Incarto n. 90.2015.35
Lugano 5 dicembre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 6 aprile 2015 dell'
RI 1
contro
il decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto, in fatto
A. Con decreto legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 norme di attuazione del PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel parco, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del parco (n. 8). L'attuazione del PUC-PPdM è affidata all'Ente parco del piano di Magadino (Ente parco), il cui consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7 rappresentanti dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il Consorzio c__________, 2 membri per gli Enti regionali di sviluppo, 2 membri per gli enti turistici locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro per quelle di protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).
B. Avverso il suddetto decreto RI 1 (in seguito: RI 1) insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, lamentando una sottorappresentanza del settore agricolo nel futuro Ente parco e postulando che almeno la metà dei membri (9) del consiglio di fondazione provenga dal settore agricolo produttivo. Essa sottolinea in particolare come l'agricoltura costituisca la principale attività all'interno del parco mediante la gestione del 70% del suo territorio. Inoltre ben 80 aziende agricole troverebbero sede al suo interno, mentre 112 sarebbero ubicate sul piano di Magadino. Peraltro l'attività agricola svolta all'interno del parco genererebbe introiti per diversi milioni di franchi all'anno. Dichiara infine di "(…) essere seriamente preoccupata dell'impatto che la realizzazione del parco avrà sul futuro agricolo del piano di Magadino".
C. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, contesta la legittimazione attiva deRI 1: anzitutto sarebbe da escludere che la composizione dell'Ente parco possa pregiudicare un interesse degno di protezione della ricorrente, che nemmeno pretende di esserne toccata direttamente e di vantare un interesse personale alla sua modifica. Non sarebbero inoltre date le premesse per ammettere un ricorso di tipo corporativo. Infatti, a mente della Sezione, considerato che RI 1 non costituisce un'associazione per i soli agricoltori del piano di Magadino, non sarebbe possibile dimostrare che la totalità o gran parte dei suoi membri sia direttamente toccata dall'atto impugnato. La Sezione postula dunque, in via principale, che il gravame venga dichiarato irricevibile e, in via subordinata, che venga respinto. Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, se necessario, nei considerandi di diritto.
b. Negli allegati di replica e di duplica le parti si riconfermano nelle rispettive posizioni e domande, approfondendole.RI 1 asserisce in particolare di aver agito "(…) in rappresentanza di tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue affiliate" e lamenta l'assenza di una presa di posizione sul suo ricorso da parte della Sezione dell'agricoltura, "(…) che sicuramente avrebbe potuto essere un servizio cantonale competente dal lato agricolo (…)".
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). In merito alla legittimazione attiva dell'insorgente, contestata dalla Sezione dello sviluppo territoriale, si osserva quanto segue.
1.2.
1.2.1. Secondo l'art. 47 cpv. 3 LST, che ricalca l'art. 49 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore fino al 31 dicembre 2011, contro la decisione del Gran Consiglio sono legittimati a ricorrere i comuni interessati (lett. a), ogni cittadino attivo nei comuni interessati (lett. b) e ogni altra persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione (lett. c). Con riferimento a quest'ultima ipotesi, introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione, che coincide con quello ancorato all'art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1; cfr. Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015 pag. 203 segg., pag. 210) il legislatore ha voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi, non essendo cittadino attivo del comune in questione, non sia toccato dal provvedimento impugnato altrimenti che qualsiasi altra persona o che la collettività. Occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT II-2001 n. 2 consid. 2.1 e rinvii).
1.2.2. Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere deve essere esaminata d'ufficio; la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia all'insorgente (RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2; ZBl 100/1999 pag. 399 e 446).
1.3.
1.3.1. Una corporazione di diritto privato, dotata di personalità giuridica, può anch'essa ricorrere ogni qual volta sia direttamente lesa nei propri legittimi interessi dalla decisione impugnata. Nel caso concreto, dagli statuti deRI 1, che la ricorrente non ha prodotto ma che sono consultabili sul sito: http://www., si evince che essa è un'associazione ai sensi degli art. 60 segg. del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) e, pertanto, possiede la personalità giuridica. Dall'atto di replica, tuttavia, emerge con chiarezza che essa non agisce in prima persona, ma a tutela degli interessi dei propri aderenti. Non è dunque necessario esaminare se la ricorrente risulti legittimata in quanto tale: essa non solo non lo sostiene, ma ciò non risulta neppure minimamente provato.
1.3.2. La giurisprudenza riconosce a una corporazione costituitasi come persona giuridica, che non sia lesa nei propri legittimi interessi, la facoltà di interporre ricorso in difesa dei suoi membri quando la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione compete ai singoli soci, la totalità o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e gli statuti affidano alla corporazione la difesa di questi interessi comuni (cosiddetto ricorso corporativo di natura "egoista"; cfr., per tutte, RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.2.). Questa giurisprudenza torna applicabile non solo alle associazioni propriamente dette, ma anche alle federazioni di associazioni, delle quali sono toccati solo i membri (DTF 100 Ia 97 consid. 1b).
1.3.3. In concreto, come visto in precedenza, RI 1 è un'associazione e pertanto possiede la personalità giuridica. A essa, tuttavia, fa difetto la seconda delle condizioni elencate poc'anzi. Difatti non è assolutamente provato - e nemmeno reso verosimile - che la maggior parte o almeno una gran parte dei suoi aderenti sia toccata dalla disposizione contestata, che fissa a 2 il numero dei rappresentanti delle associazioni agricole all'interno del consiglio di fondazione. Essa si limita infatti a asserire, in sede di replica, di aver agito "(…) in rappresentanza di tutte le diverse associazioni e aziende agricole sue affiliate, incluse in particolare la Società __________ e quella __________ che si estendono proprio sul territorio del Parco, e le associazioni settoriali di categoria con sede proprio sul Piano di Magadino come la Federazione __________ e la Federazione __________". Tali informazioni non bastano tuttavia per riconoscere aRI 1 la qualità per ricorrere. Essa non ha infatti dimostrato in modo inappuntabile che la maggioranza o molti tra i suoi soci, di cui - ad eccezione di quelli succitati - non ha nemmeno reso nota l'identità né il numero, sono effettivamente toccati dalla contestata disposizione. Parimenti non basta asserire che ben 80 aziende agricole troverebbero sede all'interno del parco, mentre 112 sarebbero ubicate sul piano di Magadino. La ricorrente è insomma venuta meno al suo dovere di attestare le circostanze di fatto necessarie per poterle riconoscere la legittimazione ricorsuale, malgrado le precise obiezioni della Sezione in questo senso. In ogni caso, dagli statuti deRI 1 non è possibile dedurre che i suoi membri siano particolarmente interessati alle problematiche attinenti al piano di Magadino (cfr. RDAT 1986 n. 86 consid. 3). Ne discende che la sua legittimazione attiva dev'essere negata.
1.4. Per i motivi che precedono, il ricorso si rivela irricevibile. L'esame delle critiche sollevate dalla ricorrente in questa sede avviene dunque a titolo abbondanziale.
1.5. Poiché la controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
2. In ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).
3. Prima di entrare nel merito della vertenza, va respinta preliminarmente la critica della ricorrente volta a mettere in dubbio i contenuti della risposta della Sezione dello sviluppo territoriale che, a suo dire, non sarebbe sufficientemente cognita in materia agricola. Infatti a prescindere dal fatto che il ricorso verte sulla composizione e il numero di rappresentanti del settore agricolo all'interno del consiglio di fondazione dell'Ente parco, e quindi su una questione relativa all'Ente chiamato ad attuare il PUC-PPdM nei suoi svariati ambiti (paesaggio, agricoltura, natura, svago, mobilità, qualità ambientale ecc.) e non su una questione di carattere strettamente agricolo, come osserva la Sezione dello sviluppo territoriale in sede di duplica, la risposta è stata redatta in virtù dell'art. 2 cpv. 2 lett. e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; 7.1.1.1.1) che le attribuisce la competenza di rappresentare lo Stato del Cantone Ticino presso tutte le istanze politiche e giudiziarie in ogni vertenza attinente al piano direttore cantonale, ai piani regolatori, ai piani particolareggiati ed ai piani d'utilizzazione cantonali della LST, competenza che già possedeva in virtù dell'art. 11 cpv. 1 LALPT.
4. 4.1. Secondo l'art. 8 NAPUC-PPdM, l'Ente parco attua il PUC-PPdM (cpv. 1). In particolare, giusta il cpv. 2, esso realizza, per quanto possibile, le misure elencate nell'allegato 2 (lett. a), svolge ulteriori compiti conferitigli dal Consiglio di Stato con contratto di prestazione (lett. b), incentiva e coordina la realizzazione di misure affidate all'iniziativa di enti pubblici e di privati, segnatamente quelle di cui all'allegato 3, con possibilità di erogare i contributi finanziari previsti dalle misure (lett. c), collabora con i Comuni e il Cantone nella sorveglianza del territorio (lett. d), verifica l'efficacia delle misure del PUC-PPdM e ne riferisce al Dipartimento (lett. e) e formula preavvisi su richiesta del Dipartimento (lett. f). Come esposto in narrativa, il suo Consiglio di fondazione si compone di 17 membri, segnatamente 7 rappresentanti dei comuni, 2 rappresentanti del Cantone, 1 membro per il Consorzio c__________, 2 membri per gli enti regionali di sviluppo, 2 membri per gli enti turistici locali, 2 membri per le associazioni agricole e 1 membro per quelle di protezione ambientale (cfr. art. 10 cpv. 2 NAPUC-PPdM).
4.2. Vista l'importanza dell'Ente parco, il PUC-PPdM gli dedica la Sezione 3, nella quale vengono esposti i motivi alla base della sua creazione (capitolo 1), l'"idea guida" che ispira il suo agire (capitolo 2), i suoi compiti e il suo ruolo (capitolo 3) e infine chi sono i suoi membri, la sua natura giuridica e la sua composizione (capitolo 4). Circa l'individuazione degli attori da coinvolgere nell'Ente, il PUC-PPdM al sottocapitolo 4.1, pag. 6, indica i seguenti criteri:
Criteri per individuare i membri dell'Ente Parco sono:
° l'«idea guida» di un Ente Parco «autorevole perché rappresenta con equilibrio gli interessi degli attori principali»;
° l'esigenza che l'Ente Parco sia attento alle esigenze del territorio (in termini di protezione, promozione e rivalorizzazione);
° l'opportunità di prestare ascolto alle attese delle persone che vivono e lavorano all'interno o nei dintorni del Piano di Magadino e/o che ne sono utilizzatori.
Si tratta di criteri che hanno permesso una prima scelta di fondo fra la possibilità che membri dell'Ente Parco siano:
° solo attori istituzionali: il Cantone e i Comuni;
° solo rappresentanti di interessi diversi: contadini e proprietari dei terreni, associazioni per la protezione dell'ambiente e del paesaggio; associazioni dei potenziali utenti (cavallerizzi, ciclisti, pedoni, ecc.) o delle cerchie che possono trarre vantaggi dal valore aggiunto rappresentato dal Parco (ad esempio: il settore turistico);
° rappresentanti delle istituzioni e della cosiddetta società civile.
Secondo l'«idea guida» che è stata indicata quale termine di confronto per valutare la coerenza delle possibili soluzioni, l'Ente Parco è «autorevole perché rappresenta con equilibrio gli interessi degli attori principali». Vi è dunque la necessità di avere la presenza attiva e convinta dei Comuni, primi responsabili della conservazione e della valorizzazione del comprensorio in tutte le sue componenti, ma anche di chi sul Piano di Magadino lavora e da anni si impegna per la sua salvaguardia.
Questa necessità ha perciò portato ad escludere le due soluzioni estreme a favore della presenza, tra i membri dell'Ente Parco e accanto al Cantone, dei Comuni e di altri attori (…).
Individuati gli attori da coinvolgere nell'Ente parco, quanto poi alla concreta composizione del consiglio di fondazione e alla scelta del numero di rappresentanti per i vari settori ivi attivi, il PUC-PPdM adduce al sottocapitolo 4.3, pag. 9:
Gli attori rappresentati nel Consiglio di Fondazione sono quelli già rappresentati nella Conduzione politica istituita in fase progettuale, con un aumento del numero di rappresentanti da 15 a 17 per permettere agli enti cantonale e locali che finanziano il progetto di avere un rappresentante supplementare. (…) La proposta di confermare quali membri dell'Ente Parco gli Enti e le Associazioni rappresentati nella Direzione politica del PUC permette di tener conto delle positive esperienze raccolte.
4.3. Alla luce di queste premesse e in particolare della ricerca di una rappresentanza equilibrata degli interessi dei vari attori principali attivi all'interno del parco, appare evidente come la richiesta della ricorrente di elevare a 9 il numero dei suoi rappresentanti a scapito degli altri partecipanti del consiglio di fondazione si ponga in manifesta contraddizione con lo scopo dell'Ente e con le sue modalità operative. Un consiglio di fondazione composto per più della metà da membri del settore agricolo introdurrebbe un fattore di pesante squilibrio nella rappresentanza dei molteplici interessi concernenti la gestione del territorio toccato dal PUC-PPdM (paesaggio, agricoltura, natura, svago, mobilità, qualità ambientale ecc.), minando la ricerca di autorevolezza dell'Ente. Inoltre, contrariamente a quanto ritiene l'insorgente, la quale afferma di nutrire forti preoccupazioni sull'impatto della realizzazione del parco sul futuro agricolo del piano di Magadino, chiedendo di "(…) essere solidale nei confronti degli agricoltori del Parco e delle loro legittime rivendicazioni, basandosi sull'evidente, palese ed innegabile mancanza di considerazione ed interesse per le attività agricole da parte del progetto", il Consiglio di Fondazione non rappresenta, viste le sue finalità e i suoi compiti - ovvero: attuare le misure del PUC-PPdM, stimolare, sostenere e coordinare gli Enti pubblici o privati nella realizzazione del misure, collaborare alla sorveglianza territoriale, monitorare i fenomeni in atto sul territorio e ricercare finanziamenti complementari (cfr. in particolare: Sezione 3, capitolo, 3, pag. 4-5 e inoltre art. 8 NAPUC-PPdM) - la sede adatta per avanzare simili pretese.
5. Per i motivi che precedono il ricorso viene dichiarato irricevibile. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. La tassa di giustizia di complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dall'insorgente, rimane a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere