Incarto n. 90.2015.30
Lugano 12 dicembre 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
vicecancelliere:
Fulvio Campello
statuendo sul ricorso 8 aprile 2015 di
RI 1 RI 2
contro
il decreto legislativo 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto, in fatto
A. Con decreto legislativo 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del parco del piano di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 norme di attuazione del PUC-PPdM; NAPUC-PPdM) di valorizzare le qualità paesaggistiche del parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che operano nel Parco, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare sui contenuti e i valori del Parco (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle NAPUC-PPdM con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC-PPdM). In particolare, per quanto attiene alle strutture dell'aeroporto cantonale di Locarno e alle relative aree di pertinenza, il piano delle zone delimita con un tratteggio nero la zona aeroportuale, retta dall'art. 40 NAPUC-PPdM che prevede:
1 La zona aeroportuale è delimitata nel Piano delle zone ai sensi degli artt. 36 ss. LNA.
2 Per l'edificazione e la modifica di costruzioni necessarie all'esercizio dell'aerodromo fa stato il diritto federale.
Il piano dell'urbanizzazione contempla inoltre lungo il confine sud della zona aeroportuale un sentiero pedonale.
B. Contro il predetto decreto, RI 1 e il RI 2 insorgono dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la documentazione relativa al PUC-PPdM venga completata con la menzione del piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA) relativo all'aeroporto di Locarno nel rapporto di pianificazione e nelle NAPUC-PPdM, in modo che la preminenza dello PSIA rispetto al PUC-PPdM sia chiaramente ed esplicitamente menzionata e regolata. Postulano inoltre che le rappresentazioni grafiche, inesatte, vengano modificate "(…) riprendendo le precise indicazioni grafiche dello PSIA Locarno, mettendone in evidenza la prevalenza giuridica e (…) l'accesso veicolare e non solo pedonale sulla strada d'argine destro ad ovest della strada cantonale". Sostenendo dapprima come la mancanza di chiarezza della documentazione del PUC-PPdM metta in serio pericolo il mantenimento delle loro infrastrutture e di conseguenza gli obiettivi delle loro associazioni, i ricorrenti muovono anzitutto delle critiche generali alla procedura di adozione del PUC-PPdM, alla sua incongruenza con la pianificazione di ordine superiore e alla sua cartografia, che sarebbe incomprensibile per quanto attiene al limite dell'area aeroportuale sud, proprio laddove sorgono le loro infrastrutture, ivi presenti da decenni. Sottolineano poi l'importanza dell'aeroporto di Locarno, descrivendone l'attività e le infrastrutture, tra cui le loro, nonché le varie tipologie d'utenza e, in proposito, pongono in rilievo come l'indispensabile accesso veicolare alle loro strutture sia da sempre assicurato dalla strada d'argine destro del fiume Ticino. Asseriscono inoltre di aver ricevuto precise assicurazioni da parte dei rappresentanti del Dipartimento del territorio in fase di consultazione sul fatto che, vista la preminenza dello PSIA, il PUC-PPdM non avrebbe avuto ripercussioni sulle loro infrastrutture, assicurazioni poi sconfessate, a loro detta, con l'approvazione del piano. Esponendo infine le basi legali e le competenze in materia di aviazione, essi ribadiscono come le loro infrastrutture siano collocate all'interno del perimetro dell'area aeroportuale definita dallo PSIA e come "(…) con l'indecifrabile limite dell'area aeroportuale si corre il rischio che gli interventi edilizi sulle attuali infrastrutture del volo a vela potrebbero essere valutati e decisi, se il contestato limite della zona aeroportuale sarebbe sovrapposto alle infrastrutture, a due contesti giuridici completamente diversi (sud: PUC - nord: PSIA)".
C. a. La Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione del gravame, mentre l'Ufficio federale dell'aviazione civile (UFAC) non si determina in merito all'esito del ricorso. Entrambe le istanze confermano come le infrastrutture dei ricorrenti, unitamente all'accesso veicolare, si collochino all'interno della zona aeroportuale e del perimetro dello PSIA. Dei loro ulteriori argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Gli insorgenti non hanno replicato.
D. a. Chiamato a esprimersi in merito al ricorso e alle risposte della Sezione dello sviluppo territoriale e dell'UFAC, il comune di Locarno, pur riconoscendo l'importanza dell'attività svolta dai ricorrenti, non formula osservazioni particolari.
b. Gli insorgenti sono rimasti silenti.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1). Certa è inoltre la legittimazione attiva degli insorgenti (art. 47 cpv. 3 lett. c LST).
1.2. Poiché la controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
2. In ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in RtiD I-2008 n. 17).
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700). Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 seconda frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di un "parco del piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino - per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il parco occupa circa 2'350 ha, ossia circa il 55% della superficie del fondovalle del piano di Magadino, e persegue lo scopo di "(…) promuovere un paesaggio a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per il futuro" (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del concetto parco il piano direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa parco", il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
5. 5.1. Secondo l'art. 87 Cost. la legislazione sui trasporti ferroviari, sulle filovie, sulla navigazione nonché sull'aviazione e l'astronautica compete alla Confederazione. Per quanto attiene all'aviazione, la materia e le procedure per la costruzione e l'esercizio di infrastrutture aeronautiche (aerodromi e impianti per la navigazione aerea) sono rette dalla legge federale sulla navigazione aerea del 21 dicembre 1948 (LNA; RS 748.0) e da varie ordinanze, fra cui l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica del 23 novembre 1994 (OSIA; RS 748.131.1). Gli aerodromi sono impianti definiti in un piano settoriale e destinati all'atterraggio, al decollo, allo stazionamento e alla manutenzione di aeromobili, al traffico di passeggeri e al trasbordo di merci (cfr. art. 2 lett. a OSIA). Costruzioni e impianti che, dal punto di vista geografico e funzionale, fanno parte di un aerodromo e servono al raggiungimento delle sue finalità secondo il piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA; cfr. art. 2 lett. e OSIA), sottostanno a un regime autorizzativo federale, in quanto la loro costruzione e la loro modifica necessita di un'approvazione dei piani secondo l'art. 37 e seg. LNA. Secondo l'art. 3a OSIA, il PSIA stabilisce in modo vincolante per le autorità gli obiettivi e le esigenze relativi all'infrastruttura dell'aviazione civile svizzera (cpv. 1) e definisce, per ogni installazione aeronautica che serve all'esercizio civile di aeromobili, in particolare l'obiettivo, l'area richiesta, le grandi linee di utilizzo, le infrastrutture e le condizioni d'esercizio generali. Descrive inoltre i suoi effetti sulla pianificazione del territorio e sull'ambiente (cpv.2). Il PSIA, che costituisce un piano settoriale della Confederazione ai sensi dell'art. 13 LPT, rappresenta la base per l'autorizzazione di concessioni d'esercizio, per l'autorizzazione di costruzioni e impianti tramite la procedura di approvazione dei piani e per l'approvazione di regolamenti d'esercizio. Le concezioni e i piani settoriali vincolano le autorità nonché le organizzazioni e persone di diritto pubblico e privato che non appartengono all'amministrazione sempreché siano affidati loro compiti pubblici (cfr. art. 22 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT; RS 700.1).
5.2. Il 18 ottobre 2002 il Consiglio federale ha adottato la parte concettuale del PSIA (capitoli I - III B), nella quale ha definito i principi guida della politica in materia di infrastrutture aeronautiche. Le condizioni specifiche di ogni aerodromo sono fissate nelle singole schede di coordinamento (PSIA Parte III C). La scheda riguardante l'aeroporto di Locarno, accompagnata da una rappresentazione grafica che ne delimita il perimetro, è stata approvata dal Consiglio federale il 17 dicembre 2014. L'attività del volo a vela vi viene menzionata a più riprese (cfr. in particolare pag. 3 "Funzione dell'impianto": "L'aerodromo di Locarno è un campo di aviazione con utilizzazione mista civile e militare. Nell'ottica dell'aviazione civile serve in primo luogo allo svolgimento dei voli a motore e dei voli a vela dell'aviazione sportiva nonché alla formazione e al perfezionamento aeronautico di piloti e paracadutisti."). Per quanto attiene alle sue infrastrutture, come conferma l'UFAC in sede di risposta, dalla rappresentazione grafica accompagnante la scheda risulta che quelle a cui fanno capo i ricorrenti sono poste all'interno dell'area aeroportuale. Tant'è che la scheda, al capitolo "Perimetro dell'aerodromo, infrastruttura", pag. 7, adduce: "La delimitazione degli spazi riservati ai corsi d'acqua spetta al Cantone. È possibile individuare dei conflitti solo nell'ambito dell'infrastruttura per i voli di alianti. Sarà necessario trovare soluzioni al momento dello spostamento di tale infrastruttura in un altro sito", e più sotto, a pag. 8, nel capitolo "Protezione della natura è del paesaggio, ambiente":
Nella Zona I__________ [3] la distanza tra la riva del canale e la superficie di stazionamento degli alianti è ritenuta insufficiente a livello ambientale. L'esercente deve esaminare provvedimenti volti a migliorare la situazione. Gli edifici esistenti possono continuare ad essere utilizzati e sottoposti a manutenzione in misura limitata. Al più tardi quando si rende necessario un loro risanamento, devono essere demoliti e il luogo deve essere ripristinato nel rispetto della natura. Gli edifici possono essere sostituiti in un altro luogo favorevole all'esercizio - se necessario anche all'esterno della parte costruita - tenendo conto della protezione della zona palustre.
5.3. Il rapporto di pianificazione che accompagna il PUC-PPdM riprende questi principi al capitolo 8.3.2. "Aerodromo di Locarno", pag. 56-57, spiegando in particolare:
I contenuti e le attività dell'aerodromo sono di competenza federale e sono regolate dal Piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica (PSIA), la cui scheda di coordinamento è in fase di aggiornamento. (…)
Il PUC, conformemente a quanto stabilito dalla scheda R11 del Piano direttore cantonale e dallo PSIA, riprende e conferma la destinazione pianificatoria dell'aeroporto, per la quale, dunque, non sono previsti ulteriori condizionamenti rispetto a quelli esistenti. L'aeroporto si trova all'interno del Parco, ma rappresenta al contempo una realtà abbastanza indipendente, con caratteristiche e attrattive proprie. Questo sia per la tipologia delle attività svolte sia per la collocazione territoriale della parte visitabile, isolata dal resto del territorio e raggiungibile esclusivamente dalla strada a vicolo cieco che diparte dalla strada cantonale.
5.4. Ferme queste premesse, le domande che i ricorrenti formulano nel loro gravame non possono trovare accoglimento in quanto infondate. Anzitutto per quanto attiene alla richiesta di completare il PUC-PPdM con la menzione del PSIA nel rapporto di pianificazione e nelle NAPUC-PPdM, in modo che la preminenza dello PSIA rispetto al PUC-PPdM emerga in modo chiaro, si rileva che se da un lato, come appena visto, il rapporto di pianificazione descrive esplicitamente, a pag. 57, il PSIA e la sua funzione, dall'altro la formulazione dell'art. 40 NAPUC-PPdM è da ricondurre al fatto che, come spiega la Sezione dello sviluppo territoriale in sede di risposta, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM la scheda di coordinamento dello PSIA relativa all'aeroporto di Locarno - poi adottata dal Consiglio federale il 17 dicembre 2014 era ancora in fase di aggiornamento. A ogni modo, in base a quanto esposto nei considerandi che precedono, la mancata menzione del PSIA nella norma nulla toglie al fatto che esso sia vincolante per tutte le autorità, sia federali che cantonali (cfr. art. 22 OPT), e che l'aeroporto di Locarno sia sottratto alla competenza cantonale per quanto attiene a obiettivi, area richiesta, grandi linee di utilizzo, infrastrutture e condizioni d'esercizio generali (cfr. art. 3a cpv. 2 OSIA). Parimenti da respingere sono le critiche rivolte alle rappresentazioni grafiche del PUC-PPdM. Come si evince infatti dal piano delle zone, scala 1:5'000, il perimetro della zona aeroportuale riprende correttamente con tratteggio nero (linea punto linea) quello contenuto nella scheda di coordinamento del PSIA relativa all'aeroporto di Locarno, dandovi seguito (cfr. scheda, pag. 6: "Il perimetro dell'aerodromo si sovrappone all'utilizzazione primaria secondo il piano delle zone e deve pertanto essere introdotto come indicazione in quest'ultime"). Esso ingloba a sud le infrastrutture del volo a vela e l'accesso veicolare dalla strada cantonale, che non subisce modifiche. Il percorso pedonale previsto dal piano dell'urbanizzazione lungo il confine sud della Zona aeroportuale nulla muta a riguardo, tanto più che, rientrando suddetto accesso nelle opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. c NAPUC-PPdM, il suo disciplinamento è sottratto al PUC-PPdM.
6. Visto quanto precede il ricorso è respinto. La tassa di giustizia segue la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), mentre l'assenza di parti vittoriose patrocinate permette di prescindere dall'assegnare ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dagli insorgenti, rimane a loro carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere