Incarto n. 90.2016.35
Lugano 10 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 1° marzo 2016 di
RI 1 patrocinato da: PR 1
contro
la risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002), con cui il Municipio del Comune di Bellinzona ha istituito la zona di pianificazione "Tutela beni culturali";
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario dei mapp. __________, __________, __________ e __________ di Bellinzona, che formano l'ampio comparto edificato di 3'989 m2, delimitato dalla murata di Castelgrande, dalla strada cantonale, da piazza Orico e da salita Castelgrande. Sul mapp. __________ (viale Portone __________), di complessivi 604 m2, insiste una villa d'inizio '900.
B. a. Con risoluzione del 31 dicembre 1985 (n. 8029) il Consiglio di Stato ha approvato il piano particolareggiato del centro storico di Bellinzona (PP-CS). Tuttavia, in parziale accoglimento del ricorso presentato dall'allora proprietaria del mapp. __________, contiguo al mapp. __________, il Governo ha negato la sanzione all'assetto pianificatorio previsto per il comparto "zona Piazzetta Orico-Salita Castel Grande", che contemplava, fra l'altro, una nuova volumetria vincolata in sostituzione dell'edificio al mapp. __________. Gli atti sono stati rinviati al Legislativo comunale per valutare la variante riduttiva elaborata dal Municipio in corso di procedura (cfr. disp. n. 6, pag. 44, che rinvia al ricorso n. 45, pag. 34, e allegato IV), che, per quanto attiene al mapp. __________, confermava la possibilità di abbattere la villa. Tale variante non ha formato oggetto di ulteriori approfondimenti.
b. Durante la seduta del 25 marzo 2013 il Consiglio comunale di Bellinzona ha adottato alcune puntuali varianti del piano regolatore e del PP-CS. Per quanto riguarda il comparto in oggetto il legislativo ha riproposto il medesimo assetto pianificatorio disatteso dal Governo nel 1985 (variante n. 12a).
c. Con risoluzione del 12 novembre 2014 (n. 5108) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in parola. In tale ambito il Governo ha tuttavia negato la sanzione alla variante n. 12a, ponendo in vigore, tramite una modifica d'ufficio, la variante alternativa elaborata dal Municipio nel 1985, approvandola (cfr. disp. n. 1.2, pag. 25).
d. Con sentenza n. 90.2015.11 del 19 aprile 2016 il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto il ricorso del 16 gennaio 2015 di RI 1 contro la predetta risoluzione governativa, ritenuta carente nella motivazione nonché lesiva del suo diritto di essere sentito. Il dispositivo n. 1.2 è dunque stato annullato e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione ai sensi dei considerandi.
e. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1656) l'Esecutivo cantonale non ha approvato la variante 12a Piazza Orico - Salita al Castel Grande, adottata dal Consiglio comunale il 25 marzo 2013 (cfr. disp. n. 1) e ha decretato la modifica d'ufficio indicata al capitolo 3.3. (cfr. disp. n. 2) che, per quanto attiene al mapp. __________, conferma la nuova volumetria vincolata in sostituzione dell'edificio esistente.
C. a. Con risoluzione del 28 ottobre 2015 (n. 6002) il Municipio del Comune di Bellinzona ha adottato una zona di pianificazione, la cui durata è limitata fino alla pubblicazione della variante del piano sostitutivo e comunque non oltre i cinque anni. Scopo del provvedimento è quello di salvaguardare edifici e impianti potenzialmente interessati dalla tutela dei beni culturali d'interesse cantonale e locale e quelli da conservare ai sensi del PP-CS. Il provvedimento vieta ogni intervento che possa pregiudicare la pianificazione dell'utilizzazione; in particolare non è ammessa la demolizione degli edifici e degli impianti potenzialmente ritenuti beni culturali protetti e non sono ammessi interventi che ne alterino irrimediabilmente i valori storico-architettonici e contestuali che ne potrebbero giustificare la tutela. Possono essere autorizzati gli interventi di ricupero, risanamento, riattamento, trasformazione e manutenzione che rispettino i valori storico-architettonici e contestuali alla base della proposta di tutela. Nuovi edifici che non perturbano in modo rilevante lo spazio di relazione degli oggetti di cui è da esaminare la proposta di tutela possono essere autorizzati.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento del territorio (Sezione), il Municipio ha disposto la pubblicazione della zona di pianificazione dal 18 gennaio al 16 febbraio 2016. Questa interessa, tra gli altri, il mapp. ________.
D. Con ricorso del 1° marzo 2016 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro il predetto provvedimento pianificatorio nella misura in cui interessa il mapp. __________, domandando che esso venga espunto dalla lista dei potenziali beni culturali. Secondo il ricorrente, la misura, priva di interesse pubblico e lesiva del principio della proporzionalità, violerebbe la garanzia della proprietà e i principi della stabilità dei piani, della sicurezza giuridica e dell'affidamento. Richiamando i contenuti del suo ricorso del 16 gennaio 2015, nel frattempo, come visto, evaso (cfr. supra, consid. B.d), pone in particolare l'accento sul fatto che sia il Comune sia il Consiglio di Stato abbiano adottato, rispettivamente approvato ancora di recente, nel 2014, una disciplina pianificatoria che permette l'abbattimento della villa al mapp. __________ e nega che a partire da questa data si sia verificato un cambiamento notevole delle circostanze. Peraltro nel 2014 sia il Comune che il Governo erano già a conoscenza del presunto valore della sua proprietà, visto che la trasmissione al Comune da parte dell'Ufficio dei beni culturali (UBC) del censimento degli edifici potenzialmente meritevoli di tutela risale agli inizi del 2014. Lamenta inoltre il grave danno finanziario arrecatogli dalla misura con particolare riferimento sia alle disposizioni già messe in atto per attuare quanto previsto dal PP-CS, sia all'ingente perdita di quantità edificatorie. Sostiene infine che la villa, peraltro non menzionata dall'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS), sia priva di pregi storici, architettonici e culturali. Per contro il suo abbattimento permetterebbe di valorizzare le mura storiche del Castelgrande.
E. a. Il Comune di Bellinzona e la Sezione postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede replica e di duplica le parti, approfondendo i loro argomenti, si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
F. Con risoluzione del 1° marzo 2017 (n. 9177) il Municipio ha adottato un aggiornamento della predetta misura a seguito delle indicazioni fornite dal Dipartimento del territorio nell'ambito dell'esame preliminare del 26 gennaio 2017 concernente la variante del piano regolatore relativa alla tutela dei beni culturali. Tale aggiornamento non interessa il mapp. __________.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, proprietario di un fondo toccato dal provvedimento contestato (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo (art. 64 cpv. 1 LST), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal Municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurigo/Basilea/Ginevra 2016, n. 26 ad art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 33 segg. ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 31 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 34 ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. AI fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. Secondo il ricorrente il vincolo pianificatorio contrasterebbe anzitutto con il principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Egli sottolinea in proposito come sia il Consiglio comunale che Consiglio di Stato abbiano adottato, rispettivamente approvato ancora di recente, nel 2014, una disciplina pianificatoria contemplante l'abbattimento della villa. La tesi non è condivisibile.
5.1.
5.1.1. Il principio della stabilità dei piani è sancito dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST. Ora, tuttavia, i requisiti di applicazione di questi disposti, che permettono di modificare la pianificazione solo in presenza di un notevole cambiamento delle circostanze e che sono pertanto volti ad assicurare una certa sicurezza giuridica a favore dei proprietari interessati, devono essere soddisfatti - e quindi verificati - al momento in cui verrà effettivamente presentata la variante del piano regolatore di cui l'impugnata zona di pianificazione si pone a tutela (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 24 ad art. 27; Ruch, op. cit., n. 31 segg. ad art. 27). L'imperativo della sicurezza giuridica ha, per contro, una portata necessariamente attenuata a questo stadio preliminare del processo pianificatorio. Per legittimare, al suo cospetto, una zona di pianificazione, basta che l'intenzione, di valenza pubblica, manifestata dall'autorità di modificare il piano regolatore sia fondata quantomeno su di un cambiamento delle circostanze e risulti nello stesso tempo prevalente rispetto all'interesse privato dei proprietari di mantenere invariato lo stato giuridico dei loro fondi (ibidem, con riferimento anche alla ZBl 1996 pag. 229 consid. 3).
5.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
5.2. Come esposto in narrativa, la pianificazione del comparto dov'è inserita la proprietà del ricorrente, prende avvio con l'adozione il 20 marzo 1984 da parte del Consiglio comunale del PP-CS, che proponeva per l'area compresa tra la murata, via Orico e Salita Castel Grande una volumetria vincolata "Ricostruzioni o nuove costruzioni fuori dai Comparti edificabili speciali" che correva lungo la Strada cantonale e Salita Castel Grande e si prolungava dalla Strada cantonale verso la murata e il mapp. __________. Tale pianificazione ha poi formato oggetto di un travagliato iter pianificatorio (cfr. supra, consid. B), nell'ambito del quale la possibilità di abbattere la villa al mapp. __________ non è mai stata messa in discussione (cfr. tuttavia le riserve espresse in merito dal Consiglio di Stato nella risoluzione d'approvazione del 12 novembre 2014, pag. 16). La pianificazione relativa al comparto è formalmente entrata in vigore solo il 12 novembre 2014, ossia un anno prima dell'adozione della misura qui contestata (28 novembre 2015), ed ha mantenuto la sua validità fino al suo annullamento nel 2016 da parte di questo Tribunale. Emendata dei difetti (formali) riscontrati, essa è stata poi approvata definitivamente dal Governo con risoluzione 12 aprile 2017.
5.3. Nel frattempo il piano del paesaggio del Comune di Bellinzona è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5761). In tale ambito il Governo, preso atto dell'ampliamento da parte del Legislativo comunale della lista dei beni culturali d'interesse locale posti sotto protezione, indicava nel contempo a pag. 18 che: "Il Servizio inventario dell'UBC dispone di dati di censimento su un certo numero di edifici e manufatti, i quali restano a disposizione dei servizi comunali nel caso in cui decidessero di proteggere ulteriori edifici nell'ambito delle prossime procedure di modifica del PR". Tale indicazione si riallacciava a quanto già segnalato nell'ambito dell'esame preliminare del 29 novembre 2006, pag. 14, ossia che "(…) il Servizio inventario dell'UBC sta eseguendo una catalogazione generale degli edifici meritevoli di studio esistenti sul territorio del vostro Comune. Da questo censimento usciranno ulteriori indicazioni su edifici degni di essere protetti sul piano locale o, in qualche caso, cantonale (…)". Il censimento, composto da piani di situazione e schede tecniche e fotografiche dei singoli beni, è poi stato ultimato fra il 2013 e il 2014 e trasmesso al Comune il 6 maggio 2014, ossia un anno dopo dall'adozione da parte del Consiglio comunale della variante 12a (25 marzo 2013), rispettivamente sei mesi prima della risoluzione d'approvazione del 12 novembre 2014, che poneva in vigore, per quanto attiene al comparto dov'è situata la proprietà del ricorrente, la variante alternativa elaborata dal Municipio nel 1985. Dei circa 900 beni d'interesse storico-culturale censiti dal Servizio inventario, l'UBC ha proposto la protezione di 13 beni d'interesse cantonale e indicato altri 309 beni (272 integrali e 37 parziali) potenzialmente meritevoli di protezione a livello locale, fra cui la villa del ricorrente. Sulla base di tale documentazione il 7 maggio 2014 il Municipio ha licenziato immediatamente il messaggio n. 3815 per la richiesta di credito per l'accompagnamento nell'elaborazione della variante di piano regolatore con oggetto i beni culturali da proteggere su territorio comunale. Il 28 ottobre 2015 è poi stato adottato il provvedimento qui avversato a salvaguardia della pianificazione in atto.
5.4. Ferme queste premesse è vero che dalla data della (prima) approvazione della pianificazione concernente il comparto dove si situa la proprietà del ricorrente (12 novembre 2014) sino all'adozione dell'avversata misura (28 ottobre 2015) era trascorso solo un anno. Tuttavia il processo pianificatorio che ha preceduto l'adozione della zona di pianificazione - iniziato nel 1984 con l'adozione da parte del Consiglio comunale del PP-CS e poi riconfermato nell'ambito dell'adozione della variante 12a il 25 marzo 2013 - faceva necessariamente astrazione della tematica relativa ai beni culturali, che, come visto sopra, ha iniziato a delinearsi solo nel 2010 nell'ambito dell'approvazione del piano del paesaggio per poi attualizzarsi il 6 maggio 2014 con la trasmissione al Comune del censimento da parte dell'UBC. A ciò si aggiunge il fatto che, come ricorda il Comune in sede di risposta, ancor prima del licenziamento del citato messaggio municipale n. 3815 erano state presentate al Municipio una mozione, una petizione e un'iniziativa popolare (con firme depositate il 10 febbraio 2014) per una maggior tutela dei beni culturali presenti sul territorio. Ciò basta a questo stadio ad ammettere un cambiamento delle circostanze, sufficiente a giustificare la necessità di sottoporre a verifica, sotto il profilo della tutela del patrimonio costruito, il piano del paesaggio, rispettivamente, per quanto attiene al mapp. __________, una pianificazione risalente nei suoi tratti essenziali al 1984. Infine, tenuto conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, prematura in questo contesto risulta la critica secondo cui il Governo avrebbe approvato la variante il 12 novembre 2014, ossia dopo che il censimento, che includeva anche il mapp. __________, era stato trasmesso al Comune.
6. Il ricorrente ritiene inoltre che non siano presenti i requisiti per l'inclusione del suo edificio nella zona di pianificazione e lamenta il grave pregiudizio economico arrecatogli dalla misura.
6.1. Innanzitutto dev'essere riconosciuto l'interesse pubblico alla verifica della necessità di preservare determinati manufatti che potrebbero presentare un interesse storico, culturale o ambientale per la collettività. Come visto al considerando 5.3., il provvedimento interessa quegli oggetti contenuti nella proposta del 6 maggio 2014 dell'UBC, a seguito della quale il Municipio ha dato immediatamente avvio ai lavori di revisione del piano regolatore. Affidato l'incarico a un pianificatore esterno e istituita una commissione municipale consultiva, il lavoro preparatorio si è concluso con la rassegna del Rapporto di pianificazione per esame preliminare ottobre 2015 che, fra i 309 beni segnalati dall'UBC, effettua una prima scelta, selezionandone 182, oltre a quelli già soggetti a tutela in base al piano particolareggiato del nucleo in vigore (61), per un totale di 243 beni protetti (cfr. citato rapporto, pag. 23 e allegati B e C). Tale documento è stato inviato al Dipartimento del territorio per l'esame preliminare il 28 ottobre 2015, data che corrisponde all'adozione del provvedimento qui avversato, che è stato inoltrato due giorni dopo, il 30 ottobre 2015, alla Sezione dello sviluppo territoriale per preavviso (cfr. supra consid. C.b). La contestata misura, adottata al termine dei lavori preparatori relativi alla revisione, mira dunque a evitare che gli oggetti selezionati possano venir irrimediabilmente compromessi. La scheda descrittiva ne dà atto, spiegando come la scelta abbia preso in considerazione i seguenti aspetti:
- valore oggettivo dell'edificio dal profilo storico-architettonico e affettivo;
- presenza di elementi architettonici, tipologici e decorativi (interni ed esterni) che ne giustifichino una messa sotto tutela;
- valutazione del degrado e delle alterazioni subite, rispettivamente del potenziale di ricupero rispetto allo stato originario;
- aspetto contestuale: importanza dell'edificio da tutelare per rapporto al contesto urbanistico ed edificato circostante;
- aspetto economico: eventuale riduzione delle possibilità di sfruttamento quantitativo del fondo in base alle norme di zona.
Tali criteri corrispondono a quelli esposti al cap. 1.2, pag. 5 del citato rapporto, che è stato incluso nella documentazione posta in pubblicazione relativa all'avversata misura (cfr. FU 3/2016 del 12 gennaio 2016, pag. 361).
6.2. Sulla scorta di queste considerazioni, l'intenzione del Municipio di porre mano alla pianificazione in questa direzione appare sufficientemente dimostrata, ciò che basta per giustificare, sotto l'aspetto dell'interesse pubblico, l'adozione del provvedimento in oggetto. Nulla mutano al riguardo le considerazioni espresse dal ricorrente sul fatto che l'edificio di sua proprietà non adempirebbe ai requisiti appena descritti. Con questa argomentazione egli misconosce lo scopo del provvedimento stesso, che è proprio quello di approfondire questi aspetti in modo da valutare se si giustifica l'istituzione della tutela. La critica risulta dunque in realtà prematura e rivolta alla pianificazione in fieri. Precoce a questo stadio è quindi una discussione sul valore del bene che l'autorità intenderebbe tutelare, dal momento che scopo del provvedimento qui contestato è unicamente la salvaguardia degli obiettivi della futura pianificazione (STA 90.2013.14 del 27 ottobre 2014 consid. 5.2., 90.2008.9 dell'8 settembre 2009 consid. 5.2.). Anche la mancata menzione nell'ISOS della proprietà del ricorrente non è determinante. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da proteggere ma degli insediamenti, dei quali compie un'analisi articolata della sostanza edilizia, non limitata alla singola costruzione. Determinante è piuttosto l'immagine che ne risulta. Non necessariamente ogni edificio degno di protezione viene evidenziato nell'inventario, ma solo se questo occupa una posizione di particolare significato e dominanza per il contesto (cfr. ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol. 4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008, pag. 3 segg.; STA 52.2017.120 dell'11 giugno 2018 consid. 9.1.).
7. 7.1. Fondata dal punto di vista della legalità e dell'interesse pubblico, dev'essere ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria, segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b). In altre parole, occorre verificare se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità. Nel caso in esame, i requisiti appena enumerati sono senz'altro adempiuti.
7.2. Sull'idoneità della misura contestata non possono sussistere dubbi: essa permette efficacemente di tutelare il margine di manovra delle autorità pianificatorie nell'approntare la variante che istituirà la tutela degli oggetti, proteggendo questi ultimi da interventi potenzialmente pregiudizievoli. Nel contempo, essa si rivela pure necessaria, non essendo dato di vedere un provvedimento meno incisivo. Nemmeno sacrifica sproporzionatamente l'interesse dei privati. Intanto, la zona di pianificazione non vieta tout court qualsiasi intervento edilizio al suo interno, ma unicamente quelli che potrebbero pregiudicare la futura pianificazione. Ciò significa che, anche a seconda del grado di maturazione di quest'ultima, determinati progetti edilizi che non vi si pongono in contrasto possono comunque essere approvati. Da ultimo va ricordato che un apprezzabile elemento di proporzionalità è già insito nella natura stessa del provvedimento, la cui durata modulabile potrà venir ridotta a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori di revisione. In definitiva, esso si appalesa senz'altro sopportabile.
8. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre non si giustifica l'assegnazione di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera