico dell'agglomerato di villaggio;
- riordinare e riqualificare il comparto valorizzando gli edifici di valenza storico/culturale come il Castelletto, la ex Galvanica e favorendo lo sviluppo di iniziative legate allo svago e alla ricreazione riconsegnando il giusto valore al fiume;
- garantire l'unitarietà dell'ampio comparto lungo il fiume, ieri come domani, quale elemento limite dell'agglomerato storico del villaggio.
Fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato sono ammessi unicamente lavori di ordinaria manutenzione senza valorizzazioni degl'immobili.
b. La revisione e i ricorsi inoltrati contro la medesima sono attualmente pendenti davanti al Consiglio di Stato per approvazione, rispettivamente evasione.
C. Ottenuto il 24 settembre 2018 il preavviso favorevole del Dipartimento del territorio, con risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/2018) il Municipio di Faido ha adottato le zone di pianificazione dei comparti che in base alla citata revisione sono destinati all'elaborazione di un piano particolareggiato (PP1 per il comparto "Stazione di Faido"; PP2 per il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro") e ne ha disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale dal 16 ottobre al 15 novembre 2018 (cfr. FU 82/2018 del 12 ottobre 2018, pag. 8539). Per quanto attiene alla zona di pianificazione qui d'interesse, ossia quella che concerne il comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro", essa è volta a salvaguardare gli obiettivi del PP2, affinché il Municipio possa allestire gli approfondimenti necessari e, dopo l'approvazione del nuovo piano regolatore, elaborare nel dettaglio i contenuti della pianificazione particolareggiata. Inoltre, la zona di pianificazione vieta le nuove costruzioni e gli ampliamenti degli edifici esistenti, limitando le opere ammesse a quelle di ordinaria manutenzione. Essa ha una durata di cinque anni (cfr. scheda descrittiva, ''Effetti " e "Durata'').
D. a. Avverso tale provvedimento RI 1, in quanto comproprietari del mapp. __________ di Faido situato all'estremità occidentale del comparto e RI 2, anche come proprietario dei limitrofi mapp. __________ e __________, insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Essi contestato l'inserimento delle loro proprietà nel perimetro della zona di pianificazione, poiché essendo esse in parte attribuite al territorio fuori zona edificabile risulterebbero estranee ai suoi obiettivi. Inoltre, ritengono che l'istituzione del provvedimento sia insensata per il fatto che esso corrisponde sia per estensione sia per i contenuti alla zona PP2 attualmente al vaglio del Governo. Avendo il Consiglio comunale già adottato la revisione del piano regolatore della sezione di Faido, sul comparto sussisterebbe un blocco edilizio ai sensi dell'art. 63 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), atto a salvaguardare le previsioni pianificatorie. A titolo abbondanziale censurano una violazione del principio della proporzionalità per rapporto agli effetti del provvedimento, sostenendo che esso non si giustificherebbe già solo alla luce dell'ubicazione dei loro fondi.
b. All'impugnativa resistono la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) e il Comune. La prima, osservando come la zona di pianificazione adottata non ostacoli e non si contrapponga agli obiettivi di ordine superiore e richiamando gli scopi dell'avviso dipartimentale, si rimette al giudizio del Tribunale. Il secondo postula la reiezione del gravame, rilevando come l'inserimento dei fondi dei ricorrenti nella zona di pianificazione si giustifichi per il fatto che le proprietà appartengono funzionalmente al comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" che la revisione attribuisce alla zona PP2. Ritiene poi che i ricorrenti siano incorsi in un'errata interpretazione delle norme che disciplinano l'istituzione delle zone di pianificazione. Infatti, lo scopo dell'avversata misura sarebbe quello di salvaguardare la pianificazione sino all'adozione del piano particolareggiato, il cui contenuto sarà oggetto di studi futuri. In tal senso, a mente del Comune il futuro PP2 rappresenterebbe il "piano sostitutivo" a cui si riferisce l'art. 60 cpv. 2 LST. Infine, respinge la critica relativa alla violazione del principio della proporzionalità, precisando come la zona di pianificazione costituisca una misura autonoma rispetto alla revisione del piano regolatore in atto.
E. Richiamando le argomentazioni e le domande contenute nel gravame, i ricorrenti comunicano di rinunciare a replicare, condividendo gli argomenti della Sezione. Il Comune e la Sezione non hanno duplicato.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, in qualità di proprietari dei mapp. __________, __________ e __________ toccati dal provvedimento avversato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di pianificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27).
3. 3.1. Oltre alla zona di pianificazione, la LST prevede due altre misure destinate a salvaguardare la pianificazione in via di elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 LST) e il blocco edilizio (art. 63 LST). Esse attribuiscono un effetto anticipato negativo al diritto in formazione, paralizzando l'applicazione del diritto attuale sino all'entrata in vigore di quello futuro (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2). La decisione sospensiva e il blocco edilizio sono applicabili a dipendenza dello stato di avanzamento del progetto di piano: la prima in caso di contrasto con uno studio in atto, il secondo se il contrasto sussiste con un piano già pubblicato (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 413).
3.2. Giusta l'art. 62 cpv. 1 LST, il Municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione appare in contrasto con uno studio pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato. Secondo l'art. 84 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101), uno studio pianificatorio è considerato in atto quando esiste un progetto sommario di piano, che consente di valutare l'incidenza della domanda di costruzione sul piano (cpv. 1). Come ben si deduce dal testo stesso dell'art. 62 LST, la decisione sospensiva costituisce una misura sussidiaria rispetto alla zona di pianificazione. Tuttavia, essa non esclude, se del caso, un'adozione successiva di quest'ultima (STA 90.2015.115 del 12 luglio 2017 consid. 6.3, 90.2016.8 del 20 luglio 2016 consid. 6.3).
3.3. Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del piano particolareggiato di cui all'art. 27 LST e sino all'approvazione del Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione cantonale di cui all'art. 45 LST e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art. 63 cpv. 1 LST prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, rispettivamente di adozione. In questo caso le restrizioni decadono e la domanda di costruzione deve essere decisa in base al diritto in vigore a quel momento. Il blocco edilizio paralizza dunque qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni del piano regolatore o particolareggiato pubblicato previa adozione da parte del Consiglio comunale (cfr. STA 52.2007.103 del 5 giugno 2007 consid. 2.2; citato Messaggio concernente la LST, pag. 414).
4. Secondo gli insorgenti non sarebbe dato di capire perché i loro fondi sono stati inclusi nel perimetro della zona di pianificazione, che, in ogni caso, si rivelerebbe insensata, in quanto istituita dopo l'adozione da parte del Consiglio comunale della revisione del piano regolatore della sezione di Faido e corrispondente sia per estensione sia per i contenuti alla zona riservata al PP2. Ai sensi di quanto disposto all'art. 63 LST, il comparto in cui si inseriscono le loro proprietà sarebbe sottoposto alla misura del blocco edilizio, la quale tutelerebbe a sufficienza le previsioni pianificatorie per tale area.
4.1. Come sostengono i ricorrenti, la zona di pianificazione avversata tocca l'area corrispondente all'estensione complessiva del perimetro della zona destinata al piano particolareggiato PP2, pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato. Nella scheda descrittiva il Municipio, oltre a illustrare l'iter procedurale riferito alla revisione generale del piano regolatore della sezione di Faido, descrive l'eterogeneità dei contenuti presenti nel comparto (attività artigianali, commerci, servizi, aree di svago, strutture di valenza storica) e il disordine insediativo che lo caratterizza, spiegando infine che il provvedimento avversato è volto a salvaguardare gli obiettivi di riordino e di riqualifica dell'area che il Comune intende concretizzare attraverso l'elaborazione del PP2. Infatti, la prossimità del comparto alla sponda sinistra del fiume Ticino, di particolare valore paesaggistico, lo rende particolarmente adatto ad accogliere strutture destinate ad attività ricreative e di svago e a fungere da fascia di stacco tra gli insediamenti del nucleo del paese e il citato corso d'acqua. La sua riconversione da area parzialmente artigianale a zona integralmente destinata alla funzione ricreativa si giustifica anche tenuto conto del fatto che, a seguito dell'aggregazione comunale del 2012, il Comune ha deciso di privilegiare la zona artigianale di Chiggiogna per l'insediamento delle attività produttive sul proprio territorio. Il Comune ha poi precisato che la scelta di inserire i fondi dei ricorrenti nel perimetro della zona di pianificazione sarebbe motivata dalla loro prossimità alla sponda sinistra del fiume Ticino e dalla volontà del Comune di garantire a quest'area attraverso il PP2 una pianificazione unitaria che ne valorizzi i contenuti paesaggistici e naturali. Ora, benché tali intendimenti siano di per sé condivisibili e in linea con il mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente pubblico di pianificare razionalmente il territorio (art. 75 cpv. 1 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), la zona di pianificazione avversata si rivela prematura a questo stadio della procedura, in quanto, non essendosi il Consiglio di Stato ancora espresso in merito alla revisione del piano regolatore della sezione di Faido, al momento non è dato di sapere se la zona PP2, dei cui scopi la misura avversata si pone a tutela, sarà avallata dall'Autorità cantonale e quindi se in futuro vi sarà concretamente la necessità di salvaguardare gli obiettivi della pianificazione particolareggiata durante la fase di definizione dei suoi contenuti. Altrimenti detto, siccome non si conosce la decisione del Governo in merito alla zona PP2, la pianificazione particolareggiata non è (ancora) in atto né in procinto di essere intrapresa, motivo per cui non si giustifica l'istituzione di una zona di pianificazione a sua tutela.
4.2. Inoltre, come rettamente rilevato dai ricorrenti, dalla data di pubblicazione della revisione del piano regolatore della sezione di Faido, avvenuta dal 26 gennaio al 26 febbraio 2018 (cfr. FU 05/2018 del 16 gennaio 2018, pag. 398), sino all'approvazione della stessa da parte del Consiglio di Stato, il Municipio dispone della misura del blocco edilizio di cui all'art. 63 LST per negare eventuali modifiche edilizie o altri provvedimenti che dovessero risultare in contrasto con le previsioni del piano regolatore adottato. Ritenuto che il blocco edilizio decade se l'Esecutivo cantonale non approva il nuovo piano entro due anni dalla scadenza del termine di pubblicazione, nel caso in esame esso risulta applicabile sino al più tardi al 26 febbraio 2020. Fino ad allora, la misura del blocco edilizio permette di tutelare a sufficienza il comparto, paralizzando qualsiasi iniziativa edilizia che non sia pienamente conforme alle previsioni della pianificazione, tanto più che la norma in fase di approvazione (38 cpv. 1.2 NAPR) è chiara, poiché indica espressamente che "fino all'entrata in vigore del piano particolareggiato [nel comparto] sono ammessi unicamente lavori di ordinaria manutenzione senza valorizzazioni degl'immobili" (cfr. supra, consid. B.a.). Già solo per questo motivo, il ricorso dev'essere accolto.
5. A prescindere da quanto precede, si rileva come, in ogni caso, la zona di pianificazione avversata diverrebbe priva di scopo qualora il Governo dovesse approvare la revisione. Infatti, posto che l'area toccata dalla misura corrisponde a quella inserita nel perimetro della zona PP2 dalla revisione, l'art. 38 cpv. 1.2 NAPR già contiene delle disposizioni di carattere conservativo analoghe nei loro effetti a quelle della zona di pianificazione.
Per contro, qualora il Consiglio di Stato non dovesse esprimersi in merito alla revisione entro il 26 febbraio 2020, data in cui il blocco edilizio decadrà ex lege, resta impregiudicata la possibilità per il Municipio di istituire una nuova zona di pianificazione sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro". Lo stesso dicasi qualora il Governo dovesse negare la sanzione alla revisione e nello specifico alla zona PP2, a dipendenza dei motivi posti a fondamento della mancata approvazione.
6. 6.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è accolto e la zona di pianificazione istituita sul comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro" annullata.
6.2. Si prescinde dal prelievo della tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare agli insorgenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione del 1° ottobre 2018 (n. 568/ 2018) del Municipio del Comune di Faido è annullata nella misura in cui dispone l'istituzione di una zona di pianificazione per il comparto che in base alla revisione del piano regolatore della sezione di Faido è destinato all'elaborazione del piano particolareggiato PP2 (comparto "Saleggi-Gerra-vecchio stand di tiro").
2. Non si preleva la tassa di giustizia. Agli insorgenti va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune di Faido rifonderà ai ricorrenti complessivi fr. 1'600.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera