Incarto n. 90.2017.30
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 24 maggio 2017 della
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 (in seguito: RI 1) è proprietaria del mapp. 20__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________ e attribuito dal vigente piano regolatore alla zona R7b. Sul fondo, di 5'128 m2, sorge un complesso suddiviso in due blocchi disposti parallelamente alla strada e ospitante 79 appartamenti, costruito sul finire degli anni '50 del secolo scorso dagli arch. __________ e __________.
B. a. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré con due emendamenti, di cui uno relativo all'inclusione nella variante di ulteriori 22 beni culturali d'interesse locale, fra cui l'edificio L99 al mapp. 20__________ (cfr. anche elenco dei beni d'interesse locale di cui all'art. all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore [NAPR]). Il fondo è stato pure inserito nel perimetro di valorizzazione PV3, disciplinato dall'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che prevede:
L'area è
° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI CULTURALI L6, L7 E L99,
° sottoposta al vincolo di PIANO DI QUARTIERE suddiviso in tre parti:
- PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L6 (scuola dell'infanzia);
- PQ per le aree pubbliche comprendenti l'oggetto L7 (casa S__________);
- PQ per le aree comprendenti l'oggetto L99 (case popolari).
Per la progettazione, saranno fornite le necessarie precisazioni in merito alle destinazioni degli edifici e degli spazi nonché le seguenti direttive:
progettazione architettonica riferita ai valori di reminiscenza storica e alla qualità urbanistica dell'assieme, all'interno dei singoli PQ e nei rapporti con le loro adiacenze;
parametri edificatori base della vigente zona di PR R7b, con facoltà di modifiche in parallelo con la qualità della progettazione del PQ.
L'intera area di via __________ è vincolata ad un piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).
b. Avverso il vincolo di bene culturale d'interesse locale RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Essa ha censurato in particolare una violazione del suo diritto di essere sentita in relazione all'assenza della necessaria motivazione atta a giustificare il vincolo. La decisione del Legislativo comunale avrebbe inoltre poggiato sull'assunto errato che il complesso fosse stato progettato dall'arch. __________. L'adozione del vincolo gravante il mapp. 20__________, prospicente l'istituto per anziani Casa S__________, si sarebbe inoltre posta in manifesta contraddizione con altre iniziative comunali volte a sviluppare il più possibile progetti per le residenze di anziani autosufficienti e con il mandato previdenziale assegnatole dalla Città di Lugano, vanificando peraltro le finalità perseguite con l'acquisto di due sedimi limitrofi. Contestando la presenza di pregi particolari nella sostanza edilizia formante il complesso, essa ha sostenuto che in ogni caso il vincolo si sarebbe dimostrato privo di interesse pubblico nonché sproporzionato.
c. In sede di risposta e di duplica il Comune di Lugano ha postulato l'accoglimento del ricorso.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, apportandovi alcune modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo al mapp. 20__________, il ricorso della RI 1 è stato respinto. In proposito l'Esecutivo cantonale, dichiarandosi convinto che nel contesto del patrimonio monumentale conservatosi a Lugano, le case popolari Rione __________ in via __________ a Lugano siano un'importante testimonianza da tutelare, ha ritenuto che il vincolo in parola risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico, dimostrato peraltro anche dal movimento nato spontaneamente fra gli inquilini del complesso a sostegno della sua tutela, nonché proporzionato. Per quanto attiene il PV3 il Governo, ritenuto che non fossero date le premesse per approvare l'istituzione dei tre vincoli di piano di quartiere, ha emendato l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR come segue:
L'area è
° segnalata per l'esistenza degli OGGETTI dei BENI CULTURALI L6, L7 E L99.
(°STRALCIATO)
L'intera area di via __________ è vincolata ad un piano comunale per una progettazione unitaria con recupero delle qualità ambientali, naturali e di fruizione pedonale (asse verde).
D. Avverso tale decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento, nella misura in cui approva il vincolo gravante la sua proprietà, e postulando l'estromissione del suo fondo dal PV3. Offrendo come prove l'esperimento di un sopralluogo e l'allestimento di una perizia sul minor valore degli edifici, essa ripropone in sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di essersi indebitamente sostituito al Consiglio comunale nell'esercizio di prerogative che l'autonomia comunale riserva esclusivamente a quest'ultimo. Per quanto attiene al PV3 ritiene inoltre che con la mancata approvazione della disciplina relativa ai piani di quartiere, esso abbia perso qualsiasi ragione d'essere.
E. a. Il Comune di Lugano postula in sede di risposta che il ricorso venga respinto nella misura in cui postula l'annullamento del vincolo di piano comunale per una progettazione unitaria di via __________ e si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene al vincolo di bene culturale d'interesse locale. Qualora quest'ultimo venisse annullato, chiede che gli atti vengano retrocessi al Governo affinché riconsideri le modifiche apportate al PV3, reintroducendo i vincoli di piano di quartiere. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente si è espressa in merito, con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b e c LST). Nella misura in cui le domande del Comune esulano dall'oggetto della lite, le stesse sono improponibili: il contenzioso amministrativo ticinese non conosce l'istituto del ricorso adesivo (cfr. nello stesso senso: Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, n. 3 ad art. 69).
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). L'assunzione delle prove sollecitata dall'insorgente non appare invero necessaria ai fini del presente giudizio. In particolare non occorre procedere all'allestimento della perizia richiesta, che non è idonea a procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti.
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Vincolo di bene culturale d'interesse locale
3.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
3.2. A livello cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
3.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100), che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
3.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim. 1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
3.3.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
3.3.3. L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
3.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra).
4. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
4.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
5. In concreto, prima di affrontare le critiche sollevate dall'insorgente, è opportuno ripercorrere brevemente l'iter procedurale seguito dalla variante:
- una serie di studi e approfondimenti hanno portato la Commissione congiunta Città di Lugano - Cantone a formulare già nel giugno 2006 un primo elenco di proposte di edifici da tutelare come beni d'interesse locale per complessivi 98 oggetti;
- il 21 marzo 2008 il Municipio ha inviato all'autorità dipartimentale il piano d'indirizzo per l'esame di sua competenza. Rispetto alla lista del giugno 2006 il piano proponeva la tutela di soli 72 oggetti, aggiungendone però 17 nuovi, per un totale di 89 beni d'interesse locale. La scelta dei beni da tutelare era da ricondurre sostanzialmente a due criteri: il primo consisteva nell'operare una valutazione fra il valore intrinseco di un singolo oggetto per rapporto al suo contesto di riferimento in un'ottica di valorizzazione reciproca (cfr. Rapporto per l'esame preliminare febbraio 2008, pag. 7 e 9) e il secondo nel proteggere singoli oggetti isolati solo in presenza di loro qualità eccezionali (citato Rapporto, pag. 10-11). Le schede allestite per gli oggetti da tutelare riportavano pertanto come criteri di valutazione il valore intrinseco e il valore urbanistico/funzionale dell'oggetto, assegnando un punteggio da 1 a 5;
- il Dipartimento del territorio, con l'esame preliminare del 18 marzo 2009, ha condiviso nel complesso il metodo di valutazione adottato, suggerendo tuttavia a pag. 11 di voler considerare la conferma della tutela di edifici individuati nel 2006 e non inclusi nella variante ed alcune nuove proposte scaturite nell'ambito degli approfondimenti legati al presente esame preliminare e meglio come elencato nell'allegato 3;
- fra il 6 luglio e il 4 agosto 2009 è stata esperita la procedura di informazione e consultazione della popolazione con il deposito presso il Dicastero del territorio dei documenti sottoposti al Dipartimento per l'esame preliminare, unitamente a quest'ultimo;
- pur riconsiderando le proprie valutazioni alla luce delle indicazioni fornite dall'autorità cantonale, il Municipio ha seguito solo in parte quanto indicato nell'esame preliminare. Pertanto con messaggio n. 8077 dell'8 luglio 2010 esso ha proposto al Consiglio comunale l'adozione della variante qui all'esame, contemplante la protezione di complessivi 80 beni culturali d'interesse locale, di cui 63 incusi nella lista del giugno 2006, individuati secondo i due criteri menzionati in sede di piano d'indirizzo (cfr. capitolo 6. "Sintesi dei criteri per la tutela dei Beni culturali (BCL)", pag. 5-6);
- con rapporto del 14 giugno 2011 la Commissione della pianificazione del Consiglio comunale, pur approvando i principi e le generalità della variante, ha proposto d'inserire, oltre a 3 nuovi beni culturali d'interesse cantonale, gli oggetti presenti sulla lista allegata alle Osservazioni del Dipartimento del territorio del 18 marzo 2009 (allegato 3) che erano già presenti nell'elenco elaborato nel giugno 2006 dalla Commissione congiunta Città di Lugano-Cantone, ossia ulteriori 33 beni d'interesse locale (cfr. elenco pag. 14);
- il Municipio è entrato in merito alle richieste commissionali: al fine di favorire la convergenza, si sono riesaminate le proposte di variante, non soltanto con una maggiore larghezza dell'applicazione dei criteri assunti ma, specialmente, con la considerazione di nuovi criteri quali: i valori storici, i valori della tradizione e la memoria affettiva (cfr. Rapporto sulle proposte di nuovi beni culturali formulate dalla Commissione della pianificazione del Consiglio comunale di Lugano dell'agosto 2011, capitolo 2, e Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, capitolo 13, pag. 26). L'Esecutivo comunale ha così aderito alla proposta di messa sotto tutela dei 3 beni d'importanza cantonale e di 22 oggetti d'interesse locale, fra i 33 individuati dalla Commissione, di cui ha allestito le relative schede, impostate però in modo diverso da quelle contenute nel piano d'indirizzo;
- la Commissione della pianificazione ha così redatto un nuovo rapporto, datato 29 agosto 2011, formulando un emendamento per la protezione dei nuovi beni culturali condivisi con il Municipio e ritirando il rapporto del 14 giugno 2011;
- nella seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale ha approvato il messaggio municipale n. 8077, emendato così come proposto nel rapporto commissionale del 29 agosto 2011. Gli atti informanti la variante sono poi stati posti in pubblicazione dal 23 gennaio al 21 febbraio 2012.
6. 6.1. Per quanto attiene all'edificio al mapp. 20__________, il Consiglio di Stato così lo descrive a pag. 112-113 della decisione impugnata, riprendendo i contenuti della scheda n. 6287 dell'Ufficio dei beni culturali:
Il complesso sorge nel quartiere di Molino Nuovo, in un comparto a carattere sociale: nei pressi vi sono infatti la Casa anziani S________ (arch. ________ 1973-76) e l'asilo infantile (ristrutturato 1934 arch. __________)
L'edificazione del complesso abitativo, costruito su progetto di __________ e __________ nel 1949, fu promossa dalla __________, che procedette a breve alla vendita alla RI 1.
Il complesso si colloca longitudinalmente rispetto a via __________ ed è costituito da due blocchi, di 5 rispettivamente 3 unità ciascuno, di 4 piani d'altezza (tranne uno che fu rialzato negli anni '60) (…). L'aspetto d'insieme è tradizionale con lo zoccolo del seminterrato, il tamponamento esterno del vano scale e i prospetti laterali in pietra a vista, le superfici delle facciate intonacate, nelle quali si aprono finestre di forma tradizionale con persiane in legno. Balconi si trovano sul retro, tranne nelle unità di testata dove sono presenti anche in facciata.
Lo stile architettonico del complesso, buon esempio di edilizia popolare del periodo postbellico, è da collocarsi a cavallo tra l'architettura del Novecento e le istanze moderniste-razionaliste.
Il giardino fu progettato dallo zurighese __________ (1898-1980) nel 1949, uno dei più importanti architetti paesaggisti del XX secolo (…). Quello anteriore è circondato da muretti a sedere in pietra calcarea squadrata e malta con copertina in pietra.
Si accede alle unità abitative attraverso sentieri pavimentati con piode a mosaico e definiti lateralmente da cordoli in pietra. Sul retro vi è prato verde con piode al passo, stendipanni, panchine in pietra sparse, una sistemazione con spiazzo pavimentato in piode a mosaico, un'ex fontana con forma organica.
L'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006, pag. 285) include inoltre il fondo nell'intorno circoscritto I-Ci IX "Caragna e Vignola, comparto di carattere eterogeneo, sviluppatosi prevalentemente verso la metà del sec. XX tra Via __________ e il fiume, vi sono comprese numerose case di fine sec. XIX e inizio XX, alcune entro giardini" con obiettivo di salvaguardia b.
6.2. Incluso nell'elenco delle proposte del giugno 2006, il fondo non era però menzionato nel piano d'indirizzo sottoposto nel 2008 per esame preliminare al Dipartimento, il quale, in tale ambito, lo segnalava nella lista dei beni meritevoli di venir riesaminati in un'ottica di tutela (allegato 3). La proprietà risultava quindi menzionata nell'elenco degli ulteriori beni culturali da proteggere secondo il rapporto commissionale del 14 giugno 2011, che ha poi trovato l'adesione del Municipio e l'inclusione nella lista dei beni approvata dal Consiglio comunale. La scheda che riguarda il fondo, contenuta nel Rapporto di pianificazione-aggiornamento ottobre 2011, riporta la seguente valutazione:
VALUTAZIONE NELLA VARIANTE DI PR
Presa di posizione dopo esame della Commissione della Pianificazione con l'APPLICAZIONE DEI CRITERI ADOTTATI NELLA VARIANTE
Non vincolo assoluto di conservazione, ma, tramite PQ, invito a riconoscimento di qualità, documentazione e obbligo contenuti sociali.
NON ACCETTARE LA PROPOSTA DI CONSERVAZIONE
Considerazioni
Qualità abitativa e infrastrutturale insufficienti. Ristrutturazione necessaria ma difficile e onerosa
Esame e parere con ALLARGAMENTO DEI CRITERI
Con una maggiore elasticità nell'applicazione dei criteri di vincolo, si può aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE.
6.3. Come esposto al considerando 5., dalla genesi della variante qui all'esame si evince anzitutto come nella scelta dei criteri in base ai quali valutare i singoli oggetti e effettuare la ponderazione degli interessi prescritta dall'art. 19 LBC, il Comune ne abbia in un primo tempo privilegiati due, ossia quello relativo alla valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali. A tal fine esso ha allestito per ogni singolo oggetto delle schede "Inventario/valutazione" che esaminano i beni sia per rapporto al loro valore intrinseco sia per rapporto al loro valore urbanistico funzionale secondo una scala di valutazione che va da 1 (di disturbo) a 5 (eccellente). Il valore intrinseco degli oggetti è stabilito in base ai seguenti criteri: valore architettonico, interesse tipologico, valore storico/memoria, integrità del bene e stato di conservazione, mentre il loro valore urbanistico e funzionale viene determinato in base alla situazione urbanistica, all'appartenenza a un complesso omogeneo, all'aderenza agli indirizzi di PR, alla difficoltà di gestione derivante dal vincolo e alla limitazione di uso / impossibilità di usufruire di tutti gli indici / diminuzione di valore. Segue un esame sulla necessità di istituire un perimetro di rispetto e sulla presenza di un contesto sensibile: necessità di adeguamento pianificatorio.
6.4. In un secondo tempo il Comune ha convenuto, per l'analisi dei 33 nuovi oggetti proposti dalla Commissione della pianificazione, di applicare con maggiore larghezza, rispettivamente in modo più elastico il criterio relativo alla valorizzazione reciproca bene culturale-contesto e quello relativo alla protezione di singoli beni solo in presenza di loro qualità eccezionali, introducendone tre nuovi (cfr. supra consid. 5). In proposito può rimanere aperta la questione a sapere se la modifica in corso di adozione dei criteri di valutazione alla base della variante, da applicare ai 33 oggetti scartati in precedenza, sia lecita o meno. Infatti, se da un lato la ricorrente non postula l'annullamento dell'intera variante, ma limita le sue domande all'espunzione del mapp. 20__________ dalla medesima, dall'altro la sua proprietà è stata giudicata applicando con più elasticità i criteri di vincolo già noti, ovvero quelli applicati prima degli emendamenti suggeriti della Commissione (cfr. valutazione relativa al mapp. 20__________, riportata sopra al consid. 6.2.).
6.5. Ferma questa premessa si osserva che gli atti che informano la variante non spiegano anzitutto, né in termini generali né con riferimento alla proprietà della ricorrente, cosa significhi e secondo quali parametri avvenga un'applicazione più elastica dei due criteri iniziali. Inoltre, per quanto attiene al complesso che sorge sul mapp. 20__________, non è stato operato nessun esame approfondito, ad esempio in base alla scheda utilizzata per gli altri beni culturali. L'unica valutazione ad esso riferita è quella riportata sopra al consid. 6.2 (Con una maggiore elasticità nell'applicazione dei criteri di vincolo, si può aderire alla proposta commissionale di CONSERVARE), motivazione manifestamente insufficiente a giustificare il vincolo e quindi lesiva del principio fondamentale sancito dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm (Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 1 ad art. 26 LPamm). Neppure in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato sono stati addotti ulteriori elementi a sostegno della misura, ma anzi, in aperto contrasto con quanto deciso del Consiglio comunale, il Municipio ha sottolineato l'assenza di un qualsivoglia interesse pubblico alla sua base, postulando l'accoglimento del ricorso. Tale posizione è stata mantenuta anche davanti al Tribunale anche se il Municipio si è rimesso al giudizio dello stesso. Ora, anche qualora si volesse ammettere che il complesso al mapp. 20__________ non sia a priori privo di elementi che potrebbero giustificarne la tutela, come rettamente sostiene la ricorrente, in ogni caso il difetto di argomenti a sostegno della decisione non poteva venir sanato dal Consiglio di Stato, il quale, operando in questo modo, si è indebitamente sostituito al Comune nell'esercizio di prerogative che la legge gli riserva, violando così la sua autonomia. Su questo punto il ricorso merita dunque di venir accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui approva il vincolo che grava il mapp. 20__________. Spetterà al Comune, a questo punto, decidere se inserire il complesso tra i beni culturali d'interesse locale, adottando una variante di piano regolatore, debitamente motivata.
7. Perimetro di valorizzazione PV3
7.1. Come ricordato in narrativa, il fondo della ricorrente è stato incluso dalla variante nel PV3, contemplante, fra l'altro, l'istituzione di tre piani di quartiere, fra cui quello per le aree comprendenti l'oggetto L99. In sede di approvazione il Consiglio di Stato ha stralciato la relativa normativa, ritenendola contraria ai requisiti posti dalla LST a questo tipo di strumento (cfr. decisione impugnata, capitolo 3.9.7., pag. 44, e capitolo 3.12., pag. 58-59; cfr. inoltre supra consid. B.a. e C.). La ricorrente, ritenendo come con detto stralcio il PV3 avrebbe perso ragione d'essere, posto che la disciplina relativa a via __________ avrebbe mera portata declaratoria, chiede l'estromissione del suo fondo dal perimetro. Ritiene inoltre che la normativa concernente via __________ sia atta a generare solo confusione, motivo per cui ne chiede l'annullamento. A proposito di quest'ultima richiesta si rileva che la ricorrente in prima sede non aveva sollevato obiezioni di sorta in merito al disposto, che il Consiglio di Stato nella decisione impugnata si è limitato ad approvare. La domanda dell'insorgente si rivela pertanto improponibile in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
7.2. Per quanto attiene alla richiesta di escludere il mapp. 20__________ dal PV3 si osserva quanto segue. In termini generali con la previsione dei perimetri di valorizzazione, il Comune ha inteso proporre una regolamentazione parallela che tenga conto della relazione che sussiste tra il bene culturale protetto e il contesto urbano nel quale s'inserisce nell'ottica di una reciproca valorizzazione (cfr. citato Rapporto, pag. 9, capitolo "Sintesi dei criteri per la tutela dei Beni Culturali (BCL) all'interno del PR"). Nello specifico, per quanto attiene al PV3, dal Rapporto per l'esame preliminare del Dipartimento del febbraio 2008, pag. 15, si evince che esso comprende il comparto (…) A Molino nuovo, a ovest di via __________, centrato sull'asse verde di via __________ e sulla trasversale di via __________ e che fra le varie finalità da esso perseguite vi è quella di segnalare la qualità del rapporto planovolumetrico dell'oggetto al mapp. 20__________ parallelo a via __________ e verificare l'opportunità del mantenimento e quella di rafforzare l'indicazione di PR dell'asse verde di via __________, dando indirizzi d'opportunità per il rinnovamento edilizio e urbano. Le varie finalità hanno poi trovato concretizzazione all'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, che, come esposto in narrativa, è stato modificato dal Consiglio di Stato con lo stralcio della normativa relativa ai piani di quartiere (cfr. supra consid. B.a e C). Ora, se è ben vero che, come afferma la ricorrente, con tale modifica i contenuti precettivi del disposto sono stati ridotti incisivamente, ciò non toglie che il mapp. 20__________, direttamente confinante con via __________ e via __________, per i motivi sopra esposti appartenga funzionalmente al comparto incluso nel PV3, ciò che la ricorrente non contesta, e ciò indipendentemente dalla meritorietà dal profilo della LBC degli immobili che vi insistono, posto come all'interno del PV3 sono presenti altri due beni culturali (L6 e L7). Alla luce di queste considerazioni la richiesta dell'insorgente va respinta.
8. 8.1. Per tutti questi motivi il ricorso è parzialmente accolto. Gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante.
8.2. La tassa di giustizia è posta in capo alla ricorrente in proporzione al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre sono date le premesse per sollevare l'ente pubblico da tale obbligo (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune, tuttavia, è tenuto a versare le ripetibili all'insorgente, patrocinata, proporzionalmente al grado di successo dell'impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio al mapp. 20__________ (L99);
1.2. gli atti sono retrocessi al Comune per l'elaborazione di una variante ai sensi del consid. 6.5.
2. La tassa di giustizia di fr. 500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale è retrocesso l'importo di fr. 1'500.- versato in eccesso quale anticipo spese. Il Comune verserà alla ricorrente fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera